CONSIDERAÇÕES INICIAIS SOBRE AGENTES PÚBLICOS
A administração pública quando foi criada, necessitou de pilares os quais foram considerados fundamentais para sua eficácia, estando composta por órgãos públicos, agentes e suas funções.
Os agentes serão aqueles que desempenharam uma função pública, representando o estado perante a necessidade da sociedade. Embora sejam trabalhadores, possuem um regime trabalhista diferenciado, como também possuem sanções diferenciadas, pode-se dizer que será aquele que prestará um serviço de modo vinculado ao Estado. Para melhor verificar de que se trata, a conceituação de agente público que vem expressa na Lei 8.429/92, no seu artigo 2°
“Reputa-se agente público, para os efeitos desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.”
Conceito advindo da lei de improbidade, aquela que tem a função de regular e fiscalizar as ações do poder público. Agente Público é toda pessoa física que presta serviços ao Estado e as pessoas jurídicas da Administração indireta, conforme descrito no artigo 37 CF/88.
A palavra “agente público” tem um sentido amplo, pois é um conjunto de pessoas que exercem alguma função pública dentro do Estado. Tal função é um mister ou seja pode ser remunerada ou não. Os agentes públicos podem ser considerados como um elo, entre a administração pública e o administrado. Hely Lopes Meirelles interpreta que:
“os agentes públicos são todas as pessoas físicas incumbidas, definitivas ou transitoriamente do exercício de alguma função estatal. Os agentes normalmente desempenham funções do órgão, distribuídos entre os cargos do qual são titulares, mas excepcionalmente podem exercer funções sem cargos. A regra é a atribuição de funções múltiplas e genéricas ao órgão, as quais são repartidas especificamente entre os cargos, ou individualmente entre os agentes de função sem cargo” [1].
Perante a Constituição de 1988, e alterações introduzidas pela Emenda constitucional n° 18/98, pode-se dizer que os agentes públicos se subdividem em: agentes políticos, servidores públicos, militares, particulares em colaboração com o poder público [2], questões essa há ser elencadas no decorrer do trabalho a seguir.
A CLASSIFICAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS
Depois que dada à conceituação, pois a lei é clara ao expressar a o conceito para os agentes públicos, verifica-se a necessidade de classifica-los. A opinião por grandes autores como Celso Antônio Bandeira de Mello e Carvalho Filho menciona as disposições dos agentes públicos em agentes políticos, servidores públicos e agentes particulares colaboradores junto o Poder Público. Henrique Savonitti Miranda comunga da mesma ideia e expõe: “Os agentes públicos, assim, segundo classificação por nós elaborada a partir de critérios lógico-científicos, serão divididos em três grandes grupos, a saber: a) agentes políticos; b) agentes profissionais, e; c) particulares colaboradores” [3].
Com a chegada da Emenda Constitucional 18 do ano de 1998, foi acrescente aos agentes os militares, que eram considerados servidores militares. Djalma Carlos Ferreira Junior cita que:
“Após o novo texto constitucional, foi excluída a denominação de servidores dos militares. Ficando a nova classificação dos agentes públicos composta por quatro categorias, a saber: agentes políticos, servidores públicos, militares e particulares em colaboração com o Poder Público. Sendo classificado como militares os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros dos Estados, Distrito Federal e Territórios e os membros das Forças Armadas, (Marinha, Exército e Aeronáutica)” [4].
2.1 AGENTES POLÍTICOS
Embora existam as grandes diferenciações para uma pessoa que trabalha em serviço privado com regime celetista, existem requisitos os quais devem ser cumpridos e seguidos. Adair Loredo ainda acrescenta que:
"são pessoas físicas titulares de cargos do primeiro escalão do Governo que exercem funções políticas e constitucionais. Seu vínculo com o Estado não decorre de natureza profissional e sim política, sendo eles investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para executar as prerrogativas previstas na Constituição ou Leis " [5].
Carvalho filho é bem favorecido quando explana sua conceituação:
“Caracterizam-se por terem funções de direção e orientação estabelecidas na Constituição e por ser normalmente transitório o exercício de tais funções. Como regra, sua investidura se dá através de eleição, que lhes confere o direito a um mandato, e os mandatos eletivos caracterizam-se pela transitoriedade do exercício das funções, como deflui dos postulados básicos das teorias democrática e republicana. Por outro lado, não se sujeitam às regras comuns aplicáveis aos servidores públicos em geral; a eles são aplicáveis normalmente as regras constantes da constituição, sobretudo as que dizem respeito às prerrogativas e à responsabilidade política.” [6].
O autor Lucas Rodrigues ainda é mais detalhista ao expor a classificação de agente político, mostrando:
“ Os agentes políticos são chefes do poder executivo e legislativo.
Poder executivo; presidente da republica, governado e prefeito e poder legislativo; senadores, deputados e vereadores.
a- Características dos agente políticos;
1- sua competência esta prevista na constituição;
2- não estão sujeita a regras comuns aplicáveis aos servidores públicos em geral;
3- são investido de cargo por meio de eleição, nomeação e designação;
4- não são hierarquizados” [1].
O que é menos comentado nos debates sobre a temática, são as principais funções, qual o dever que o agente político necessita desempenhar, não é porquanto sua função é transitória e de caráter político que não necessite de requisitos os quais devem ser seguidos. Carvalho Filho acrescenta que: “Ninguém discute a importância do papel que tais agentes desempenham no cenário nacional, mas ao contrário do que ocorre com os legítimos agentes políticos” [1].
Serão aqueles que compõem os elevados níveis na organização Administrativa Pública, função esta que se aplica ao artigo 102 da Constituição Federal em caráter subsidiário, será considerada prestação de serviço independente, além de ter regime jurídico próprio, são chamados de representantes do povo por causa da investidura em decorrência da eleição. A posse para exercer a função de agente político em regra é obtida mediante eleição, tendo as exceções para ministros e secretários que são escolhidos por meio de livre escolha do chefe do executivo através das nomeações.
2.2 AGENTES PARTICULARES COLABORADORES
Os agentes possui a classificação como atuante particular, porém exercem a atividade do setor público. Carvalho filho diz: “Como informa o próprio nome, tais agentes, embora sejam particulares, executam certas funções especiais que podem se qualificar como públicas, sempre como resulto do vinculo jurídico que os prende ao Estado” [2]. Pablo ainda conceitua os agentes particulares colaboradores com fulgor:
“Agentes Particulares Colaboradores – também denominados honoríficos, seriam particulares que executam certas funções especial que podem ser classificadas como públicas como por exemplo as funções de mesário, jurado, bombeiros em colaboração” [3].
Os agentes particulares será aquele que exerce um oficio em favor da coletividade, trata-se de uma função temporária e não recebem remuneração. Eles recebem benefícios como ser considerados voluntários do estado ou até mesmo período de folga com remuneração paga pelo local que possui vínculo empregatício. Carvalho Filho menciona: “Clássico exemplo desses agentes são os jurados, as pessoas convocadas para serviços eleitorais, como os mesários e os integrantes de juntas apuradoras, e os comissários de menores voluntários. São também considerados agentes particulares colaboradores os titulares de ofícios de notas e de registro não oficializados” [4].
A função desse agente embora possua caráter privado e a investidura depende de concurso público, porém sobre fiscalização do judiciário. Dessa forma Carvalho filho cita: “Não há dúvida, todavia, de que esses agentes, pelas funções que desempenham, devem ser qualificados como colaboradores do Poder Publico, muito embora não sejam ocupantes de cargo público” [5].
Em suma, o agente particular colaborador será a Pessoa física que não perde a qualidade de privado, além de não possuir vínculo empregatício entre a administração publica de forma remunerada ou não. No entanto, existe uma ação considerada como beneficio para a coletividade, ou seja, tanto para o particular quanto para o interesse público. Celso Antônio Bandeira de Mello comenta que : “Importante destacar que os particulares atuam em nome próprio, limitando-se a administração a fiscalizar o desempenho dessas atividades” [6].
2.3-SERVIDORES PÚBLICOS
Falar sobre servidor público é mencionar a classificação de agente público que possui maior quantidade de integrantes. Maria Sylvia acrescenta na conceituação que servidores públicos são: “as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às Entidades da Administração Indireta, com vínculo empregatício e mediante remuneração paga pelos cofres públicos" [7]. São pessoas que prestam serviço para a coletividade, na condição de receber determinada remuneração. Essa classificação ainda se subdivide em servidores estatutários, os empregados públicos e também os servidores temporários. Carvalho Filho cita: “Servidores públicos são todos os agentes que, exercendo com caráter de permanência uma função pública em decorrência de relação de trabalho, integram o quadro funcional das pessoas federativas, das autarquias e das fundações públicas de natureza autárquica” [8].
CARACTERÍSTICAS DOS AGENTES PÚBLICOS
Algumas características são apontadas pela doutrina que norteiam um perfil dos servidores:
A primeira é a profissionalidade, caracteriza-se que os servidores públicos, exercem efetiva profissão quanto ao desempenho de suas funções públicas. Formam, por conseguinte, uma categoria própria de trabalhadores- a de servidores públicos. Não é por outra razão que a Constituição, preocupada com o aspecto da profissionalidade do servidor público, impôs aos entes federativos a criação de escolas de governo para a formação e aprimoramento profissional, visando, inclusive, à verificação de requisitos para a promoção nas carreiras (art. 39,§ 2°).[9]
A segunda característica é a definitividade, é apontada pela permanência no desempenho da função. Porém, mesmo com a palavra definitividade não que dizer que não tenha um caráter temporário de função, mas só será em causas excepcionais, assim, fugindo regras da definitividade.
Terceira e ultima característica é relação jurídica de trabalho, observa-se uma verdadeira relação de emprego. Segundo José Carvalho Filho, verifica-se a todo tempo a presença de dois sujeitos: de um lado, a pessoa beneficiária do exercício das funções,
em um sentido amplo pode qualificar-se como empregador (pessoas federativas, autarquias e fundações autárquicas), e de outro, o servidor público, que na verdade é quem incube o efetivo exercício das funções e que na verdade é quem empresta o seu trabalho para ser compensado com uma retribuição pecuniária. Uma questão a ser observada é que o emprego tanto serve para relação de trabalho de entidades privadas, como também para identificar a relação jurídica da qual faz parte o servidor público.
JURISPRUDÊNCIA SOBRE A TEMÁTICA
Segue o julgamento de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade que tenta efetivar servidor depois da promulgação da Constituição Federal de 1988, onde elucida que o servidor público será aquele investido de concurso público, tratando a inconstitucionalidade do Artigo 7º da Lei Complementar nº 100/2007 do Estado de Minas Gerais, que permitiu que cargos fossem efetivados na administração pública sem a aprovação em concurso, juntando servidores admitidos antes e depois da Constituição de 1988.
ADI 4876 / DF - DISTRITO FEDERAL
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI
Julgamento: 26/03/2014 Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação
PROCESSO ELETRÔNICO
DJe-125 DIVULG 27-06-2014 PUBLIC 01-07-2014
Parte(s)
REQTE.(S) : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA
INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE MINAS GERAIS
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS
INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MINAS GERAIS
ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DE PROFESSORES PÚBLICOS DE MINAS GERAIS - APPMG
ADV.(A/S) : DÁCIO FERNANDO JULIANI E OUTRO(A/S)
EMENTA
Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 7º da Lei Complementar nº 100/2007 do Estado de Minas Gerais. Norma que tornou titulares de cargos efetivos servidores que ingressaram na administração pública sem concurso público, englobando servidores admitidos antes e depois da Constituição de 1988. Ofensa ao art. 37, inciso II, da Constituição Federal, e ao art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Modulação dos efeitos. Procedência parcial. 1. Desde a Constituição de 1988, por força do seu art. 37, inciso II, a investidura em cargo ou emprego público depende da prévia aprovação em concurso público. As exceções a essa regra estão taxativamente previstas na Constituição. Tratando-se, no entanto, de cargo efetivo, a aprovação em concurso público se impõe. 2. O art. 19 do Atos das Disposições Constitucionais Transitórias tornou estáveis os servidores que estavam em exercício há pelo menos cinco anos na data da promulgação da Constituição de 1988. A estabilidade conferida por essa norma não implica a chamada efetividade, que depende de concurso público, nem com ela se confunde. Tal dispositivo é de observância obrigatória pelos estados. Precedentes: ADI nº 289/CE, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 16/3/07; RE nº 199.293/SP, Relator o Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ de 6/8/04; ADI nº 243/RN-MC, Relator o Ministro Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ de 24/8/01; RE nº 167635/PA, Relator o Ministro Maurício Corrêa, Segunda Turma, DJ de 7/2/97. 3. Com exceção do inciso III (que faz referência a servidores submetidos a concurso público), os demais incisos do art. 7º da Lei Complementar nº 100, de 2007, do Estado de Minas Gerais tornaram titulares de cargo efetivo servidores que ingressaram na Administração Pública com evidente burla ao princípio do concurso público (art. 37, II, CF/88). 4. Modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, nos termos do art. 27 da Lei nº 9.868/99, para, i) em relação aos cargos para os quais não haja concurso público em andamento ou com prazo de validade em curso, dar efeitos prospectivos à decisão, de modo a somente produzir efeitos a partir de doze meses, contados da data da publicação da ata de julgamento, tempo hábil para a realização de concurso público, a nomeação e a posse de novos servidores, evitando-se, assim, prejuízo à prestação de serviços públicos essenciais à população; ii) quanto aos cargos para os quais exista concurso em andamento ou dentro do prazo de validade, a decisão deve surtir efeitos imediatamente. Ficam, ainda, ressalvados dos efeitos da decisão (a) aqueles que já estejam aposentados e aqueles servidores que, até a data de publicação da ata deste julgamento, tenham preenchido os requisitos para a aposentadoria, exclusivamente para efeitos de aposentadoria, o que não implica efetivação nos cargos ou convalidação da lei inconstitucional para esses servidores, uma vez que a sua permanência no cargo deve, necessariamente, observar os prazos de modulação acima; (b) os que foram nomeados em virtude de aprovação em concurso público, imprescindivelmente, no cargo para o qual foram aprovados; e (c) a estabilidade adquirida pelos servidores que cumpriram os requisitos previstos no art. 19 do ADCT da Constituição Federal. 5. Ação direta julgada parcialmente procedente.
Decisão
O Tribunal, por unanimidade, rejeitou as preliminares. Em seguida, o Tribunal conheceu da ação direta, julgando-a parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade dos incisos I, II, IV e V do art. 7º da Lei Complementar nº 100/2007, do Estado de Minas Gerais, vencidos em parte os Ministros Joaquim Barbosa (Presidente) e Marco Aurélio, que a julgavam totalmente procedente. O Tribunal, por maioria, modulou os efeitos da declaração de inconstitucionalidade para, em relação aos cargos para os quais não haja concurso público em andamento ou com prazo de validade em curso, dar efeitos prospectivos à decisão, de modo a somente produzir efeitos a partir de doze meses, contados da data da publicação da ata de julgamento, tempo hábil para a realização de concurso público, a nomeação e a posse de novos servidores, evitando-se, assim, prejuízo aos serviços públicos essenciais prestados à população. Em relação aos cargos para os quais exista concurso em andamento ou dentro do prazo de validade, a decisão deve surtir efeitos imediatamente. Ficam ressalvados dos efeitos desta decisão: a) aqueles que já estejam aposentados e aqueles servidores que, até a data de publicação da ata deste julgamento, tenham preenchidos os requisitos para a aposentadoria, exclusivamente para efeitos de aposentadoria, o que não implica em efetivação nos cargos ou convalidação da lei inconstitucional para esses servidores; b) os que se submeteram a concurso público quanto aos cargos para os quais foram aprovados; e c) a estabilidade adquirida pelos servidores que cumpriram os requisitos previstos no art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal. Vencidos o Ministro Joaquim Barbosa, que modulava os efeitos da decisão em menor extensão, e o Ministro Marco Aurélio, que não modulava seus efeitos. Ausente, justificadamente, o Ministro Celso de Mello. Falaram: pelo Governador do Estado de Minas Gerais, o Dr. Marco Antônio Rebelo Romanelli, Advogado-Geral do Estado; pela Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais, o Dr. Carlos Frederico Gusman Pereira, Procurador da Assembleia, e, pelo amicus curiae Associação de Professores Públicos de Minas Gerais, o Dr. Dácio Fernando Juliani. Plenário, 26.03.2014.
A seguir, tem um Mandado de segurança que também explana da situação que tenta efetivar servidor depois da promulgação da Constituição Federal de 1988, onde o servidor público tem que ser aquele investido advindo de concurso público.
MS 29192 / DF - DISTRITO FEDERAL
MANDADO DE SEGURANÇA
Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI
Julgamento: 19/08/2014 Órgão Julgador: Primeira Turma
Publicação
PROCESSO ELETRÔNICO
DJe-198 DIVULG 09-10-2014 PUBLIC 10-10-2014
Parte(s)
IMPTE.(S) : MARIA AMELIA MARTINS ARAUJO DE AREA LEAO
ADV.(A/S) : DÉLIO LINS E SILVA
IMPDO.(A/S) : CORREGEDOR NACIONAL DE JUSTIÇA
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
LIT.PAS.(A/S) : UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
EMENTA
Direito Constitucional. Serventia extrajudicial. Provimento originário sem prévia aprovação em concurso público. Submissão da remuneração do responsável interino pela serventia extrajudicial ao teto constitucional. Ordem denegada. 1. Autoaplicabilidade do art. 236, § 3º, da CF/88. 2. Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, é inconstitucional o acesso aos serviços notarial e de registro sem prévia aprovação em concurso público. 3. O titular interino não atua como delegado do serviço notarial e de registro porque não preenche os requisitos para tanto. Age, em verdade, como preposto do Poder Público e, nessa condição, deve submeter-se aos limites remuneratórios previstos para os agentes estatais, não se lhe aplicando o regime remuneratório previsto para os delegados do serviço público extrajudicial (art. 28 da Lei nº 8.935/94). 4. Ordem denegada.
Decisão
Retirado de pauta por indicação do Relator. Presidência do Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 05.06.2014.
Decisão:
Preliminarmente, a Turma indeferiu a questão de ordem e, no mérito, indeferiu a ordem e cassou a liminar anteriormente deferida, nos termos do voto do relator. Unânime. Presidência do Senhor Ministro Marco Aurélio. Primeira Turma, 19.8.2014.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Portanto, conclui-se que os princípios que norteiam os Agentes públicos encontram implícita e explicitamente no artigo 37, da Constituição Federal, no entanto sendo adotada de total eficácia jurídica e normas primárias. São elas que regulamentam a atuação dos Agentes Públicos.
A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8429/92) discorre o agente público como “todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior”. Trata-se, pois, de um gênero do qual são espécies agentes políticos, servidores públicos, militares, particulares em colaboração com o poder público.
BIBLIOGRAFIA
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BRASIL, Supremo Tribunal Federal. AÇÃO DIRETA DE INCOSTITUCIONALIDADE nº 4876 /DF. Relator Min. DIAS TOFFOLI. Publicado no Dj 27/06/14. Disponível em <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=ADI.SCLA.+E+4876.NUME.+E+20140326.JULG.&base=baseAcordaos> Acesso em 21/04/15.
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[1] FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Lumen Juris, 23 ª ed., 2004. Pag. 639
[2] FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Lumen Juris, 23 ª ed., 2004. Pag. 639
[3] CERDEIRA, Pablo de Camargo. Regime Jurídico dos Agentes Estatais: Servidor Público. Disponível em < http://academico.direito-rio.fgv.br/wiki/Regime_jur%C3%ADdico_dos_agentes_estatais:_Servidor_p%C3%BAblico. >.
[4] FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Lumen Juris, 23 ª ed., 2004. Pag. 640.
[5] FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Lumen Juris, 23 ª ed., 2004. Pag. 640.
[6] Mello, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, ed.13, São Paulo: Malheiros, 2001. p. 223.
[7] DI PRIETO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 19° Edição. Editora Jurídico Atlas, 2006.
[8] FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Lumen Juris, 23 ª ed., 2004. Pag. 640.
[9] Apud José dos Santos Carvalho Filho, p. 542. A respeito da profissionalidade do servidor, vide o trabalho de ROMEU FELIPE BACELAR FILHO, “Profissionalização pública: a experiência brasileira” ( RDA 232,pp.1-9, 2003).
[1] OLIVEIRA, Lucas Rodrigues de. Agente Político e seu regime jurídico. Disponível em : <http://www.arcos.org.br/artigos/agente-publico-e-seu-regime-juridico/agente-publico-e-seu-regime-juridico>
[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 37° ed. São Paulo, Malheiros, 2011, pag. 79.
[2] PIETRO, Maria Sylvia di. Direito Administrativo, 2013, p 596.
[3] MIRANDA, Henrique savonitti, CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO, 3 ed., ver., Brasilia: senado federal, 2005, pag.138.)”
[4] JUNIOR, Djalma Carlos Ferreira. Os Agentes públicos e suas classificações. Disponível em < http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/7566/Os-agentes-publicos-e-suas-classificacoes >
[5] SANTOS, Adair Loredo. Elementos do Direito, Direito Administrativo. Editora DPJ, 2004.
[6] FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Lumen Juris, 23 ª ed., 2004. Pag. 638