A privatização do setor de saneamento básico no Brasil

1. Panorama

O setor de saneamento básico no Brasil, que compreende o sistema de produção e distribuição de água, bem como a coleta, o afastamento e o tratamento do esgoto sanitário gera, anualmente, um faturamento em torno de US$ 7 bilhões(1), tornando-se motivo de grande atrativo ao capital estrangeiro.

Há que se dizer que, nas últimas décadas, este setor vem sofrendo acentuadas reduções de recursos orçamentários por parte do governo no que se refere aos investimentos necessários à adequada prestação dos serviços.

A fim de viabilizar a modernização e expansão necessárias ao atendimento da sociedade brasileira, as Prefeituras Municipais, os Estados e a própria União estão buscando parceiras, entre o setor público e privado, como principal alternativa para a aplicação dos investimentos necessários ao setor.

Segundo dados do próprio BNDES(2), a prestação dos serviços de saneamento básico encontra-se concentrada principalmente em operadores públicos, que atendem aproximadamente 91% da população urbana com o abastecimento de água, sendo que 49% dos domicílios urbanos estariam conectados à rede de coleta de esgotos e destes, apenas 20% recebem alguma forma de tratamento.

Há que se registrar que, no Brasil, existem 27 Companhias Estaduais de Saneamento, as quais atendem a mais de 3.600 municípios, 1.800 sistemas municipais autônomos, sendo que, na região sudeste do Brasil, cerca de 30 processos de concessões plenas ou parciais estão em processo de licitação ou já foram homologados. (3)

Dos principais problemas existente no setor de saneamento básico destacam-se:

• Déficit de atendimento concentrado nas faixas de renda mais baixas e nas regiões menos desenvolvidas;

• Perdas nos serviços de água em função de aspectos físicos (vazamentos) e comerciais (ausência de medição);

• Fornecimento de forma intermitente;

• 90% dos esgotos coletados são lançados in natura ou sem tratamento adequado nos rios, nascentes ou no solo;

• A utilização da rede coletora de águas pluviais para esgotos;

• Falta de adequado atendimento aos usuários (serviços deficientes, seccionados e atendimento precário às reclamações e reparos); e

• Elevada necessidade de integração do setor de saneamento com o de recursos hídricos, ante ao sistema nacional de gerenciamento dos recursos hídricos, implantado pela Lei 9.433/97, o que implicará relação direta com as gerências das bacias tanto na condição de captador de recursos hídricos para utilização econômica, como também na disposição final dos efluentes nos corpos receptores.

De acordo com o BNDES, a Política Nacional de Saneamento, estabeleceu como metas para o período 1999 à 2010, o atendimento de 96% das residências com água, a coleta de 65% dos esgotos e o tratamento de 44% do esgoto coletado.

Paralelamente às acima mencionadas, foram estabelecidas metas intermediárias para o período 1999 à 2002, com estimativa de 96% para o abastecimento de água, 57% para coleta de esgotos e 30% para o tratamento dos esgotos, com estimativas de investimento da ordem de 9 bilhões de reais para esta primeira etapa, ascendendo a 34 bilhões em todo o período.

2. Parcerias com a iniciativa privada

Em função das arrojadas metas estabelecidas, o BNDES vem buscando alternativas para criar parcerias com a iniciativa privada, de modo a viabilizar a execução das metas traçadas.

Segundo o próprio BNDES, existem várias opções de participação privada ou de desestatização passíveis de aplicação ao setor de saneamento básico, das quais destacamos:

• Contrato de Administração ou Gestão: destina-se à operação e à manutenção de sistemas, recebendo o operador privado remuneração prefixada e condicionada a seu desempenho, este medido em função de parâmetros físicos e indicadores definidos, não havendo cobrança direta de tarifa aos usuários pela prestação dos serviços; sua duração gira em torno de 10 anos.

• Arrendamento (Affermage): similar aos contratos de gestão, não envolve o compromisso de investimentos de expansão por parte do operador (investimentos em operação, manutenção e renovação ou reposição), podendo, entretanto, estar associado a mecanismos de cobrança direta aos usuários e contemplar um sistema específico (tratamento de água, por exemplo) ou a totalidade do sistema de prestação de serviços.

• Parceiro Estratégico: consiste na venda de participação acionária minoritária (blocktrade) do capital da empresa de saneamento, com o estabelecimento de acordo de acionistas e, eventualmente, a exigência de formalização de contrato de administração/gestão e/ou de operação.

• Concessões Parciais/Plenas: Esta forma de participação privada mediante concessões parciais de construção, operação e transferência (reversão) equivalente àquelas precedidas de execução de obra, nos termos da Lei 8.987/95, já adotada por vários municípios autônomos, foi a modalidade predominante nas primeiras concessões à iniciativa privada realizadas após a promulgação da Lei de Concessões. As concessões no setor de saneamento básico são caracterizadas como plenas (aquelas que compreendem os serviços de água e esgoto), ou parciais (compreendem parcela de referidos serviços que são realizados complementarmente por órgão ou empresa estatal, ou por outra concessionária privada).

• Venda de controle de companhias estaduais ou municipais de saneamento básico: A alienação do controle de companhias municipais de saneamento básico constitui decisão de competência exclusivamente municipal. Já a venda de controle de companhias estaduais de saneamento básico demanda uma negociação e um entendimento prévios entre o estado e os municípios atendidos por aquelas empresas, de forma a regularizar sua situação jurídico-institucional e a viabilizar os investimentos necessários para a universalização dos serviços. Constitui opção viável e adequada, tendo como modelo básico a realização de leilão (concorrência pública) para a alienação do controle da companhias estaduais de saneamento básico, simultaneamente à outorga de novas concessões pelos municípios integrantes de sua área de atuação.

A gestão integrada dos sistemas de saneamento à iniciativa privada, vem constituindo objeto concessão, tendo sido mais comumente outorgada pelo critério de menor tarifa ou de maior valor de outorga.

A partir de 1997, o setor público vem observando que as concessões plenas vêm se tornando a opção mais freqüentemente adotada por municípios autônomos, isoladamente ou em conjunto com outros municípios.

A Associação Brasileira das Concessionárias de Serviços Públicos de Água e Esgoto (ABCON) entende que as concessões plenas refletem, seguramente, a melhor oportunidade de negócios para toda a cadeia de "players".

As vantagens advindas da adoção dessa modalidade são o contraponto das dificuldades apontadas para as concessões parciais, tornando-a uma opção de desestatização adequada para municípios com população urbana superior a 70 mil habitantes.

3. Regulamentação do Setor

Pode-se afirmar que o setor de saneamento básico no Brasil ainda carece de uma regulamentação sólida, que defina claramente como devam ser as regras para a atuação da iniciativa privada, e que venha a fixar suas diretrizes básicas, as quais teriam o objetivo de otimizar o esforço público no sentido da universalização da água tratada e ao esgotamento sanitário.

A Constituição Federal não foi clara o suficiente para determinar qual o ente governamental, se Estado ou Município, que venha a deter a titularidade para conferir, em regime de concessão, o direito para a exploração do serviço no Brasil.

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A Constituição Federal estabelece a competência comum entre a União, os Estados e os Municípios em matéria de saneamento básico e proteção do meio ambiente, sendo necessário a conjunção de esforços a fim de assegurar a adequada prestação do serviço público.

De acordo com o inciso XX, do artigo 21 da Constituição Federal, a União tem competência para instituir as diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive de habitação, saneamento básico e transportes urbanos.

Nestes termos, o poder normativo federal está restrito à fixação de diretrizes básicas a serem observadas pelas demais entidades da federação, na ação reguladora da atividade de sua competência constitucional, bem como na definição de prioridades com vistas à universalização do acesso aos serviços de água tratada e esgotamento sanitário, buscando otimizar o esforço público em referida área.

A política nacional de recursos hídricos e o sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos são regidos pela Lei n.º 9.433/97, a qual, entretanto, não define de maneira objetiva os critérios de competência para a exploração, nem tampouco estabelece forma de integração com o setor de saneamento.

Historicamente, os municípios conferiram a empresas estaduais ou até mesmo municipais, o direito de exploração do serviço de saneamento básico. Entretanto, atualmente, a indefinição repousa sobre as áreas metropolitanas, as quais reúnem municípios limítrofes, cuja fonte hídrica seja a mesma. Nessas hipóteses, os Estados já demonstraram interesse em avocar para si a concessão do direito de exploração.

Em que pese referida indefinição, diversas empresas demonstraram interesse em investir na privatização do saneamento em território brasileiro, considerando o imenso mercado ainda pouco explorado e a conseqüente necessidade de investimentos para o atendimento da população brasileira(4).

A título de esclarecimento, trazemos abaixo algumas das concessões já conferidas a empresas de capital privado, com o respectivo objeto de concessão(5):

* Build – operation and transfer

Tramita atualmente no Congresso Nacional o Projeto de Lei (PLS 560/99) que deverá disciplinar as regras do setor, objetivando oferecer uma alternativa pacificadora de eventuais conflitos de competência ainda verificados em matéria de saneamento.

O Projeto tem por objetivo estabelecer a forma como deverão constituir-se os consórcios para a prestação do serviço de abastecimento de água e esgotamento sanitário, estabelecendo que Estado e/ou Municípios elaborem protocolo que determine a participação em direitos e obrigações de cada um, ao qual aderirão mediante lei de iniciativa dos respectivos Poderes Executivos, respeitando a autonomia dos entes federativos envolvidos.

Um dos pontos fundamentais de referido projeto de lei é a preservação da competência dos Municípios que prestem isoladamente todos os serviços inerentes ao abastecimento de água e tratamento sanitário dos esgotos, e a possibilidade do compartilhamento dos serviços.

Na hipótese de atendimento a Municípios que não disponham da capacidade de atender a sua população adequadamente, no âmbito da competência constitucional residual, o projeto assegura, ainda, a competência estadual em matéria de produção e tratamento de esgotos.

Relativamente à participação da União, o Projeto prevê que esta estará voltada para o necessário assessoramento técnico, econômico e institucional do setor, coordenando as ações com os demais entes da federação, mediante a implementação de programas de cooperação técnica e financeira, destinados à expansão e melhoria dos serviços de saneamento básico, à capacitação para o exercício das atividades públicas de regulação, fiscalização e controle e à implementação de ações compensatórias, destinadas ao atendimento das demandas das populações mais pobres e regiões menos desenvolvidas.

Até que sejam definidos os principais pontos, e com vistas a aprimorar a qualidade e a conferir maior segurança e atratividade aos editais de licitação para concessão de serviços de saneamento, o BNDES e a Caixa Econômica Federal criaram o Programa de Assistência Técnica à parceria Público-Privada em Saneamento (Propoar), que visa financiar estados, municípios e o Distrito Federal para a contratação de serviços de consultorias especializadas para a realização de estudos técnicos e jurídicos, econômicos e financeiros que fundamentam a proposição de modelagem de desestatização adequada para cada situação. (6)