À medida que o tempo avança, as leis progridem para alcançar a realidade social que deseja e que realiza a pessoa constitucional; paralelo a isso, a corrupção se manifesta de forma incontrolável em uma proporção infinitamente maior.
O mal conhecido como “corrupção” - a “doença dos séculos” - atua de forma aniquiladora, fatal! É possível contabilizar os males da corrupção? Quantos foram prejudicados pela impossibilidade de desenvolvimento social? Diante dessa indagação, seria o câncer, na verdade, a doença que mais mata no mundo? Todo ano morrem cerca de 7,6 milhões de pessoas com câncer, mas e com a corrupção, quantos morrem anualmente? Os índices da corrupção afetam diretamente e indiretamente quantas pessoas constitucionais, aniquilando seus sonhos, suas garantias de desenvolvimento, de erradicação da pobreza e da marginalização, de redução das desigualdades sociais, suas esperanças de uma vida melhor?
“(…) Nas favelas, no Senado
Sujeira pra todo lado
Ninguém respeita a constituição
Mas todos acreditam no futuro da nação
Que país é esse?” (Renato Russo)
“(…) Vamos celebrar a estupidez do povo
Nossa polícia e televisão
Vamos celebrar nosso governo
E nosso Estado, que não é nação
Celebrar a juventude sem escola
As crianças mortas
Celebrar nossa desunião.” (Renato Russo)
A corrupção é culpa da impunidade secular e eles, os corruptos e os corruptores, contam também com o “nosso esquecimento”. Precisamos de mudanças nas regras!
Praga insidiosa que tem uma ampla gama de efeitos corrosivos sobre as sociedades, a corrupção enfraquece a democracia e o Estado de Direito, leva a violações dos direitos humanos, distorce os mercados, corrói a qualidade de vida e permite que o crime organizado, o terrorismo e outras ameaças à segurança humana possam florescer[1].
Ainda, de acordo com Annan, este fenômeno do mal é encontrado em todos os países, seja de grande ou pequeno porte, rico ou pobre, mas é na perspectiva do desenvolvimento que seus efeitos são mais destrutivos. A corrupção atinge os pobres de forma desproporcional, por desviar fundos destinados ao seu desenvolvimento, minando a capacidade de um governo de prestação de serviços básicos, principalmente os direitos fundamentais sociais. É um elemento-chave no mau desempenho econômico e um importante, se não o mais grave obstáculo para o alívio da pobreza e da redução das desigualdades sociais.
A corrupção foi declarada mundialmente uma ameaça para o desenvolvimento sustentável das pessoas, à estabilidade e segurança das sociedades e do governo, minando as instituições e os valores da democracia, os valores éticos e de justiça e pondo em risco o desenvolvimento sustentável e do Estado de Direito.
E os códigos de “decoro” foram criados, também com a finalidade de combater a corrupção. Devem promover a integridade, honestidade e responsabilidade entre os funcionários públicos, de acordo com os princípios fundamentais do sistema jurídico. E devem ser aplicadas as medidas disciplinares adequadas!
Decoro[2], decência, compostura, dignidade, honestidade, honradez. A concepção semântica da palavra já nos remete à virtude moral. A palavra em sua concepção, por inúmeras razões, possui núcleos distintos de aderência.
Decoro parlamentar já nos remete a outro núcleo semântico. Tal é seu valor que, segundo Narain[3], disciplina, decoro e dignidade são de suma importância para o bom funcionamento e sucesso das instituições democráticas. Esta é uma preocupação mundial, visto no contexto da evolução da democracia. A falta de decoro é um problema grave, considerado aberração.
O sucesso, a eficácia e o prestígio de qualquer instituição está associado à medida que adere aos padrões de disciplina. Além disso, constitui norma fundamental. Isto é particularmente mais importante, quando a dita instituição representa o povo, uma vez que aí são constituídos fóruns de democracia para levar a cabo, entre outras atividades, a principal tarefa de condução do estado, segundo Narain. Estas normas fundamentais sempre foram consideradas “sagradas” e, portanto, são protegidas, preservadas e defendidas.
A humanidade tem abordado estas questões como parte dos esforços constantes para aperfeiçoar, ainda mais, a democracia, não apenas como uma forma de governo, mas também como um modo de vida. Significa dizer que se a reputação de nossos corpos representativos estão em declínio, a própria democracia está em perigo. Portanto, a honra destas legislaturas devem rigorosamente ser vigiadas e qualquer mau comportamento deve conduzir à investigação e ação.
Em terras brasileiras, a Constituição Política do Império do Brazil, de 1824, se referia ao “decoro” no capítulo III, nos art. 107 e 108. No art. 107, a referência estava centrada respectivamente a dotação que receberia a Imperatriz e que deveria corresponder ao “decoro de Sua Alta Dignidade”. Já no art. 108, a presente norma aludia à informação de que esta dotação deveria ser aumentada, visto que as circunstâncias à época não permitiam que se fixasse uma soma adequada ao “decoro” de “Suas Augustas Pessoas, e Dignidade da Nação”.
Já as Constituições de 1891, de 1934 e 1937 não fizeram menção ao termo.
A Carta de 1946, no capítulo III - do poder legislativo, em seu art. 48, que tratava da perda do mandado parlamentar, afirmou, no § 2º do inciso II, que:
“Perderá, igualmente, o mandato o Deputado ou Senador cujo procedimento seja reputado, pelo voto de dois terços dos membros de sua Câmara, incompatível com o decoro parlamentar.” (grifo nosso)
A Carta de 1967 tratou de manter o dispositivo, em seu art. 37, inciso II, com referência a perda do mandato, ampliando sua redação. Desta vez, assegurando que o processo seria declarado, em votação secreta, por dois terços da Câmara ou do Senado, mediante provocação de qualquer de seus membros, da mesa ou de partido político.
A Emenda Constitucional nº 01, de 17 de outubro de 1969 que alterou a Carta de 1967, tratou de acrescer ao dispositivo da perda do mandato, previsto no art. 35, inciso II, outra hipótese de quebra de decoro parlamentar, como o ato atentatório das instituições vigentes. Ressalta-se que o referido dispositivo mencionou também que: “além de outros casos definidos no regimento interno, considerar-se-á incompatível com o decoro parlamentar o abuso das prerrogativas assegurada aos congressistas ou a percepção, no exercício do mandato, de vantagens ilícitas ou imorais.”
E, por fim, a Carta Democrática de 1988 prevê, em seu art. 55, inciso II, que a perda de mandato parlamentar está relacionada a procedimentos que fossem declarados incompatíveis com o decoro parlamentar. O §1º do art. 55 detalha essa situação, informando que “é incompatível com o decoro parlamentar, além dos casos definidos no regimento interno, o abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a percepção de vantagens indevidas”, suprimindo as vantagens imorais previstas na carta anterior. O processo de cassação, desta vez, ocorrerá por maioria absoluta, mediante provocação, assegurado ampla defesa.
Em busca do conteúdo substantivo, pela Constituição será considerado, portanto, incompatível com o decoro parlamentar: percepção de vantagem ilícita, abuso de prerrogativa, além dos casos previstos nos respectivos regimentos internos.
O Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados, Resolução nº 25 de 2001, alterada pela Resolução nº 2 de 2011, prevê, em seu art. 3º:
“São deveres fundamentais do Deputado:
I – promover a defesa do interesse público e da soberania nacional;
II – respeitar e cumprir a Constituição Federal, as leis e as normas internas da Casa e do Congresso Nacional;
III – zelar pelo prestígio, aprimoramento e valorização das instituições democráticas e representativas e pelas prerrogativas do Poder Legislativo;
IV – exercer o mandato com dignidade e respeito à coisa pública e à vontade popular, agindo com boa-fé, zelo e probidade;
V – apresentar-se à Câmara dos Deputados durante as sessões legislativas ordinárias e extraordinárias e participar das sessões do Plenário e das reuniões de Comissão de que seja membro, além das sessões conjuntas do Congresso Nacional;
VI – examinar todas as proposições submetidas a sua apreciação e voto sob a ótica do interesse público;
VII – tratar com respeito e independência os colegas, as autoridades, os servidores da Casa e os cidadãos com os quais mantenha contato no exercício da atividade parlamentar, não prescindindo de igual tratamento;
VIII – prestar contas do mandato à sociedade, disponibilizando as informações necessárias ao seu acompanhamento e fiscalização;
IX – respeitar as decisões legítimas dos órgãos da Casa.” (grifo nosso)
Já em seu Art. 4º, define os procedimentos considerados incompatíveis como o decoro parlamentar e puníveis com a perda do mandato os seguintes:
“I – abusar das prerrogativas constitucionais asseguradas aos membros do Congresso Nacional (Constituição Federal, art. 55, § 1º);
II – perceber, a qualquer título, em proveito próprio ou de outrem, no exercício da atividade parlamentar, vantagens indevidas (Constituição Federal, art. 55, § 1º);
III – celebrar acordo que tenha por objeto a posse do suplente, condicionando-a à contraprestação financeira ou à prática de atos contrários aos deveres éticos ou regimentais dos Deputados;
IV – fraudar, por qualquer meio ou forma, o regular andamento dos trabalhos legislativos para alterar o resultado de deliberação;
V – omitir intencionalmente informação relevante ou, nas mesmas condições, prestar informação falsa nas declarações de que trata o art. 18;
VI – praticar irregularidades graves no desempenho do mandato ou de encargos decorrentes, que afetem a dignidade da representação popular.” (grifos nossos)
Atentariam, ainda, contra o decoro parlamentar as seguintes condutas, conforme o Art. 5º:
“I – perturbar a ordem das sessões da Câmara dos Deputados ou das reuniões de Comissão;
II – praticar atos que infrinjam as regras de boa conduta nas dependências da Casa;
III – praticar ofensas físicas ou morais nas dependências da Câmara dos Deputados ou desacatar, por atos ou palavras, outro parlamentar, a Mesa ou Comissão ou os respectivos Presidentes;
IV – usar os poderes e prerrogativas do cargo para constranger ou aliciar servidor, colega ou qualquer pessoa sobre a qual exerça ascendência hierárquica, com o fim de obter qualquer espécie de favorecimento;
V – revelar conteúdo de debates ou deliberações que a Câmara dos Deputados ou Comissão hajam resolvido que devam ficar secretos;
VI – revelar informações e documentos oficiais de caráter sigiloso, de que tenha tido conhecimento na forma regimental;
VII – usar verbas de gabinete ou qualquer outra inerente ao exercício do cargo em desacordo com os princípios fixados no caput do art. 37 da Constituição Federal;
VIII – relatar matéria submetida à apreciação da Câmara dos Deputados, de interesse específico de pessoa física ou jurídica que tenha contribuído para o financiamento de sua campanha eleitoral;
IX – fraudar, por qualquer meio ou forma, o registro de presença às sessões ou às reuniões de Comissão;
X – deixar de observar intencionalmente os deveres fundamentais do Deputado, previstos no art. 3º deste código.
Parágrafo único. As condutas puníveis neste artigo só serão objeto de apreciação mediante provas.”
Sendo de competência do Conselho de Ética e Decoro Parlamentar, que é composto de 21 membros titulares e igual número de suplentes, examinar as condutas puníveis e propor as penalidades aplicáveis aos Deputados submetidos ao processo disciplinar, previsto no Código de Ética e Decoro Parlamentar, que integra o Regimento.
O Código de Ética do Senado Federal foi instituído pela Resolução nº 20, de 1993, e prevê:
“Art. 4° É, ainda, vedado ao Senador:
I - celebrar contrato com instituição financeira controlada pelo Poder Público, incluídos nesta vedação, além do Senador como pessoa física, seu cônjuge ou companheira e pessoas jurídicas direta ou indiretamente por ele controladas;
II - dirigir ou gerir empresas, órgãos e meios de comunicação, considerados como tal pessoas jurídicas que indiquem em seu objeto social a execução de serviços de radiodifusão sonora ou de sons e imagens;
III - praticar abuso do poder econômico no processo eleitoral.
§ 1º É permitido ao Senador, bem como a seu cônjuge ou companheira, movimentar contas e manter cheques especiais ou garantidos, de valores correntes e contrato de cláusulas uniformes, nas instituições financeiras referidas no inciso I.
§ 2° Excluem-se da proibição constante do inciso II a direção ou gestão de jornais, editoras de livros e similares.
Art. 5º Consideram-se incompatíveis com a ética e o decoro parlamentar;
I - o abuso das prerrogativas constitucionais asseguradas aos membros do Congresso Nacional (Constituição Federal, art. 55, § 1°);
II - a percepção de vantagens indevidas (Constituição Federal, art. 55, § 1º), tais como doações, benefícios ou cortesias de empresas, grupos econômicos ou autoridades públicas, ressalvados brindes sem valor econômico;
III - a prática de irregularidades graves no desempenho do mandato ou de encargos decorrentes.
Parágrafo único. Incluem-se entre as irregularidades graves, para fins deste artigo:
I - a atribuição de dotação orçamentária, sob a forma de subvenções sociais, auxílios ou qualquer outra rubrica, a entidades ou instituições das quais participe o Senador, seu cônjuge, companheira ou parente, de um ou de outro, até o terceiro grau, bem como pessoa jurídico direta ou indiretamente por eles controlada, ou ainda, que aplique os recursos recebidos em atividades que não correspondam rigorosamente as suas finalidades estatutárias;
II - a criação ou autorização de encargos em termos que, pelo seu valor ou pelas características da empresa ou entidade beneficiada ou contratada, possam resultar em aplicação indevida de recursos públicos.”
O Supremo Tribunal Federal, por diversas vezes, tratou de analisar o alcance da definição do termo “quebra de decoro parlamentar”, em se tratando de excesso de linguagem[4], de crimes contra a administração pública[5], dentre inúmeros outros casos, muito embora a compêtencia para instauração do processo seja a da respectiva casa parlamentar.
Ressalta-se, aqui, que, ao abordar o tema decoro parlamentar, parte-se do princípio que restringimos seu alcance aos congressistas, ou seja deputados e senadores. A moralidade para o exercício do mandato, a probidade administrativa, a responsabilidade, a normalidade contra a influência do poder econômico ou abuso do exercício da função alcançam também os representantes do poder executivo.
Os Crimes de Responsabilidade do Presidente da República estão previstos no art. 85 da Carta fundamental, definidos na Lei 1079/50 .
Mas, afinal qual é a diferença? O termo? O fim, o propósito, o objeto de proteção é o mesmo. Proteger o Estado Democrático contra a corrupção, atos imorais, abusos, degeneração, adulteração, desvirtuamento, deturpação, aliciação, putrefação, devassidão, depravação, indecência.
Não está o presente ensaio a defender atos atentatórios a democracia, como qualquer tentativa de golpe, mas a defender o decoro no exercício da representação popular.
É justificável o pedido de impedimento da Presidente da República, eleita democraticamente pelo exercício legítimo da soberania popular, através do Ofício 2210/2015/SGM/P, dirigida ao Presidente da Câmara dos Deputados Federais? Os argumentos contidos no pedido se fundamentam pela prática da denominada “pedaladas fiscais” e pela emissão de quatorze “decretos não numerados” editados, abrindo créditos suplemantares sem autorização do Congresso.
Ricardo Lodi[6], em brilhante e esclarecedor texto, informou que “é forçoso reconhecer que a tentativa de enquadrar as chamadas “pedaladas fiscais” como crime de responsabilidade a justificar o impeachment da Presidente da República não passa de uma tentativa de golpe de estado”. De fato, segundo Lodi, a conduta que visa dar uma certa aura de equilíbrio às contas públicas, em momento de aperto de caixa, não é boa prática de finanças públicas, mas está longe de constituir crime de responsabilidade. Há que se observar se houve quebra de decoro e, se houve, deve-se aplicar a penalidade compatível com a conduta.
É justificável a prisão de Senador da República, não prevista constitucionalmente? Esta foi a medida tomada pela Ação Cautelar 4.039, através do Ministro Teori Zavaski. A prisão é, sem sombra de dúvida, inconstitucional, mas o pedido do Procurador Geral da República trouxe à tona um importante fundamento, a qual extraio em fragmentos:
“a. A regra prevista no dispositivo constitucional é, aparentemente, absoluta, e a exceção limitadíssima. Portanto, não sendo cabível na literalidade do texto. Mas, o tom absolutista do preceito proibitivo não se coaduna com o modo de ser do próprio sistema: se não são absolutos sequer os direitos fundamentais;
b. Esta prerrogativa, embora institucional, é de fruição estritamente individual e, lida, na normalidade democrática com a presunção de que o congressista seja honrado e honesto;
c. Fazia sentido, na alvorada da República conferir proteção constitucional extraordinariamente densa aos congressistas, pois o risco de retorno ao regime autoritário era ainda presente. Desta forma, exigir que o crime fosse inafiançável condicionava a prisão em flagrante a um mínimo de gravidade que incorresse o congressista;
d. Destaca-se ainda que a imunidade parlamentar é garantia do mandato (não da pessoa que exerce de forma transitória) e do livre exercício da função parlamentar. A hipótese revela inconteste desvio de finalidade do exercício do mandato, visto que, integrante de organização criminosa, vem utilizando as prerrogativas e os poderes ínsitos à função com desiderato de influenciar e embaraçar investigações que se desenvolve perante a mais alta Corte do país;
e. A Constituição não pode ser interpretada de modo a colocar o Supremo Tribunal Federal, em posição de impotência frente à organização criminosa que se embrenhou dentro do Estado. A interpretação literal do art. 53§2º, descontextualizada de todo os sistema, transformaria a relevante garantia da imunidade parlamentar em abrigo de criminosos (…);
f. A jurisprudência da Corte já enunciou no sentido de se buscar uma interpretação que conduza à aplicação efetiva e eficaz do sistema constitucional como um todo. A norma que cuida da prerrogativa parlamentar não pode ser tomada em sua literalidade, menos ainda como regra isolada do sistema constitucional(…)(HC 89417, Relator(a):Min. CÁRMEN LÚCIA, primeira turma, julgado em 22/08/2006, DJ 15-12-2006).”
A atitude do Senador da República revela inconteste desvio de finalidade com o exercício da função, havendo quebra de decoro parlamentar. E, mais uma vez, deve-se aplicar a penalidade prevista em seu respectivo Código de Ética.
E se não houver a devida iniciativa do partido, parlamentar ou da mesa diretora? Ficamos de mãos atadas? O art. 58 da Carta Democrática assim afirma, em seu §2º, que às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabem receber petições, reclamações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas.
Para que a virtude humana seja útil é necessário que ela seja ação. E ação é política. O político ideal é o ser em ação por excelência. Entretanto, sabemos que nem sempre a política é virtuosa. Para que isso ocorra, a ética e o decoro parlamentar não podem ser apenas simples e sacrossantos artigos de um código de condutas. Devem ser, antes, um código exercitado quoditianamente e que vise à felicidade, que objetive o bem coletivo. Estes valores podem conferir dinamismo, atualidade e efetividade a carta fundamental.
Estas foram as palavras utilizadas no I Encontro Nacional sobre Ética e Decoro Parlamentar, realizado no dia 03 de dezembro de 2003, na Câmara dos Deputados, com a finalidade de debater a questão da ética na política.
Precisamos nos alfabetizar politicamente, para nos tornarmos libertadores ativos e legítimos, pois “os pensadores emancipam o gênero humano”[7] e, parafraseando as palavras de Jean Baptiste, “a grandeza de um país não depende da extensão do seu território, mas do caráter de seu povo”, de seus representantes.
Simplesmente porque estas foram as lições que recebemos através de séculos de lutas - a de que merecemos viver em uma democracia!
[1] ANNAN, Kofi A. United Nations convention against corruption. United Nations office on drugs and crime - Vienna. United Nations: New York, 2004.
[2] POLITO, André Guilherme. Michaelis Dicionário de Sinônimos e Antônimos. 3 ed. São Paulo: Editora Melhoramentos, 2009, p. 174.
[3] YOGENDRA, Narain. Discipline, decorum and dignity of parliament. Disponível em < http://rajyasabha.nic.in/rsnew/publication_electronic/decipline.pdf>. Acesso em 04 de nov. de 2015.
[4] Ver Pet 5647, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 22/09/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-239 DIVULG 25-11-2015 PUBLIC 26-11-2015); RE 600063, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 25/02/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-090 DIVULG 14-05-2015 PUBLIC 15-05-2015.
[5] Ver AP 470, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 17/12/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-074 DIVULG 19-04-2013 PUBLIC 22-04-2013.
[6] LODI, Ricardo. Pedaladas Fiscais e Impeachment. Disponível em < https://www.facebook.com/ricardolodi/posts/10153716326866382?fref=nf&pnref=story>. Acesso em 02 de dez. de 2015.
[7] Desde que existe a história, duas classes de homens dirigem a humanidade: os opressores e os libertadores. Aqueles dominam pelo mal, estes pelo bem. Mas, de todos os libertadores, o pensador, o intelectual, é o mais eficaz. O espírito fere de morte o mal. Os pensadores emancipam o gênero humano. Sofrem, mas triunfam. E é pelo sacrifício que eles, não raros, alcançam a redenção dos outros. Podem sucumbir no exílio, no cárcere ou no patíbulo. O seu ideal lhes sobrevive; e, mesmo depois de sua morte, continua a tarefa libertadora.” Texto publicado no Diário do Rio de Janeiro, de 7 dez. 1860, transcrito no livro Teófilo Otoni: ministro do povo, de P. Pinheiro Chagas, p. 271-271.