[1] ASSIS, Arnaldo de Oliveira. Compêndio de Seguro Social, FGV, Rio, 1963, pg. 71.
[2] Direito da Seguridade Social, pg. 77
Atualmente a estrutura administrativa da previdência social sofreu algumas mudanças através da absorção das personalidades jurídicas das extintas entidades, com o objetivo de sua integração administrativa numa unidade organizacional superveniente, o INPS.
A forma de administração autárquica, com ampla autonomia administrativa e financeira do órgão executivo foi mantida. Os planos de benefícios e a forma do seu custeio são os mesmos previstos na Lei Orgânica da Previdência Social e no seu recente regulamento, aprovado pelo Decreto 60.501/67. A participação das categorias interessadas nos órgãos de controle jurisdicional e administrativo, internos e ministeriais, foi também respeitada.
Assim, o sistema unificado da previdência social acha-se, atualmente, estruturado da seguinte forma:
1) órgãos de planejamento, orientação e controle administrativo e jurisdicional, integrantes do Ministério do Trabalho e da Previdência Social (MTPS) e que são: departamento nacional da previdência social (DNPS); conselho de recursos da previdência social (CRPS); e serviço atuarial (SAT).
2) órgãos de controle administrativo ou jurisdicional integrantes do INPS e que são os seguintes: Conselho Fiscal (CF); e Juntas de Recursos da Previdência Social (JRPS)
3) órgão executivo, o Instituto Nacional da Previdência Social (INPS), administrado por um presidente de livre escolha do Presidente da República e assistido por uma Comissão de Coordenação Geral.
Cabe ressaltar que essa Comissão de Coordenação Geral, presidida pelo Presidente do INPS, integra-se de Chefes de Órgãos Centrais. Funciona como órgão consultivo e de assessoramento no melhor sentido técnico moderno, de vez que o Presidente se reserva todo o encargo de dirigir o INPS. Assim, preserva-se, de maneira muito nítida, o princípio da unidade de comando, na administração previdenciária.
A estruturação horizontal do INPS, ou seja a distribuição geográfica do seu aparelhamento administrativo, mantém o sentido da regionalização, por Estados, onde operam Superintendências Regionais, organizadas similarmente ao Órgão Central.
Essas Superintendências são hoje, todavia, órgãos de atividade amplamente descentralizados, o que implicou em intensa dinamização administrativa da previdência social brasileira.
A administração direta da previdência social é composta pelo Ministério da Previdência Social (MPS) e suas entidades vinculadas, sendo elas o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), Superintendência Nacional de Previdência Complementar (PREVIC) e a Empresa de Tecnologia e Informação da Previdência Social (DATAPREV).
No Decreto Nº 7.078/2010 é descrita a estrutura regimental e o quadro demonstrativo de cargos em comissão e das funções gratificadas do Ministério da Previdência Social. Assim, de acordo com tal decreto, o Ministério da Previdência Social, órgão da administração federal direta, tem como área de competência os seguintes assuntos: previdência social e previdência complementar. Além disso, ele possui como parte de sua estrutura organizacional órgãos de assistência direta e imediata do Ministro de Estado, tais como gabinete e secretaria executiva. Além disso, possui órgãos específicos singulares tais como a secretaria de políticas de previdência social. Fazem parte também os órgãos colegiados e algumas entidades vinculadas.
O decreto Nº 7.556, de 24 de agosto de 2011 instituiu a estrutura regimental do INSS. Assim, de acordo com tal decreto, ele possui a seguinte estrutura:
Art. 2o
I - órgãos de assistência direta e imediata ao Presidente:
a) Gabinete;
b) Assessoria de Comunicação Social;
c) Coordenação-Geral de Planejamento e Gestão Estratégica;
d) Coordenação-Geral de Tecnologia da Informação; e
e) Centro de Formação e Aperfeiçoamento do Instituto Nacional do Seguro Social;
II - órgãos seccionais:
a) Procuradoria Federal Especializada;
b) Auditoria-Geral;
c) Corregedoria-Geral;
d) Diretoria de Orçamento, Finanças e Logística; e
e) Diretoria de Gestão de Pessoas;
III - órgãos específicos singulares:
a) Diretoria de Benefícios;
b) Diretoria de Saúde do Trabalhador; e
c) Diretoria de Atendimento; e
IV - unidades descentralizadas:
a) Superintendências-Regionais;
b) Gerências-Executivas;
c) Agências da Previdência Social;
d) Procuradorias-Regionais;
e) Procuradorias-Seccionais;
f) Auditorias-Regionais; e
g) Corregedorias-Regionais.
O INSS é dirigido por um Presidente e cinco Diretores. Além disso, as nomeações para os cargos em comissão e as designações para as funções comissionadas e funções gratificadas integrantes da estrutura regimental do Instituto Nacional do Seguro Social serão efetuadas em conformidade com a legislação vigente.
3 Processo Administrativo
3.1 Introdução
Atualmente, nota-se que a atuação dos órgãos da Previdência Social na apreciação dos requerimentos de benefícios e serviços formulados pelos usuários acaba por colocar a matéria previdenciária como um dos serviços mais relevantes na Administração Pública Federal. E tal fato é comprovado por meio dos dados estatísticos que confirmam uma demanda em crescimento na sociedade e também pelo volume exponencial de recursos que são disponibilizados para pagamento das prestações previdenciárias.
A procura da população pelos benefícios e serviços previdenciários tem se elevado de forma considerável nos últimos cinco anos. Apenas a título de informação: até o mês de setembro de 2009, encontrava-se sob a responsabilidade do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS o pagamento de 26,8 milhões de benefícios (18,7 milhões urbanos; 8,1 milhões rurais e 3,1 milhões assistenciais da Lei Orgânica da Assistência Social), número equivalente à população da Venezuela.
Prosseguindo, nota-se o aumento progressivo do número de requerimentos administrativos formulados pelos usuários da Previdência Social. Além disso, estima-se que aproximadamente 97.000 novas ações judiciárias previdenciárias sejam propostas por mês só nos Juizados Especiais Federais. Embora os números, por si sós, revelem a importância do serviço público previdenciário, até o momento pouco se produziu na legislação e na doutrina sobre o processo administrativo previdenciário, como veículo propulsor do reconhecimento dos direitos dos segurados. Por inexistir lei específica ou decreto regulamentar que discipline o processo administrativo previdenciário, cabe extrair o regramento básico da matéria de dispositivos esparsos existentes na Constituição, na Lei nº 8.212/91 (custeio), Lei nº 8.213/91 (benefícios), Decreto nº 3.048/99 (regulamento da previdência social) e, principalmente, na Lei nº 9.784/99 (processo administrativo federal) e atos normativos produzidos pelo INSS e pelo Ministério da Previdência Social – MPS.
3.2 Considerações sobre o processo administrativo previdenciário
Nota-se que no Estado Brasileiro para cada função exercida por um dos poderes constituídos (Judiciário, Legislativo e Judiciário) existe uma espécie de processo, com características e princípios próprios. Processo judicial, processo legislativo e processo administrativo representam o meio pelo qual atuam essas funções estatais.
Prosseguindo, antes de adentrar ao mérito da questão referente ao processo administrativo previdenciário, uma observação importante deve ser feita: a diferença entre processo e procedimento. Com o intuito de propor um melhor esclarecimento sobre o tema citam-se as precisas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Não se confunde processo com procedimento. O primeiro existe sempre como instrumento indispensável para o exercício de função administrativa; tudo o que a Administração Pública faz, operações materiais ou atos jurídicos, fica documentado em um processo; cada vez que ela for tomar uma decisão, executar uma obra, celebrar um contrato, edita um regulamento, o ato final é sempre precedido de uma série de atos materiais ou jurídicos, consistentes em estudos, pareceres, informações, laudos, audiências, enfim, tudo o que for necessário para instruir, preparar e fundamentar o ato final objetivado pela Administração.
Feita essa observação preliminar passa-se agora a tratar do processo administrativo propriamente dito. A Constituição Federal de 1988 tratou do tema no seu art. 5º, mais especificamente nos incisos LV, LXXII e LXXVIII. Ademais, com o advento da Lei 9.784/99 do processo administrativo federal, tornou-se mais usual a utilização da palavra processo como representativa da relação jurídica de direito público a ser estabelecida entre a Administração e o administrado. A existência do processo administrativo tem um objetivo precípuo, qual seja, estabelecer regras claras de atuação da Administração no curso do referido processo. Tais regras referem-se a forma, a fixação de prazos para a prática dos atos, instrução adequada, disponibilização de meios recursais aos administrados, entre outros preceitos. Pode-se afirmar que a fixação de tais “princípios” a serem seguidos pela Administração tem o escopo de garantir o controle da legalidade da análise administrativa, seja pela própria Administração, seja pelos interessados. Sobre esse tema, de fundamental importância a sábia lição do doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello:
Em decorrência do caráter funcional administrativo, a Administração deve buscar as finalidades legais através de um itinerário, de uma ordenação sequencial de atos, isto é, de um processo e um procedimento, a fim de que fique assegurado que a conclusão final administrativa, isto é, o ato derradeiro, resultou de uma trilha capaz de garantir que a finalidade legal foi, deveras, atendida e se possa controlar a ocorrência deste resultado.
No processo administrativo previdenciário podemos classificar os princípios em gerais e específicos. Princípios gerais são aqueles conhecidos por todos e bastante explorados na doutrina pátria, insculpidos no art. 37 da Constituição Federal e art. 2º da Lei 9.784/99: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público.
Alguns princípios específicos aplicáveis à relação jurídica previdenciária podem ser extraídos da legislação, dentre os quais: a obrigatoriedade da concessão do benefício mais vantajoso; a primazia da verdade real; a oficialidade na atuação dos órgãos para a realização de requerimentos administrativos e produção de provas; e a presunção de veracidade dos dados constantes nos sistemas corporativos da Previdência Social. Passa-se agora a caracterizar, de maneira bem superficial, alguns desses princípios: O princípio da primazia da verdade real pretende orientar os órgãos da Previdência Social a não ficarem adstritos aos documentos apresentados pelos interessados quando possível a obtenção de outras provas que auxiliem no esclarecimento do direito alegado, aproximando a conclusão do processo administrativo ao que verdadeiramente ocorreu no mundo dos fatos; o princípio da obrigatoriedade da concessão do benefício mais vantajoso destina-se a oferecer ao beneficiário a situação jurídico-financeira mais favorável possível. No momento do julgamento administrativo, mesmo que o segurado ou dependente requeiram espécie de benefício diversa, ou mesmo seja possível duas ou mais interpretações jurídicas sobre o caso concreto, devem os servidores do INSS verificar as provas produzidas nos autos e, caso constatado o direito a benefício diverso do requerido e/ou mais vantajoso economicamente, informar ao interessado e, no caso de anuência deste, proceder à concessão do benefício.
3.3 Justificação Administrativa
Observa-se que no âmbito administrativo do Instituto Nacional do Seguro Social, em algumas situações previamente definidas, permite-se a utilização da justificação administrativa. Esta corresponde ao procedimento utilizado para suprir a falta ou insuficiência de documento ou produzir prova de fato ou circunstância de interesses dos beneficiários perante a Previdência Social.
Passando a tratar especificamente da Justificação Administrativa, nota-se que é vedada a sua utilização quando o fato a ser comprovado exigir registro público de casamento, de idade, de óbito ou de qualquer ato jurídico para o qual a lei prescreva forma especial. Ademais, convém mencionar que o processamento da justificação administrativa só será admitido mediante o preenchimento de dois requisitos, a saber: que fique evidenciada a inexistência de outro meio capaz de configurar a verdade do fato alegado; e que o início da prova material apresentada leve a convicção do que se pretende comprovar.
A justificação administrativa ou judicial, no caso de prova de dependência econômica, identidade e relação de parentesco, somente produzirá efeito quando baseada em início de prova material, não sendo admitida prova exclusivamente testemunhal, salvo por motivo de força maior ou caso fortuito. Pode-se citar como exemplo de caso fortuito ou motivo de força maior a verificação de ocorrência notória, tais como incêndio, inundação ou desmoronamento, que tenha atingido a empresa na qual o segurado alegue ter trabalhado, devendo ser comprovada mediante registro de ocorrência policial feito em época própria ou apresentação de documentos contemporâneos aos fatos. Ademais, exige-se que seja verificada a correlação entre a atividade da empresa e a profissão do segurado. Por fim, convém ressaltar que, se a empresa não estiver mais em atividade, o interessado deverá juntar prova oficial de sua existência no período que pretende comprovar..
No caso dos segurados empregado doméstico e contribuinte individual, após a homologação do processo, este deverá ser encaminhado ao setor competente de arrecadação para levantamento e cobrança de crédito.
Prosseguindo, vale mencionar que a homologação da justificação judicial processada com base em prova exclusivamente testemunhal dispensa a justificação administrativa, se complementada com início razoável de prova material. Para o processamento da justificação administrativa, o interessado deverá, sem qualquer ônus, apresentar requerimento, expondo, de forma clara e detalhada, os pontos que pretende justificar, indicando testemunhas idôneas, em número não inferior a três nem superior a seis, cujos depoimentos acabem por levar à convicção da veracidade do que se pretende comprovar. Por fim, dentro da análise do processamento da justificação administrativa, cita-se que depois dos testemunhos, a autoridade deverá homologar ou não a justificação realizada. Importante ressaltar que não cabe recurso da decisão da autoridade competente do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) que considerar eficaz ou ineficaz a justificação administrativa.