Condições de elegibilidade. Natureza jurídica.
Os efeitos jurídicos são sempre efeitos de fatos jurídicos. Não nascem apenas de puros fatos, antes da juridicização daqueles descritos no antecedente da norma jurídica. Os pressupostos para que um ato jurídico nasça são condições, elementos do seu suporte fático. Os fatos que compõem o suporte fático podem ser fatos da vida, sem o timbre da juridicidade, ou mesmo fatos já juridicizados por outra norma jurídica e situações jurídicas preexistentes.
Os direitos subjetivos, efeitos jurídicos que são, dimanam de fatos jurídicos. Se há direito punctualizado na esfera jurídica de alguém, subjetivando-se, é porque necessariamente houve fato jurídico anterior fazendo-o nascer.
O direito de ser votado é um direito público subjetivo. Direito absoluto, exercitável em face de todos, o alter, que figura no polo passivo da relação jurídica básica. O fato jurídico que faz nascer a elegibilidade, o direito de ser votado, é o registro de candidatura. Antes deste ato jurídico stricto sensu da Justiça Eleitoral, deferindo o pedido de registro, não há fato jurídico tampouco efeitos jurídicos firmes, definitivos. Nada obstante, o pedido de registro de candidatura gera efeitos jurídicos expectativos, ditos preliminares. Por comodidade da Justiça Eleitoral, mesmo que ainda não tenha nascido o direito de ser votado, a elegibilidade, o nacional passa a exercer faculdades como se fosse candidato.
Entre o pedido de registro e o registro deferido há o que Pontes de Miranda denominou de preformas jurídicas, ou seja, fatos que geram situações jurídicas preliminares, enquanto o ato jurídico não se dá, não tendo restado consumada a incidência da norma jurídica, a juridicização do fato jurídico expectado. Antes do ato jurídico de registro e após o pedido de registro de candidatura, nesse entremeio, temos efeitos jurídicos preliminares interimísticos, em que faculdades são exercidas como conteúdo de um direito subjetivo ainda não nascido. As preformas jurídicas geram situações jurídicas provisórias que poderão, ocorridos os fatos jurídicos expectados, tornarem-se situações jurídicas perfeitas "em toda a sua composição essencial".
Para que o ato jurídico de registro de candidatura se consuma é preciso que estejam presentes todas as condições de elegibilidade, tanto aquelas tarifadas na Constituição Federal com essa designação (art.14, § 3º, da CF), como aquelas que não foram sistematicamente assim tratadas, dispersas que estão na própria Constituição e na legislação infraconstitucional. Denomino as condições de elegibilidade arroladas de próprias, sendo impróprias as demais.
O primeiro aspecto que temos que ter presente, portanto, é que as condições de elegibilidade são pressupostos do ato jurídico de registro de candidatura, razão pela qual as denominei de condições de registrabilidade. A par delas, há os pressupostos de procedibilidade, de natureza administrativa, que dizem respeito ao procedimento do pedido de registro de candidatura.
1. Condições de elegibilidade constitucionais e infraconstitucionais.
As condições de elegibilidade previstas na Constituição Federal são as típicas: nacionalidade, alistamento eleitoral, pleno exercício dos direitos políticos, domicílio eleitoral, filiação a partido político e idade mínima exigível, previstas no art.14, § 3º, da CF/88. Além dessas, há as atípicas constitucionais: desincompatibilização, alfabetização em sentido débil e a alistabilidade.
Há condições de elegibilidade atípicas infraconstitucionais: a indicação em convenção partidária, o prazo mínimo de filiação partidária, o prazo mínimo de domicílio eleitoral na circunscrição do pleito e desincompatibilização prevista em lei complementar.
A certidão de quitação com a Justiça Eleitoral bem poderia ser havida como condição de elegibilidade, mas dela não se trata. É que as condições de elegibilidade são pressupostos para que o ato jurídico do registro ocorra; a ausência de certidão eleitoral tem natureza sancionatória, cujo efeito consiste justamente em impedir que o registro de dê, apesar da presença de todos os seus pressupostos. Trata-se de efeito de fato jurídico ilícito que visa obstaculizar o deferimento do registro de candidatura.
Convém que não se turbem os conceitos, ainda que aparentemente idênticos, evitando encambulhem-se o lícito e o ilícito, algaraviando o sistema jurídico e as suas estruturas lógicas.
As condições de elegibilidade infraconstitucionais podem encher o conceito daquelas condições de elegibilidade constitucionais. O conceito de domicílio eleitoral, por exemplo, é estipulado por norma do Código Eleitoral de 1965, que foi recepcionada pela atual Carta. A mudança dos elementos que componham o conceito de domicílio eleitoral pode ser feita por lei ordinária, nada obstante sem desvirtuar significações mínimas assumidas pela Constituição e presentes na comunidade do discurso. O mesmo ocorre com o conceito de filiação partidária, que já foi por homologação da Justiça Eleitoral e passou a ser ato interno do partido político, apenas noticiado à Justiça Eleitoral nas datas determinadas por lei. O prazo mínimo para um e outra é legal: cumpre a lei fixar as condições de elegibilidade, não podendo haver delegação para outro instrumento, muito menos para atos negociais.
Assente-se, pois: apenas a Constituição e a legislação infraconstitucional podem hipotisar condições de elegibilidade, é dizer, sempre por norma heterônoma e que não debilite o exercício pleno da soberania popular.
2. Disposições intrapartidárias para definição de candidatos (critérios de escolha).
A Constituição Federal deu autonomia aos partidos políticos, consoante previsto no seu art.17, § 1º, que se consubstancia no poder de definir sua estrutura interna, organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária.
A lei dos partidos políticos regulamentou o exercício da autonomia dos partidos, estabelecendo, tal qual já expressamente autorizado pelo texto constitucional, que pudessem os seus estatutos disciplinar condições e forma de escolha de seus candidatos a cargos e funções eletivas. É dizer, autorizou que os partidos políticos, exercendo a autonomia da vontade dos seus membros, estabelecessem, além das condições de elegibilidade, critérios de escolha dos filiados para concorrerem a mandatos eletivos (art.15, VI, da Lei nº 9.096/95).
Dentre as normas fixadas pelo estatuto para os seus filiados, autorizou-se expressamente ao partido político estabelecer prazos de filiação partidária superiores aos previstos naquela lei, com vistas a candidatura a cargos eletivos (art.20, caput, da Lei nº 9.096/95). Não se trata de condição de elegibilidade criada por partido político, porém de critério de escolha dos seus filiados em convenção partidária. A natureza da norma é estatutária, afeta aos membros da agremiação para a sua disciplina interna.
Fixado pelo partido político um prazo de filiação mais largo do que a condição de elegibilidade estabelecida por lei, não poderá o estatuto modificá-lo em ano eleitoral (art.20, par. ún., da Lei nº 9.096/95), protegendo-se assim eventuais minorias em desfavor de maiorias que queiram impor filiados mais modernos, de ocasião, nas convenções partidárias. A norma legal que deixa aos partidos políticos um espaço em branco para que possam estabelecer critérios internos para a escolha dos seus filiados – que comporão a lista de candidatos - não transmuda normas estatutárias em normas de natureza legal; trata-se de norma convencional, é dizer, proposição prescritiva disposta por meio do exercício da autonomia da vontade dos seus membros.
Assim, temos a condição de elegibilidade heterônoma do prazo legal de filiação partidária, de uma mão, e temos, de outra mão, o critério autônomo do prazo estatutário de filiação partidária. Ali, exigível de todos os nacionais que promovam o pedido de registro de candidatura; aqui, exigível internamente de todos os filiados para serem indicados em convenção partidária. Ali, norma cogente que não pode ser transposta por nenhum nacional e deve ser conhecida de ofício pela Justiça Eleitoral; aqui, norma estatutária não-cogente, porém invocável por qualquer filiado para exigir o respeito à disciplina partidária. Se nenhum filiado se sentir prejudicado ou se ninguém desejar que a norma não-cogente seja observada, a indicação em convenção de filiado com prazo menor do que o exigido pelo estatuto é eficaz, posto seja anulável. A anulabilidade - consabemos - é invalidade relativa derrotável.
Note-se: a violação à norma cogente faz nulo o ato, posto eventualmente tenha efeitos putativos; a infração à norma estatutária faz anulável o ato, tendo efeitos interimísticos, é dizer, interinos que poderão, após certo tempo, vir a ser definitivos. A anulabilidade do ato jurídico decorre de vício menos grave, dentre os quais o de assentimento de outrem. Se havia impedimento ajustado entre as partes a que se exercitasse poder a partir dali e houve o seu exercício, há desconformidade que torna anulável o ato - acaso os que ajustaram até onde ia o poder o impugnem. Sem impugnação, os efeitos jurídicos consolidam-se.
A norma do art.20, par. ún., da Lei dos Partidos Políticos limita a mudança estatutária dos critérios de prazo de filiação para os filiados pleitearem a indicação em convenção partidária. Com isso, gera direito subjetivo aos filiados que cumpram aquele prazo mínimo estabelecido no estatuto como critério prazal de indicabilidade em convenção partidária e imodificável dentro do prazo de um ano que antecede o pleito eleitoral. Direito subjetivo, aliás, de todo e qualquer outro filiado que exija o cumprimento do estatuto.
O critério estatutário de prazo de filiação é norma autônoma não-cogente, supletiva da lei, porém vinculante. A vinculabilidade é efeito mínimo dos negócios jurídicos, aliás. A manifestação de vontade do negócio jurídico plurilateral que é o estatuto partidário gera vinculação entre os que manifestaram vontade; vinculam-se entre si, sem desborde de efeitos. O descumprimento da cláusula ou norma estatutária vicia o ato, sendo passível de ser invalidado. A anulabilidade não lhe impede os efeitos da convenção registrada em ata com a nominata dos filiados indicados a se candidatar, que nascem, os efeitos, desde já, interimisticamente.
Em miúdos: o prazo de filiação estipulado como condição de elegibilidade é intransponível e de observância obrigatória para todos os que desejam se candidatar, independentemente do partido a que estejam filiados. O prazo que o partido eventualmente crie em seu estatuto como critério para o filiado pleitear, em convenção partidária, a sua escolha pelos demais filiados, é exigível internamente, nada obstante seja transponível, derrotável, se não houver a sua invocação interna, a exigibilidade da sua observância. O ato de indicação de quem tem menos tempo de filiação do que aquele fixado no estatuto é anulável pelos demais filiados; mas o ato anulável tem eficácia plena enquanto não desconstituído no tempo oportuno.
É erro palmar: a) confundir os critérios autônomos estatutários criados para a escolha de candidatos e as condições de elegibilidade; b) tratar as normas estatutárias como normas cogentes e heterônomas; c) outorgar a quem não é do partido legitimidade para impugnar atos em desconformidade com as normas estatutárias autônomas e supletivas e, por isso mesmo, apenas anuláveis, - por desatenção ao que se passa no plano da validade dos fatos jurídicos, que separa o nulo e o anulável.
3. Há direito fundamental à observância do prazo estatutário de filiação?
Norma estatutária não cria condição de elegibilidade. Os pressupostos de registrabilidade ou são constitucionais ou são legais. A sua disciplina protege o regime democrático, estabelecendo-se critérios mínimos a serem observados pelos nacionais que desejem concorrer a um mandato eletivo.
Como dissemos, dada a autonomia dos partidos políticos, a Constituição e a lei partidária estabeleceram os limites até onde haveria o exercício legítimo da sua livre organização, deixando à discricionariedade dos seus membros a normatização da sua estrutura, procedimentos, pressupostos de filiação, causas e meios de expulsão, bem como critérios de escolha dos filiados a serem indicados em convenção para se candidatar.
Dada a natureza semipública dos partidos políticos, essenciais que são à democracia, seria legítimo se perguntar se a observância ou inobservância das disposições estabelecidas em seus estatutos registrados, que disciplinam as suas resoluções internas, poderiam ser sindicadas pelo Poder Judiciário ou por terceiros estranhos ao próprio partido. Se a norma estatutária estabelecesse, por exemplo, que apenas poderiam ser filiados àquele partido os que professassem a fé cristã e, sem embargo, fosse filiado um muçulmano ou um ateu militante, seria possível a terceiros estranhos ao partido, invocando a norma estatutária, impugnar a filiação anulável?
Suponhamos que o estatuto do partido político estabelecesse que não poderiam ser lançados candidatos, em uma mesma eleição, parentes até o terceiro grau, independentemente do mandato em disputa, e a convenção deliberasse que dois irmãos concorressem no mesmo prélio a mandatos iguais ou distintos, poderia um terceiro estranho ao partido político ou o Ministério Público Eleitoral impugnar essas candidaturas, invocando a norma estatutária?
Imaginemos que um partido disponha que não poderão ser indicados em convenção partidária os filiados que estiverem sendo investigados em inquérito policial ou que respondam a ações criminais ou de improbidade administrativa, nada obstante tenham sido indicados em convenção candidatos que se enquadrariam nesse impedimento estatutário, poderiam terceiros ou o Ministério Público propor a impugnação de candidatura com base nessa norma interna do partido?
Ora, os filtros partidários para a escolha de filiados em convenção são filtros internos, exercitáveis e exigíveis pelos que fazem parte do partido político. O ato de escolha de candidatos em desconformidade com os requisitos estatutários é anulável, porque o vício de que são portadores é vício na intimidade do partido, desatendimento aos filtros voluntariamente estabelecidos para a economia interna da agremiação.
Invocar um pressuposto direito fundamental de todos a fazer cumprir as normas estatutárias é dar um passo largo na invasão da esfera de autonomia orgânica da vida partidária, relativizando a sua autonomia e transformando normas estatutárias em cogentes e heterônomas. Mais ainda: seria invadir a vida do partido sem estar com ele comprometido, subordinado ou envolvido; tratar-se-ia de controle externo em seu prejuízo, não de controle interno para o seu aperfeiçoamento.
Todos os argumentos dos que absolutizam as normas partidárias sobre prazo de filiação partem de uma leitura chapada art.20 da Lei nº 9.096/95, vendo ali a delegação dada ao partido para a criação de nova condição de elegibilidade ou para a modificação ampliativa de uma já existente, sem se darem conta da natureza jurídica dos partidos políticos, da natureza negocial dos seus estatutos e da vinculação das normas estatutárias relativas aos associados apenas, que declararam vontade de a elas se submeterem nos procedimentos interna corporis.
4. Conclusão.
As interpretações às normas da lei dos partidos políticos que emasculem a autonomia conferida pelo art.17 da CF/88 são inconstitucionais. Tanto pior quando são elas fundadas na invocação de princípios etéreos, frouxos semanticamente, invocáveis para fundamentar qualquer solução que se acomode à ideologia de quem os exiba discursivamente.
Com muito maior razão, deve-se relativizar ainda mais a anulabilidade das decisões partidárias em convenção para a escolha de candidato, quando decorrente da inobservância de normas estatutárias cujo fundamento de validade sofreu modificação. A ausência de adaptação do estatuto ao novo regime jurídico, por exemplo, não pode ser interpretada - em dadas circunstâncias - como manifestação tácita de vontade de permanecer naquele regime até então em vigor, ainda mais quando acolhe - em janela aberta casuisticamente por norma jurídica de natureza constitucional de eficácia provisória - filiados de outros partidos políticos titulares de mandatos eletivos, cuja mudança se deu pela possibilidade de disputarem validamente a indicação em convenção partidária. Aí há expressa manifestação de vontade do partido: filia-se quem tem mandato para disputar a indicação e concorrer como candidato do próprio partido receptor.
Interpretar de outro modo seria usar contra o partido político, em favor de outras agremiações, normas estatutárias que visam proteger os seus interesses e que apenas podem ser invocadas por quem as estabeleceu por meio de manifestação de vontade e ingresso na associação.