Alexandrino (2013, p. 118) conceitua órgãos públicos como: “unidades integrantes da estrutura de uma mesma pessoa jurídica nas quais são agrupadas competências a serem exercidas por meio de agentes públicos. E complementa: “como se vê, órgãos são meros conjuntos de competências, sem personalidade jurídica própria; são resultado da técnica de organização administrativa conhecida como “desconcentração”.”
A personalidade jurídica pertence a pessoa jurídica (entidade estatal), que para melhor organizar e estruturar suas atividades e competências cria células aptas a executar os seus serviços, por meio de seus agentes. Portanto, o órgão não possui personalidade jurídica, pois subordinado hierarquicamente à administração central – integrando sua estrutura administrativa- esta sim, dotada de capacidade jurídica (de ser parte).
Mas e os órgãos públicos? Eles possuem capacidade de ser parte?
Sim, eles possuem. Contudo, não é uma capacidade advinda da lei, como é a regra e de onde também é possível extraírem-se as exceções – como é o caso do condomínio, da massa falida, do espólio e da sociedade sem personalidade jurídica (todos inclusos no art. 12 do Código de Processo Civil de 1973, que ainda indica as pessoas que as representarão ativa e passivamente).
Diante de tal regramento e de situações específicas, doutrina e jurisprudência excepcionaram ainda mais a capacidade de ser parte, atribuindo a tais entes a chamada “personalidade judiciária”. Todavia, esses entes sem personalidade jurídica só podem atuar em juízo para defender os seus direitos institucionais próprios e vinculados à sua independência e funcionamento.
Carvalho Filho (2007) ensina que para ser reconhecida a personalidade judiciária de um órgão público, são necessários alguns requisitos:
a) é preciso que o órgão seja integrante da estrutura superior da pessoa federativa; b) que tenha competências outorgadas pela Constituição; e c) que esteja defendendo seus direitos institucionais – entendidos esses como sendo os relacionados ao funcionamento, autonomia e independência do órgão.
Nesse sentido, em 2015 o Superior Tribunal de Justiça publicou a Súmula 525 para afirmar a personalidade judiciária das Câmara de Vereadores: “ A Câmara de vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais”.
O que já era o seu posicionamento acerca dos órgãos públicos estruturalmente superiores, na defesa de suas prerrogativas:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ART. 535 DO CPC . VÍCIO INEXISTENTE. REDISCUSSÃO DA CONTROVÉRSIA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DIVERGÊNCIA QUANTO À LEGITIMIDADE RECURSAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS. PERSONALIDADE JUDICIÁRIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. DESCABIMENTO. CONTROVÉRSIA QUE NÃO DIZ RESPEITO A QUESTÕES INSTITUCIONAIS DO PARQUET. 1. Trata-se de Embargos de Declaração contra decisão proferida em Agravo Regimental alicerçada nos seguintes fundamentos: a) Não procede a alegação de divergência jurisprudencial em relação a paradigma invocado pelo próprio decisum censurado como fundamento para rechaçar a pretensão recursal; b) o caso concreto não guarda similitude fático-jurídica em relação ao REsp 1.047.037/MG, no qual se reconhecera legitimidade recursal à Universidade Estadual de Minas Gerais - UEMG, autarquia que, como tal, ostenta personalidade jurídica própria, característica que não detém o Ministério Público Estadual; c) O reconhecimento da propalada personalidade judiciária vincula-se às hipóteses em que o órgão despersonalizado está em juízo na defesa de suas prerrogativas institucionais, situação que não se verifica in casu, pois o tão só fato de o questionado procedimento administrativo disciplinar tramitar no âmbito do Ministério Público Estadual não importa reconhecer haja, aí, interesse institucional do Parquet em defender suas atribuições constitucionais; e d) o questionamento de ilegalidade pela via do mandamus não confere à autoridade coatora automática personalidade judiciária. 2. Esta Turma desproveu o recurso com fundamento claro e suficiente, inexistindo omissão, contradição ou obscuridade no acórdão embargado. 3. Os argumentos da embargante denotam mero inconformismo e intuito de rediscutir a controvérsia, não se prestando os aclaratórios a esse fim. 4. Sob pena de invasão da competência do STF, descabe analisar questão constitucional (arts. 5º, XXXV, LIV; e 127, §§ 1º e 2º, da CF) em Recurso Especial, mesmo que para viabilizar a interposição de Recurso Extraordinário. 5. Embargos de Declaração rejeitados. STJ - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM RECURSO ESPECIAL EDcl no AgRg nos EDcl nos EREsp 1245830 AM 2013/0338181-7 (STJ). Data de publicação: 06/11/2014 (grifo nosso).
No mesmo sentido é a jurisprudência do STF:
Decisão: personalidade judiciária. Verba que compõe o orçamento da Câmara que advém dos cofres municipais. Jurisprudência do TJ/RJ. IMPROVIMENTO DO RECURSO. 3. Pois bem, a parte recorrente aponta ofensa ao inciso II do art. 458 e ao art. 535 do Código de Processo Civil ; ao art. 2º, ao inciso XXXV do art. 5º e ao art. 37, todos da Magna Carta de 1988, bem como à Súmula 473/STF. Alega que a responsabilidade por eventual supressão de gratificação nos proventos de servidor aposentado do Poder Legislativo é da Câmara Municipal, ente dotado de autonomia administrativa e financeira. Aduz, por fim, que é dever do Administrador rever os atos eivados de nulidade (fls. 334). 4. Tenho que a insurgência não merece acolhida. De saída, pontuo que o aresto impugnado afina com a jurisprudência desta nossa Casa de Justiça no sentido de que certos órgãos materialmente despersonalizados (tais como câmaras municipais) têm reconhecida sua personalidade judiciária apenas para postular em juízo a defesa de direitos institucionais. Não é o caso destes autos. Confiram-se, por amostragem, no mesmo sentido, as Rcls 8.025, da relatoria do ministro Eros Grau; e 11.360-MC, da relatoria do ministro Celso de Mello; bem como os REs 459.130, da relatoria no ministro Dias Toffoli; e 595.176, da relatoria do ministro Joaquim Barbosa, este último assim ementado: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL. LEGITIMIDADE PARA RECORRER. CAPACIDADE PARA SER PARTE E ESTAR EM JUÍZO. ADI 1557. LEGITIMIDADE PARA A CAUSA CONCRETAMENTE APRECIADA. AUSÊNCIA. PRECEDENTES. A corte pacificou entendimento de que certos órgãos materialmente despersonalizados, de estatura constitucional, possuem personalidade judiciária (capacidade para ser parte) ou mesmo, como no caso, capacidade processual (para estar em juízo). ADI 1557, rel. min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 18.06.2004. Essa capacidade, que decorre do próprio sistema de freios e contrapesos, não exime o julgador de verificar a legitimidade ad causam do órgão despersonalizado, isto é, sua legitimidade para a causa concretamente apreciada. Consoante a jurisprudência sedimentada nesta Corte, tal legitimidade existe quando o órgão despersonalizado, por não dispor de meios extrajudiciais eficazes para garantir seus direitos-função contra outra instância de Poder do Estado, necessita da tutela jurisdicional. Hipótese não configurada no caso. Agravo regimental a que se nega provimento. 5. De mais a mais, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 594.296, da relatoria do ministro Dias Toffoli, deu pela necessidade de instauração de processo administrativo, com observância às garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, sempre que da revogação de atos administrativos decorram efeitos concretos. Confira-se a ementa do julgado: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. EXERCÍCIO DO PODER DE AUTOTUTELA ESTATAL. REVISÃO DE CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO E DE QUINQUÊNIOS DE SERVIDORA PÚBLICA. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. 1. Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo. 2. Ordem de revisão de contagem de tempo de serviço, de cancelamento de quinquênios e de devolução de valores tidos por indevidamente recebidos apenas pode ser imposta ao servidor depois de submetida a questão ao devido processo administrativo, em que se mostra de obrigatória observância o respeito ao princípio do contraditório e da ampla defesa. 3. Recurso extraordinário a que se nega provimento. 6. Nessa contextura, reconhecida a necessidade de prévio e regular processo administrativo, ficam prejudicadas as demais questões afetas à legalidade do ato que suprimiu a referida vantagem. 7. À derradeira, pontuo que a jurisdição foi prestada de forma completa, em decisão devidamente fundamentada, embora em sentido contrário aos interesses da parte recorrente, o que não caracteriza cerceamento de defesa. Ante o exposto, e frente ao caput do art. 557 do CPC e ao § 1º do art. 21 do RI/STF, nego seguimento ao recurso. Publique-se. Brasília, 07 de março de 2012.Ministro AYRES BRITTO.Relator. STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO RE 630537 RJ (STF). Data de publicação: 11/04/2012 (grifo nosso).
RECLAMAÇÃO INVIABILIDADE INOCORRÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS QUE AUTORIZAM A SUA UTILIZAÇÃO INEXISTÊNCIA, NO CASO, DE SITUAÇÃO CARACTERIZADORA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (CNJ) CAUSAS DE NATUREZA CIVIL CONTRA ELE INSTAURADAS A QUESTÃO DAS ATRIBUIÇÕES JURISDICIONAIS ORIGINÁRIAS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (CF, ART. 102, I, r) CARÁTER ESTRITO E TAXATIVO DO ROL FUNDADO NO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA REGRA DE COMPETÊNCIA QUE NÃO COMPREENDE QUAISQUER LITÍGIOS QUE ENVOLVAM IMPUGNAÇÃO A DELIBERAÇÕES DO CNJ RECONHECIMENTO DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL APENAS QUANDO SE CUIDAR DE IMPETRAÇÃO de mandado de segurança, de habeas data, de habeas corpus (se for o caso) ou de mandado de injunção NAS SITUAÇÕES EM QUE O CNJ (órgão não personificado definido como simples parte formal, investido de mera personalidade judiciária ou de capacidade de ser parte) FOR APONTADO como órgão coator LEGITIMAÇÃO PASSIVA AD CAUSAM DA UNIÃO FEDERAL NAS DEMAIS HIPÓTESES, PELO FATO DE AS DELIBERAÇÕES DO CNJ SEREM JURIDICAMENTE IMPUTÁVEIS À PRÓPRIA UNIÃO FEDERAL, QUE É O ENTE DE DIREITO PÚBLICO EM CUJA ESTRUTURA INSTITUCIONAL ACHA-SE INTEGRADO MENCIONADO CONSELHO COMPREENSÃO E INTELIGÊNCIA DA REGRA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA INSCRITA NO ART. 102, I, r, DA CONSTITUIÇÃO DOUTRINA PRECEDENTES RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO . - A competência originária do Supremo Tribunal Federal, cuidando-se de impugnação a deliberações emanadas do Conselho Nacional de Justiça, tem sido reconhecida apenas na hipótese de impetração, contra referido órgão do Poder Judiciário (CNJ), de mandado de segurança, de habeas data, de habeas corpus (quando for o caso) ou de mandado de injunção, pois, em tal situação, o CNJ qualificar-se-á como órgão coator impregnado de legitimação passiva ad causam para figurar na relação processual instaurada com a impetração originária, perante a Suprema Corte, daqueles writs constitucionais. Em referido contexto, o Conselho Nacional de Justiça, por ser órgão não personificado, define-se como simples parte formal (Pontes de Miranda, Comentários ao Código de Processo Civil, tomo I/222-223, item n. 5, 4ª ed., 1995, Forense; José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, p. 15/17, item n. 5, 25ª ed., 2012, Atlas, v.g.), revestido de mera personalidade judiciária (Victor Nunes Leal, Problemas de Direito Público, p. 424/439, 1960, Forense), achando-se investido, por efeito de tal condição, da capacidade de ser parte (Luiz Guilherme Marinoni e Daniel Mitidiero, Código de Processo Civil, p. 101, 5ª ed., 2013, RT; Humberto Theodoro Júnior, Curso de Direito Processual Civil, vol. I/101, item n. 70, 54ª ed., 2013, Forense; Nelson Nery Júnior e Rosa Maria de Andrade Nery, Código de Processo Civil Comentado, p. 233, item n. 5, 13ª ed., 2013, RT, v.g.), circunstância essa que plenamente legitima a sua participação em mencionadas causas mandamentais. Precedentes . - Tratando-se, porém, de demanda diversa (uma ação ordinária, p. ex.), não se configura a competência originária da Suprema Corte, considerado o entendimento prevalecente na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, manifestado, inclusive, em julgamentos colegiados, eis que, nas hipóteses não compreendidas no art. 102, I, alíneas d e q, da Constituição, a legitimação passiva ad causam referir-se-á, exclusivamente, à União Federal, pelo fato de as deliberações do Conselho Nacional de Justiça serem juridicamente imputáveis à própria União Federal, que é o ente de direito público em cuja estrutura institucional se acha integrado o CNJ. Doutrina. Precedentes [...].STF - AG.REG. NA RECLAMAÇÃO Rcl 13676 MA (STF). Data de publicação: 11/09/2014.
É importante ressaltar que os casos que versem sobre questões patrimoniais, em virtude de sua natureza, são de competência da pessoa jurídica interessada (ente estatal), aquela capaz para ser parte e detentora da personalidade jurídica, e não do órgão hierarquicamente subordinado e ao qual o bem esteja imediatamente vinculado.
Referências:
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_____. “Personalidade Judiciária de Órgãos Públicos”. Revista Eletrônica de Direito do Estado (REDE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº. 11, julho/agosto/setembro, 2007. Disponível na Internet: http://www.direitodoestado.com.br/rede.asp. Acesso em 06 de março de 2016.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2014.
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VILLAR, Alice Saldanha. alice.jusbrasil.com.br/artigos/247379883/personalidade-juridica-e-personalidade-judiciaria-qual-e-a-diferenca. Novembro/2015. Acesso em: 06 de março de 2016.
www.planalto.gov.br