Introdução
A presente dissertação, tem como objetivo, demonstrar a inconstitucionalidade formal da Emenda Constitucional nº 39/2002, alteração esta, que atribuiu competência aos Municípios brasileiros para que os mesmos criassem a Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública – CIP (artigo 149-A da CF/88).
Este tema foi o escolhido, pois, atualmente, verificamos na doutrina, apenas manifestação acerca da inconstitucionalidade material da citada Emenda Constitucional, sob o fundamento que a mesma "tende a abolir direitos fundamentais dos contribuintes, entre os quais o de serem tributados dentro dos limites que o Sistema Tributário Nacional estabeleceu". (in HUGO DE BRITO MACHADO, "Contribuição de Iluminação Pública", estudo doutrinário publicado no site www.hugomachado.adv.br).
No entanto, não encontramos nenhuma espécie de manifestação doutrinária sustentando a ocorrência de qualquer espécie de vícios de natureza formal na criação da aludida Emenda à Constituição, mas precisamente, no tramite do seu Processo Legislativo Constitucional.
Citada omissão, decorre do fato de os juristas brasileiros não se preocuparem com a forma como se procedem o trâmite dos processos legislativos das normas jurídicas (artigo 59 da Constituição federal) que são emanadas pelo Poder Legislativo e adentram em nosso ordenamento jurídico vigente.
--Apenas salientando, que qualquer espécie de informação acerca deste assunto (trâmite do processo legislativo das normas emanadas pelo Poder Legislativi), pode ser obtida com facilidade, junto aos sites tanto do Senado Federal, quanto da Câmara dos Deputados.
--Pois bem, conforme já salientado, será demonstrado no transcorrer do presente trabalho, como o Congresso Nacional, mais precisamente, a Câmara dos Deputados Federais, não respeitou o artigo 60 da Constituição Federal, que disciplina o Processo Legislativo das alteração ao Texto Constitucional, ao introduzir em nosso ordenamento jurídico, a Emenda Constitucional nº 39/2002.
Processo Legislativo
Conceito e Objeto do Processo Legislativo
A Constituição Federal em seu artigo 2º, prevê um dos seus princípios fundamentais, o da tripartição das funções dos poderes, que estabelece que "são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário".
Com este dispositivo, o Texto Constitucional regulamentou a separação das funções estatais, dentro de um mecanismo de controle recíproco, conhecido como sistema de "freios e contrapesos", no qual atribuiu as funções estatais de soberania aos três poderes tradicionais – Legislativo, Executivo e Judiciário -, e instituiu o Ministério Público, responsável pelo respeito aos direitos fundamentais e pelo zelo e fiscalização dos poderes e do equilíbrio entre eles.
O Poder Legislativo, nesta distribuição de competência, tem por funções típicas (principais), as de legislar e fiscalizar, e por funções atípicas as de julgar e administrar. No entanto, a função que nos interesse nesta análise é somente a de legislar, ou seja, a de "editar normas jurídicas que fazem nascer, para todas as pessoas, deveres e obrigações, que lhe restringem ou condicionam a liberdade" (ROQUE ANTÔNIO CARRAZZA, "in" "Curso de Direito Constitucional Tributário", Ed. Malheiros, 16ª edição, 2.001, pág. 209).
Mas não há como falarmos em legislar, em criar leis, sem antes estudarmos o instituto do Processo Legislativo. Ora, a Constituição ao conferir ao Poder Legislativo a competência de editar normas jurídicas gerais e abstratas, também estabeleceu, em seu texto, um modo adequado para que as mesma possam ser produzidas, em outras palavras, regulamentou também um processo legislativo.
Mas em que consiste o Processo Legislativo e qual a sua finalidade?
A seguir, apresentaremos o conceito de Processo Legislativo, bem como, a sua finalidade, e logo após, verificaremos as conseqüências da sua inobservância e sua fases, estas, mais especificamente, quando se tratar de criação de Emendas à Constituição.
Não há como tratar o tema "Processo Legislativo" sem citarmos os conceitos formulados pelos grandes constitucionalistas brasileiros da atualidade. Desta forma, a seguir, transcreveremos os conceitos apresentados pelos doutrinadores JOSÉ AFONSO DA SILVA, ALEXANDRE DE MORAIS e CELSO RIBEIRO BASTOS em suas obras.
Em sua obra clássica, o i. professor da USP, JOSÉ AFONSO DA SILVA, ("in" Curso de Direito Constitucional Positivo – Ed. Malheiros – 1.996), conceituou Processo Legislativo, como sendo "o conjunto de atos (iniciativa, discussão, emenda, votação, sanção e veto) realizado pelos órgão legislativos visando a formação das leis constitucionais, complementares e ordinárias, resoluções e decretos legislativos".
Para o i constitucionalista ALEXANDRE DE MORAIS ("in" Direito Constitucional, 12ª edição – São Paulo: Atlas, 2002)., Processo Legislativo, é o "conjunto coordenado de disposições que disciplina o procedimento a ser obedecido pelos órgãos competentes na produção das leis e atos normativos que derivam diretamente da própria constituição".
Já para o professor da PUC/SP CELSO RIBEIRO BASTOS ("in" Curso de Direito Constitucional, 17º ed. SP: Saraiva, p. 345), "entende-se por Processo Legislativo o conjunto de disposições constitucionais que regulamenta o procedimento a ser obedecido pelos órgãos competentes, na produção dos atos normativos que derivam diretamente da própria constituição".
Para nós, o Processo Legislativo pode ser conceituado como o acervo de regras e procedimentos, essencialmente obrigatórios, previstos na Constituição e emanados do Poder Constituinte Originário, necessários para elaboração das normas com força legal (artigo 59 da CF/88). O Processo Legislativo inclui desde o tipo de proposição, a iniciativa, tramitação, negociação, emendamento, votação, o quorum exigido, até a sanção, promulgação e publicação.
Quanto à finalidade, podemos afirmar que o Processo Legislativo tem por objeto, nos termos do artigo 59, a elaboração de emendas à constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decreto legislativos e resoluções. De forma resumida, o processo legislativo visa a formação das espécies normativas previstas no artigo 59 da Constituição Federal.
Feitas esta considerações propedêuticas, passemos a estudar os efeitos do não respeito ao Processo Legislativo e as suas fases, no caso da alteração do Texto Constitucional através de Emenda.
As conseqüências pela não observância do Processo Legislativo e a criação das Emendas à Constituição
O respeito ao Processo Legislativo, como bem lesiona o constitucionalista ALEXANDRE DE MORAIS ("in" Direito Constitucional, 12ª edição – São Paulo: Atlas, 2002), está estritamente relacionado à observância do Princípio da Legalidade, uma vez que, uma disposição legal, emanada do Poder Legislativo, para que posa produzir os efeitos à ela inerentes, deve, obrigatoriamente, ter sido elaborada segundo as normas do Processo Legislativo estabelecidas pela Constituição Federal.
Com isso, todas espécies normativas (artigo 59 da CF/88) que não respeite as normas de Processo Legislativo constitucionalmente previstas acarretará a inconstitucionalidade formal da lei ou ato normativo produzido, possibilitando, desta forma, o pleno controle repressivo de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário.
A inconstitucionaliodade formal ocorre quanto uma norma for feita: a) por autoridades incompetentes (aspecto subjetivo), ou b) em desacordo com formalidades ou procedimentos estabelecidos pela própria constituição (aspecto objetivo). Celso Ribeiro Bastos simplifica dizendo " a inconstitucionalidade formal diz respeito tão-somente a um desvio na elaboração do ato" ("in" Curso de Direito Constitucional, 17º ed. SP: Saraiva, p. 345).
No caso em análise, nos interessa a inconstitucionaliodade formal no seu aspecto objetivo, ou seja, quando o processo de criação da Emenda à Constituição não observou, de forma completa, as fases procedimentais que a seguir será apresentada.
A Constituição Federal de 1988, estabeleceu em seu sistema 2 (duas) formas de se modificar seu texto, ou seja, através de: a) Emenda Constitucional; ou b) Revisão Constitucional.
Em nosso trabalho, interessa a análise apenas daquela primeira forma de alteração da Constituição, já que o objeto do mesmo é a Emenda Constitucional nº 39/2002.
Pois bem, o procedimento de criação de uma Emenda Constitucional, ou seja, o Processo Legislativo de modificação constitucional é disciplinado pelo artigo 60 da Constituição Federal, sendo estabelecido nestas disposições, a sua fase introdutória (iniciativa de lei, ou seja, faculdade que atribui à alguém ou à um órgão para apresentação PEC - Proposta de Emenda à Constituição ao Legislativo), sua fase constitutiva (constitui-se da ampla discussão e votação da matéria da PEC - Proposta de Emenda à Constituição, nas duas Casas do Congresso Nacional, delimitando-se o objeto a ser aprovado ou mesmo rejeitado pelo Poder Legislativo) e, finalmente, a fase complementar (compreende a promulgação e publicação da emenda à Constituição).
Conforme será apresentado a seguir, a Constituição de 1998 ao prever a possibilidade de alteração de seu texto, através das Emendas à Constituição, estabeleceu um Processo Legislativo especial e mais dificultoso que o ordinário (projeto de lei ordinária), visando, conforme os ensinamentos do constitucionalista ALEXANDRE DE MORAIS, fixar a idéia de supremacia da ordem constitucional. Vejamos, como se dá este trâmite diferenciado.
A Constituição de 1988 não introduziu inovações no Processo Legislativo das Emendas à Constituição, sendo mantido o procedimento estabelecido pela Constituição anterior, de 1967.
Segundo o ordenamento constitucional estabelecido pelo legislador constituinte de 1988, a PEC - Proposta de Emenda à Constituição é, inicialmente, atuada pelo Congresso Nacional, podendo ser feita por um dos titulares indicados nos inciso I, II e III do artigo 60 da Constituição federal.
Em outras palavras, a iniciativa de Emendas à Constituição cabe concorrentemente a: a) um terço dos membros da Câmara dos deputados; b) um terço dos membros do Senado, c) ao Presidente da República e d) a mais da metade das assembléias Legislativa das unidades da Federação.
Feita a proposta, esta deve ser discutida em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, necessariamente, ainda que aprovada por unanimidade no primeiro deles, em cada Casa Legislativa. Desta forma, é clara a necessidade de dupla discussão em cada Casa Legislativa(artigo 60, § 2º da CF/88).
A Emenda será aprovada desde que obtenha, nos dois turnos, 3/5 dos votos dos membros de cada uma das Casas do Congresso Nacional (artigo 60, § 2º da CF/88).
Aprovada a Emenda, ela independente de veto ou sanção presidencial, deve ser promulgada e publicada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o número respectivo (artigo 60, §3º da CF/88).
Portanto, estas são as disposições especiais, em relação ao Processo Legislativo ordinário, que o Poder Constituinte Originário previu para permitir a modificação do Texto Constitucional.
DO VÍCIO FORMAL da ec 39/2002, ante a não observação do estabelecido pelo § 2º do artigo 60 da Constituição federal (Ausência de Discussão em Dois Turnos da PEC 003/02)
Pois bem, como o objeto da dissertação é demonstrar a inconstitucionalidade formal da Emenda Constitucional nº 39/2002 (a qual inseriu a alínea "A" no art. 149), será apresentada neste tópico, uma análise pormenorizada do seu processo legislativo.
Em virtude do exposto no tópico anterior, verifica-se da tramitação do processo legislativo da PEC nº 003/2002, a qual resultou na promulgação da emenda constitucional ora hostilizada, que houve violação frontal ao estabelecido pelo § 2 do artigo 60 da Constituição Federal.
Conforme dispõe a aludida regra constitucional, "a proposta de emenda constitucional será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em 02 (dois) turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, 3/5 (três quintos) dos votos dos respectivos membros".
Depreende-se claríssima a regra ao estabelecer que a proposta de emenda constitucional imprescinde da discussão em 02 (dois) turnos em ambas as Casas do Congresso. Ou seja, não basta que o projeto seja votado e aprovado em 02 (dois) turnos, é essencial também, que haja 02 (duas) discussões pelos congressistas sobre a matéria analisada, para que só após esta ampla discussão, o processo legislativo constitucional possa ser considerado respeitado.
Nessa concepção, extraí-se da norma constitucional que é imprescindível que a proposta de emenda deva ser discutida em (02) duas oportunidades (turnos) em cada Casa Legislativa, tendo como objetivo principal, propiciar que a matéria sob análise seja discutida de forma mais completa possível, observando-se, portanto, a imprescindível regra atinente a heterogeneidade da composição parlamentar.
Assim sendo, considerando que o nosso sistema constitucional é rígido, só podendo ser alterado mediante processo legislativo solene, não resta dúvida de que apenas deve-se atribuir a tal sistemática, uma interpretação restritiva quando aos requisitos a serem observados (JOSÉ AFONSO DA SILVA, in "Curso de Direito Constitucional Positivo" Ed. Malheiros – 1.996), motivo pelo qual, seria ilógico e inócuo, se fosse permitida a discussão e votação em dois turnos NA MESMA SESSÃO LEGISLATIVA.
Aliás, não é por outra razão que o Regimento Interno da Câmara dos Deputados estabelece que a Proposta de Emenda Constitucional "será submetida a dois turnos de discussão e votação, com interstício de 05 (cinco) sessões" (§ 6º do artigo 202 do RICD).
Ou seja, a norma regimental está em manifesta sintonia com a essência do texto constitucional, já que, só com um intervalo de 05 (cinco) Sessões Legislativas é que terá sido observada a regra alusiva a heterogeneidade da composição parlamentar.
Todavia, ao analisarmos o processo legislativo da Proposta de Emenda Constitucional nº 003/2002, verifica-se que a mesma ao ser encaminhada para a Câmara dos Deputados, após ter tramitado de forma correta pelo Senado Federal, foi levada para primeira discussão e, conseqüentemente, primeira votação, junto ao Plenário da Câmara, na data de 11 de dezembro de 2002, praticamente, na antevéspera do recesso legislativo constitucional, que teve início em 16 de dezembro de 2002.
Nesta primeira tentativa, a aludida Proposta de Emenda à Constituição não foi levada a votação, ante a exigüidade do quorum parlamentar.
Destarte, ante a grande pressão dos prefeitos dos municípios brasileiros, a apreciação da Proposta de Emenda Constitucional nº 003/2002 foi retomada na semana seguinte, já no dia 18 de dezembro de 2002 em Sessão Extraordinária.
Após ser discutida e apreciada pelos Deputados Federais, a aludida proposta foi aprovada em primeiro turno.
A partir de então, iniciou-se a flagrante afronta ao TEXTO CONSTITUCIONAL e, por corolário, ao Regimento Interno da referida Casa Legislativa.
Assim, conforme depreende-se da mens legis do Texto Constitucional e corroborada pela aludida norma regimental, a Proposta de Emenda Constitucional nº 003/2002, só poderia ser novamente discutida e votada (apreciada) após o interstício de (05) Sessões Legislativas.
Entretanto, a PEC nº 003/2002 foi colocada em votação (segunda deliberação dos Lideres da Câmara Federal) na mesma Sessão Legislativa em que foi aprovada em primeiro turno, ou seja, a votação do segundo turno foi realizada também em 18 de dezembro de 2001, mais precisamente meia hora após a sua aprovação em primeiro turno.
Portanto, as deliberações de primeiro e de segundo turno foram realizadas, na mesma data (18/12/2002), isto é, na mesma Sessão Legislativa.
Ora, ainda no calor e no furor da recente aprovação em primeiro turno, seria tranqüilo assegurar o quorum qualificado para a segunda aprovação. E foi justamente o que ocorreu, já que o segundo turno quase que repetiu os números apresentados no primeiro.
1º Turno
2º Turno
Favoráveis
328
329
Contrários
20
18
Abstenções
05
04
Total
353
351
1º Turno |
2º Turno |
|
|
Favoráveis |
328 |
329 |
Contrários |
20 |
18 |
Abstenções |
05 |
04 |
Total |
353 |
351 |
Conforme pode-se verificar, praticamente não existiu diferença da primeira para a segunda votação, justamente porque não existiu as 2 (duas) discussões como prevê a Carta Magna, quebrando de forma manifesta, a heterogeneidade da composição do Congresso Nacional exigida pela regra solene constitucional.
Destarte, ao realizar a votação da Proposta de Emenda Constitucional nº 003/2002, tanto do primeiro quanto do segundo turno, na mesma data (18/12/2002), a Câmara dos Deputados Federais, violou, de forma flagrantemente, o § 2 do artigo 60 da Constituição Federal, já que impossibilitou que a mesma fosse discutida duas vez, ou seja, em 02 (dois) Turnos.
Dessa forma, não há que se falar em discussão em 02 (dois) turnos, se a proposta fora votada duas vezes na mesma sessão.
Está claro, que a norma constitucional não foi observada e, por conseguinte, foi violado o processo legislativo constitucional, padecendo o ato normativo, portanto, de gritante inconstitucionalidade formal.
Como já apresentado, a discussão e a votação do primeiro turno da PEC nº 003/2002 foi realizada em 18 de dezembro de 2002, portanto, no último mês do citado ano, razão pela qual, caso o interstício temporal previsto na norma constitucional e regimental fossem observados, a discussão e votação em segundo turno da aludida proposta só seria realizada no ano de 2003, conseqüentemente, a Emenda Constitucional só seria publicada neste mesmo ano.
Caso isto ocorresse, os municípios brasileiros só poderiam legislar sobre a criação da Contribuição de Custeio da Iluminação Pública, no ano de 2003. Desta forma, o aludido tributo só poderia ser cobrado no ano de 2004, devido a obrigatoriedade da observância do PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE TRIBUTÁRIA (ex vi do art. 150, III, "b" da CF).
Portanto, restou flagrante que a intenção da maior parte dos Deputados Federais (devido ao lobby dos prefeitos e da CNM – Confederação Nacional de Municípios), era aprovar a PEC nº 003/2002 a qualquer custo, em manifesto arrepio ao Princípio da Segurança Jurídica e do Devido Processo Legal.
Em virtude de todo exposto, depreende-se injurídica a regra constitucional que atribuiu aos Municípios a competência para instituir a malfadada Contribuição de Iluminação Pública – CIP, haja vista que "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de espécie normativa devidamente elaborada pelo Poder competente, segundo as normas de processo legislativo constitucional". (ALEXANDRE DE MORAIS, in Direito Constitucional, 12ª edição – São Paulo: Atlas, 2002).