A Constituição Federal, ao tratar da segurança pública, no artigo 144, elenca todos os órgãos encarregados de exercê-la, bem como distribui as suas atribuições de forma específica, de modo que a sua simples leitura evidencia, como regra, que a "apuração de infrações penais" e o "desempenho das funções de polícia judiciária" competem à Polícia Federal e às Polícias Civis.
Assim, cabe à Polícia Federal, órgão mantido pela união, “apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo dispuser em lei”[1] e “exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União”[2]. Na mesma esteira, menciona a carta magna que “às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares”[3].
A investigação criminal, portanto, é atribuição da polícia judiciária[4], sob a presidência do delegado de polícia, na condição de autoridade policial[5], com exceção dos crimes militares, conforme expressa ressalva no texto constitucional. Registre-se, de início, que a observância da carta básica de direitos constitui uma exigência impreterível em um Estado Democrático de Direito. E, nesse passo, a investigação criminal preliminar é o ponto inicial da persecução penal eficiente, que atenda ao interesse social de elucidar as infrações penais.
Nesse jaez, é necessário reconhecer que a investigação criminal é função essencial à justiça[6]. Os direitos individuais e coletivos protegidos pela legislação não teriam a garantia de sua efetividade se não houvessem órgãos que permitissem ao Poder Judiciário o conhecimento de eventuais violações. Nesse passo, é indiscutível que a polícia judiciária se constitui na verdadeira "porta de entrada" do sistema de justiça criminal.
Diante dessas constatações, é forçoso reconhecer que a "autonomia da polícia judiciária" e a "independência funcional do delegado de polícia", são questões de extrema importância, a serem tratadas como mandamentos implícitos do Estado Democrático de Direito. Conforme observa Castro, "o Estado ainda não garantiu todos os meios para que essa autoridade imparcial não fique vulnerável a toda sorte de pressões políticas, sociais e econômicas. Nem tampouco assegurou que a Polícia Judiciária pare de ser indevidamente sufocada pelo contingenciamento de recursos".[7]
Está em tramitação no Congresso Nacional a PEC 412/2009, que busca alterar a redação do artigo 144 da CF, para dar à Polícia Federal a possibilidade de elaborar a sua proposta orçamentária, logicamente, dentro dos limites estabelecidos pela lei de diretrizes orçamentárias. O objetivo dessa alteração é proporcionar autonomia financeira, administrativa e, consequentemente, funcional à instituição.
A justificativa do referido projeto refere:
A sociedade espera da Polícia Federal o exercício de suas funções institucionais com imparcialidade e efetividade. Sua autonomia funcional e administrativa prevenirá os problemas advindos de uma polícia submetida às intempéries do poder e de capricho dos governantes no combate à criminalidade organizada, à corrupção e à impunidade neste país. Historicamente, e fora do Poder Judiciário.
(...)
Não adianta o discurso vazio de prioridade para as ações de segurança, quando isso não se revela em ações governamentais práticas de investimentos em recursos financeiros, orçamentários, materiais e humanos.
A Polícia Federal e as Polícias Civis são órgãos de Estado, não órgãos de governo. As investigações criminais levadas a cabo pela polícia judiciária devem ser conduzidas sem qualquer tipo de influência ou ameaças políticas de quem quer que seja. Nesse passo, é extremamente importante que tais instituições possuam "autonomia gerencial", aqui compreendidas a autonomia financeira, administrativa e funcional, a fim de que a ordem constitucional garanta um resultado eficaz e isento no exercício da sua missão.
A aprovação da PEC 412/2009, nesse cenário, é um passo fundamental para o aperfeiçoamento do Estado Democrático de Direito e para o efetivo enfrentamento da criminalidade, notadamente aquela praticada pelos gestores da coisa pública, representantes políticos, grandes empresários e demais estratos sociais privilegiados que, acreditando-se acima da lei, praticam crimes que ferem a própria existência do corpo social, com graves consequências negativas à coletividade.
Sobre o tema, cumpre transcrever a lição de Gomes e Scliar[08]:
A preocupação com a ausência de autonomia da Polícia Judiciária é justificável em função da crescente importância que a investigação criminal vem assumindo em nossa ordem jurídica, seja por conta de uma necessária mudança de postura a seu respeito, para considerá-la como uma garantia do cidadão contra imputações levianas ou açodadas em juízo, seja pelo papel mais ativo que tem sido desempenhado nos últimos tempos pelos órgãos policiais.
Esta ausência enfraquece a Polícia Judiciária e a torna mais suscetível às injunções dos detentores do poder político, e considerando a natureza e a gravidade da atribuição que exerce, bem como os bens jurídicos sobre os quais recai a sua atuação, o efeito pode ser desastroso em um Estado Democrático de Direito.
Nesse passo, frisamos, seria ainda melhor que o referido Projeto de Emenda Constitucional contemplasse também às Polícias Civis dos Estados, concretizando, em toda a Federação, de uma só vez, esse ideal tão necessário ao Estado Democrático de Direito. Não sejamos ingênuos a ponto de imaginar que somente no âmbito da União existem ingerências na atividade de polícia judiciária. Essa realidade também está presente nos Estados.
Diante dessa inferência lógica, a PEC 412/2009 representa apenas o início da mudança que o país precisa. A solução para a crise da segurança pública no Brasil, passa necessariamente pelo gerenciamento adequado da polícia judiciária em todas as Unidades da Federação, pois, como bem escreveu Ferrajoli, "a polícia judiciária, destinada, à investigação dos crimes e a execução dos provimentos jurisdicionais, deveria ser separada rigidamente dos outros corpos de polícia e dotada, em relação ao Executivo, das mesmas garantias de independência que são asseguradas ao Poder Judiciário do qual deveria, exclusivamente, depender”[9].
Feitas estas referências sobre a "autonomia da polícia judiciária", trataremos agora da "independência funcional do delegado de polícia", tema que também é tido por nós como um mandamento implícito do Estado Democrático de Direito.
A ausência de previsão constitucional acerca da independência funcional do delegado de polícia é tema que está em tramitação no Congresso Nacional por meio da PEC 293/2008, pois, a toda evidência, há uma falha no sistema, na medida em que "o legislador não dotou o delegado de polícia, condutor da investigação criminal, de garantias funcionais suficientes como fez com os membros da magistratura e do parquet, a quem concedeu a vitaliciedade, a inamovibilidade e o foro por prerrogativa de função"[10].
Dessa forma, conforme relatório agregado ao referido projeto "os delegados das Polícias Federal e Civil, subordinados ao Poder Executivo, desempenham sua relevante missão constitucional totalmente vulneráveis à ingerência política, pois não possuem a garantia de independência funcional, circunstância que acarreta imensurável prejuízo à justiça criminal".
Na esteira desse argumento, Tourinho Filho leciona[11]:
Há uma séria crítica à polícia no sentido de poder sofrer pressão do Executivo ou mesmo de seus superiores e de políticos. É comum, em cidades do interior, a Autoridade Policial ficar receosa de tomar alguma medida que possa contrariar Prefeitos e Vereadores. Nesses casos, é o Ministério Público, então, que toma a iniciativa. Mas, para que se evitem situações como essas, bastaria conferir aos Delegados de Polícia, que têm, repetimos, a mesma formação jurídica dos membros do Ministério Público e Magistratura e, ao contrário destes, diuturnamente expõem suas vidas no desempenho de suas árduas tarefas, as mesmas garantias conferidas àqueles; irredutibilidade de vencimentos, inamovibilidade (salvo o caso de interesse público devidamente apurado) e vitaliciedade.
Além da indevida ingerência política a que estão sujeitos, os delegados de polícia precisam ter a garantia da independência funcional em razão da natureza da atividade que exercem[12], enquanto responsáveis pela condução das investigações criminais. Não há mais dúvidas acerca da natureza das atribuições do delegado de polícia, pois o art. 2° da Lei 12.830/13 é expresso no sentido de que "as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais exercidas pelo delegado de polícia são de natureza jurídica, essenciais e exclusivas de Estado" (grifamos).
O mesmo artigo legal, com o objetivo de amenizar a omissão constitucional, estabelece, ainda, que "o inquérito policial ou outro procedimento previsto em lei em curso somente poderá ser avocado ou redistribuído por superior hierárquico, mediante despacho fundamentado, por motivo de interesse público ou nas hipóteses de inobservância dos procedimentos previstos em regulamento da corporação que prejudique a eficácia da investigação"[13], bem como que "a remoção do delegado de polícia dar-se-á somente por ato fundamentado"[14].
Diante desses dispositivos legais, inclusive, Barbosa[15] sustenta que o sistema de justiça criminal passou a contemplar o "princípio do delegado natural", proibindo a retirada da presidência do inquérito policial, ou qualquer outro procedimento investigatório, por avocação, da autoridade policial originária, bem como proibindo a sua remoção por mero capricho.
Não obstante a edição da Lei 12.830/13, é de extrema importância que seja aprovada a PEC 293/2008, colocando-se a independência funcional do delegado de polícia na lei maior da República, concedendo expressamente aos delegados de polícia as garantias da vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídios, evitando que sofram qualquer tipo de influência ou intimidação em prejuízo do esclarecimento de crimes e da administração da justiça.
Compactuamos do entendimento segundo o qual o delegado de polícia é o primeiro juiz do fato[16] e o primeiro garantidor da legalidade e da justiça[17]. O delegado de polícia é responsável pela aplicação do Direito imediatamente após a prática do crime, muito antes do processo judicial. É o responsável por iniciar o longo caminho de formação da culpa.
Nessa perspectiva, a independência funcional do delegado de polícia, nas palavras de Castro[18], "mais do que uma prerrogativa do cargo, traduz uma segurança do cidadão, no sentido de que não será investigado por influência política, social econômica ou de qualquer outra natureza, sendo tratado sem discriminações (...)". E, prossegue o referido autor, "não poderia haver outra forma de conduzir a apuração criminal em um Estado Democrático de Direito. (...). O delegado de polícia só consegue conduzir uma investigação não tendenciosa e livre de direcionamentos na medida em que lhe for assegurada a possibilidade de agir de acordo com seu livre convencimento motivado".
Portanto, enquanto a Constituição Federal não contemplar expressamente a "autonomia da polícia judiciária" e a "independência funcional do delegado de polícia", o sistema de justiça criminal continuará cego, caminhando em direção ao abismo de um passado sem glória, pois essa lacuna constitucional é um terreno fértil para que os detentores de poder político e econômico, de maneira indevida, por meio de atitudes tacanhas, busquem interferir nas atividades investigativas da polícia judiciária, impedindo que o delegado de polícia possa exercer suas funções livremente, em busca da verdade e da justiça.
Notas
[1] Artigo 144, §1°, inciso I, da CF.
[2] Artigo 144, §1°, inciso IV, da CF
[3] Artigo 144, §4°, da CF.
[4] Salientamos que, muito embora não exista, em nosso entendimento, previsão de ordem legal expressa no ordenamento jurídico pátrio, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 593.727, firmou entendimento no sentido de que o Ministério Público pode conduzir, por meios próprios, investigações de natureza criminal. Frisamos, nesse ponto, que a Constituição Federal reservou às polícias judiciárias a atribuição fundamental e essencial da investigação criminal porque essas entidades se constituem em órgãos desvinculados da acusação e da defesa, em clara homenagem aos "princípios do sistema acusatório" e aos "direitos e garantias individuais".
[5] GARCEZ, William. O conceito de autoridade policial na legislação brasileira. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/47144/o-conceito-de-autoridade-policial-na-legislacao-brasileira. Acessado em 22 de março de 2016.
[6] NICOLITT, André, Manuel de processo penal. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010, p. 73.
[7] CASTRO, Henrique Hoffmann Monteiro de. Missão da Polícia Judiciária é buscar a verdade e garantir direitos fundamentais. Disponível em: http://www.conjur.com.br/2015-jul-14/academia-policia-missao-policia-judiciaria-buscar-verdade-garantir-direitos-fundamentais. Acessado em 22 de março de 2016.
[8] GOMES, Luiz Flávio e SCLIAR, Fábio. Investigação preliminar, polícia judiciária e autonomia.. Disponível em: http://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/147325/investigacao-preliminar-policia-judiciaria-e-autonomia-luiz-flavio-gomes-e-fabio-scliar. Acessado em 22 de março de 2016.
[9] FERRAJOLI, Luigi. Direito e razão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 617.
[10] GOMES, Luiz Flávio e SCLIAR. loc.cit.
[11] TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Processo Penal. 30ª Edição. 2008, p. 284-287.
[12] BARROS FILHO, Mário Leite de. A independência funcional dos delegados de polícia. Disponível em https://jus.com.br/artigos/19745/a-independencia-funcional-dos-delegados-de-policia. Acessado em 22 de março de 216.
[13] Artigo 2°, §4°, da Lei 12.830/13.
[14] Artigo 2°, §5°, da Lei 12.830/13.
[15] BARBOSA, Ruchester Marreiros, Delegado natural é princípio basilar da devida investigação criminal. Disponível em http://www.conjur.com.br/2015-out-06/academia-policia-delegado-natural-principio-basilar-investigacao-criminal. Acessado em 22 de março de 2106.
[16] NUCCI, Guilherme de Souza. Manual de Processo Penal e Execução Penal – 12ª edição. Rio de Janeiro: Forense, 2015, p. 545.
[17] STF, HC 84.548, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 21/06/2012.
[18] CASTRO, Henrique Hoffmann Monteiro de. Idem.