EMENTA: 1. A SÚMULA DA IMPUNIDADE. 1.1. O PROVIMENTO JURISDICIONAL EFICAZ. 1.2. A NOVA POSIÇÃO TSE. 1.3. ÓRGÃO COMPETENTE PARA JULGAR AS CONTAS. 1.4. O EFEITO DIFERENTE DO JULGAMENTO DA CONTA DE GOVERNO E DA CONTA DE GESTÃO.
1.A SÚMULA DA IMPUNIDADE [1]
O antigo art. 1o, inciso I, alínea g, da Lei Complementar nº 64/1990 tinha a redação infracitada:
Art. 1o São inelegíveis:
I – para qualquer cargo:
(...)
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados a partir da data da decisão.
A exceção formulada pelo artigo supracitado (salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário) criava no contexto prático um lamentável incentivo à impunidade, pois o político que tinha as contas rejeitadas antes do dia 5 de julho do ano eleitoral ajuizava uma ação objetivando desconstituir a decisão desfavorável proferida pelo Tribunal de Contas e reconquistava sua elegibilidade.
O TSE chegou até a editar uma súmula (Súmula n. 1) sobre o assunto: “Proposta a ação para desconstituir a decisão que rejeitou as contas, anteriormente à impugnação, fica suspensa a inelegibilidade (Lei Complementar n. 64/1990, art. 1o, I, g).”.
Percebia-se que os nossos sábios políticos legisladores criaram a norma e, ao mesmo tempo, o antídoto para anulá-la, pois, em quase treze anos como promotor de Justiça Eleitoral, não tive a grata satisfação de encontrar alguém inelegível com base no art. 1o, inciso I, alínea g, da Lei Complementar n. 64/1990.
O antídoto foi exatamente o uso da ação como meio de protelar o feito e tornar a norma totalmente ineficaz.
1.1. O PROVIMENTO JURISDICIONAL EFICAZ
Defendíamos na 1ª edição do livro Curso de Processo Eleitoral que a propositura de ação desconstitutiva em juízo, por si só, não tinha o condão de suspender a inelegibilidade; devia o autor apresentar argumentos de que o provimento jurisdicional é eficaz, ou seja, a ação não é um expediente meramente protelatório, pois o direito não pode proteger expedientes escusos.
Foi exatamente o que fez a Lei Complementar n. 135, de 2010, ao estabelecer uma nova redação ao artigo 1o, inciso I, alínea g, da Lei Complementar n. 64/1990, in verbis:
Art. 1o São inelegíveis:
I – para qualquer cargo:
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição.
O art. 273 do CPC (Atual artigo 300 do Novo Código de Processo Civil) prevê a possibilidade de o magistrado, com base nos elementos constantes dos autos, quando do ajuizamento da ação e louvado em juízo de verossimilhança e probabilidade, conceder ou não a tutela antecipada, mediante ponderado juízo de valor quanto aos elementos instrutórios do processo carreados pelo postulante,[2] portanto, a interposição da ação desconstitutiva deve ser acompanhada do pedido de antecipação de tutela para que, de pronto, suspenda os efeitos da decisão, que rejeitou as contas.
No Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral n. 26.942, de que foi relator o Ministro José Delgado, o Tribunal Superior Eleitoral, por unanimidade, assim decidiu:
“O pedido de reconsideração ou de revisão de contas, bem como as ações ajuizadas na Justiça Comum, devem estar acompanhados de liminar ou de antecipação de tutela, com deferimento anterior à solicitação do registro de candidatura, para que afaste a inelegibilidade.”.
No mesmo sentido, destaquem-se as sábias palavras do ex-Ministro do Tribunal Superior Eleitoral, César Asfor Rocha, no voto proferido no julgamento do Recurso Ordinário n. 912-RO:
“Penso, com a devida referência, que não se deverá atribuir a uma ação ordinária desconstitutiva de decisão administrativa de rejeição de contas, que não se apresente ornada de plausibilidade, aquela especial eficácia de devolver ao cidadão a sua elegibilidade, sob pena de se banalizar o comando constitucional do art. 14,
§ 9o, que preconiza a proteção da probidade administrativa e da moralidade para o exercício de mandato eletivo.”.
E ainda completou:
“A análise de idoneidade da ação anulatória é complementar e integrativa à aplicação da ressalva contida no Enunciado da súmula n. 1 do TSE, pois a Justiça Eleitoral tem o poder-dever de velar pela aplicação dos preceitos constitucionais de proteção à probidade administrativa e à moralidade para o exercício do mandato (art. 14, § 9o, CF/88).”.
1.2. A NOVA POSIÇÃO TSE
A importância deste novel entendimento é destacada por Antonio Roque Citadini no artigo “A inelegibilidade por rejeição de contas”.[3]
Este entendimento jurisprudencial adotado pelo Tribunal Superior Eleitoral é de suma importância, a uma porque despreza a literalidade da lei e aperfeiçoa o espírito da norma; a duas porque prestigia a ação do órgão de controle externo, que, fruto de seu trabalho e dentro de sua visão especializada, concluiu pela rejeição das contas após examinar o caso concreto.
Assim, doravante, a pessoa que tenha suas contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas torna-se inelegível e só terá suspensa tal situação se obtiver do Judiciário provimento liminar ou tutela antecipada. Não basta, portanto, que recorra ao Judiciário. A inelegibilidade perdurará enquanto não houver decisão específica, ainda que provisória, em sede de ação judicial ajuizada para desconstituir a decisão de rejeição das contas.
Denota-se, in casu, para nossa grande satisfação, que a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral evoluiu e, em seu site, logo após a transcrição da malfadada Súmula nº 1, existe a observação infracitada:
“O Tribunal assentou que a mera propositura da ação anulatória, sem a obtenção de provimento liminar ou tutela antecipada, não suspende a inelegibilidade (Ac.-TSE de 24/08/2006, no RO n. 912; de 13/09/2006, no RO n. 963; de 29/09/2006, no RO n. 965 e no REspe n. 26.942; e de 16/11/2006, no AgRgRO n. 1.067, dentre outros).”.
1.3..ÓRGÃO COMPETENTE PARA JULGAR AS CONTAS
O artigo 1º, inciso I, alínea “g”, refere-se a “os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente (...)”.
A pergunta é: o órgão competente é o Tribunal de Contas ou o Poder Legislativo???
A última parte do artigo 1º, inciso I, alínea “g”, fornece-nos a resposta, ao estipular que: “... aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição”.
Há dois tipos de contas previstas na Constituição Federal:
Dispõe o artigo 71 da CF:
O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
- O inciso trata das contas do chefe de governo, que devem ser julgada de forma definitiva pelo poder legislativo; neste caso, o parecer o Tribunal de Contas é apenas opinativo.
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
O inciso trata das contas do gestor público que funciona como ordenador de despesas; estas são julgadas de forma definitiva pelo Tribunal de Contas.
Nos julgados (2ª T., RMS nº 13499/CE, rel. Min. ELIANA CALMON, pub. no DJ de 14.10.2002, p. 198 e STJ, RMS nº 11060/GO, rel. Min. PAULO MEDINA, pub. no DJ de 16.09.2002, p. 159), o STJ faz claramente a diferença supracitada e indica a competência para julgamento:
Contas de governo: Revelam o cumprir do orçamento, dos planos de governo, dos programas governamentais, demonstram os níveis de endividamento, o atender aos limites de gasto mínimo e máximo previstos no ordenamento para saúde, educação, gastos com pessoal. Consubstanciam-se, enfim, nos Balanços Gerais prescritos pela Lei 4.320/64. Por isso, é que se submetem ao parecer prévio do Tribunal de Contas e ao julgamento pelo Parlamento (art. 71, I c./c. 49, IX da CF/88).
Contas de gestão: As segundas – contas de administradores e gestores públicos, dizem respeito ao dever de prestar (contas) de todos aqueles que lidam com recursos públicos, captam receitas, ordenam despesas (art. 70, parágrafo único da CF/88). Submetem-se a julgamento direto pelos Tribunais de Contas, podendo gerar imputação de débito e multa (art. 71, II e § 3º da CF/88).
1.4..O EFEITO DIFERENTE DO JULGAMENTO DA CONTA DE GOVERNO E DA CONTA DE GESTÃO
Portanto, defendemos que, como a última parte do artigo 1º, inciso I, alínea “g”, refere-se expressamente ao inciso II, do art. 71, da Constituição Federal, ou seja, as contas de gestão, o órgão competente para julgá-las é o Tribunal de Contas sem nenhuma interferência do poder legislativo.
Portanto, precisamos fazer uma divisão:
Contas de governo (Art. 71, I c.c. 49, IX da CF/88)
Ao Poder Legislativo compete o julgamento das contas de governo, portanto, o parecer do Tribunal de Contas é meramente opinativo, podendo ser afastado com o quórum de 2/3 na exata forma do artigo 31, § 2º, da Constituição Federal, in verbis:
“O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal”.
Contas do ordenador de despesas (art. 71, II e § 3º da CF, c.c. a alínea g do inciso I do art. 1º da LC nº 64, de 1990)
Compete, exclusivamente, ao Tribunal de Contas o julgamento das contas de gestão prestadas pelo chefe do Poder Executivo.
No mesmo sentido, o TSE a partir do julgamento do RO nº 401-37/CE, firmou o entendimento que a inelegibilidade prevista na alínea g do inciso I, do art. 1º, da LC nº 64, de 1990, pode ser examinada a partir de decisão irrecorrível dos tribunais de contas que rejeitam as contas do prefeito que age como ordenador de despesas.
Conferir:
(Agravo Regimental em Recurso Ordinário nº 260409, TSE/RJ, Rel. Henrique Neves da Silva. j. 23.04.2015, maioria, DJe 23.06.2015). (Agravo Regimental em Ação Cautelar nº 193581, TSE/MA, Rel. José Antônio Dias Toffoli. j. 03.03.2015, unânime, DJe 13.03.2015). (Agravo Regimental em Recurso Ordinário nº 56108 (561-08.2014.608.0000), TSE/ES, Rel. Maria Thereza Rocha de Assis Moura. j. 13.11.2014, unânime). (Agravo Regimental em Recurso Ordinário nº 42496 (424-96.2014.609.0000), TSE/GO, Rel. Luiz Fux. j. 06.11.2014, unânime).
Notas
[1] Texto integrante do livro Manual de Prática Eleitoral, edição 2016.
[2] No mesmo sentido: TRF 2a R., AG 2007.02.01.006268-5, 1a Turma Esp., Rel. Juíza Fed. Conv. Marcia Helena Nunes, DJU 04/10/2007, p. 191.
[3] CITADINI, Antonio Roque. Código Eleitoral anotado e comentado. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 1985.