SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Breve desdobramento das premissas. 3. O gasto público no âmbito do governo federal. Para onde vãos os recursos financeiros oriundos dos tributos? 4. Obstáculos ao crescimento brasileiro, que alimentam nossa incapacidade de diminuir a desigualdade social. 5. Brasil e Estados Unidos: algumas considerações econômicas. 6. Uma rigorosa fiscalização orçamentária e suas possíveis conseqüências...6.1. Fiscalização orçamentária quanto à legalidade do gasto público. 6.2. Fiscalização orçamentária quanto à legitimidade do gasto público. 6.3. Fiscalização orçamentária quanto à economicidade do gasto público.
"A Primeira tarefa dos intelectuais deve ser a de impedir que o monopólio da força se converta no monopólio da verdade".
Norberto Bobbio (1910-2004).
1. Introdução.
Este estudo tematiza aquilo que chamamos de nossa intolerante desigualdade social, intolerância esta que chega às raias da ofensa ao princípio jurídico da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III da CF). Qual o papel do tributo arrecadado frente à tamanha desigualdade social? Não obstante nossa intolerante carga tributária, também somos detentores de uma intolerante desigualdade social, por que? Perguntas como estas se conjugam e formam o alicerce de nossas inquietações.
Aqui não há respostas prontas, senão caminhos que necessariamente devem ser percorridos...
Nosso caminhar almeja correlacionar a idéia do tributo na sociedade pós-moderna, com o conceito do caráter social do gasto público, e por conseguinte o efeito social esperado por este gasto, a chamada distribuição de renda e diminuição da desigualdade social. Tributo que não gera diminuição de desigualdade social é tributo ilegítimo porque malversado. Analisaremos a questão posta elegendo como base empírica o gasto público do Governo Federal.
Adotamos algumas premissas que o leitor precisa conhecer desde já. 1ª. O direito positivo tributário é tridimensional; 2ª. O estudo do direito tributário há que se empreendido em conjunto com o direito financeiro. Não faz sentido estudar o tributo desvinculado de seu gasto, porquanto caminhamos na direção da legitimação jurídica ou não do gasto público, que em última análise é o gasto do tributo que se tornou receita pública. 3ª. O tributo é um dever fundamental na sociedade pós-moderna, que só se legitima quando revertido em forma de gasto social; 3ª. O gasto público está submetido ao princípio orçamentário do justo gasto do tributo arrecadado e; 4ª e última premissa, o conceito de desigualdade social aproxima-se àquele sentido jurídico de que a norma há que ter eficácia social, ou seja, tem o gasto público no âmbito federal eficácia social no campo da diminuição da desigualdade social?
2. Breve desdobramento das premissas.
O direito tributário positivo é ontologicamente tridimensional já o afirmamos [1], i.e, uma implicação normativa (dogmática tributária) de fatos econômicos (sociologia tributária) consoante valores (filosofia tributária). Ditos elementos ou fatores não existem separados uns dos outros, mas coexistem numa unidade que é a realidade histórica cultural. [2] Não se trata de ver a interdisciplinaridade como uma "orgia" das ciências sociais como bem já criticou Evaldo Cabral de Melo [3], porém, ver na interdisciplinaridade o fenômeno da complexidade na linha de Edgar Morin. [4]
Se for certo que o "corte" inicial que demarca o objeto científico se dá no continuum heterogêneo da realidade circundante, para propiciar o descontinuum homogêneno de cada ciência em particular, nas lições de Paulo de Barros Carvalho assoalhado em Rickert [5], tal "corte" metodológico, ao nosso sentir, é um artifício que distingue para depois unir, i.e, não se trata de abandonar o conhecimento das partes pelo conhecimento das totalidades, mas, sim, de conjugar. Conjugar é diferente de sintetizar: na síntese se reduz; na conjugação, distingue-se para unir. Portanto, distingue-se a sociologia tributária, a filosofia tributária e a dogmática tributária, para então conjugá-las no que chamamos direito tributário positivo, ou seja, uma integração normativo-positiva de fatos segundo valores.
O princípio do dever fundamental de pagar o justo tributo possui base empírica no art. 3º, I da Constituição Federal, e mormente nos artigos constitucionais que distribuem competência tributária aos entes da federação, i.e, na medida em que a União tem competência tributária para instituir impostos sobre a importação de produtos estrangeiros (art. 153, I), o contribuinte tem o dever fundamental de pagar o justo imposto sobre a importação, e assim se dá com os outros impostos e demais tributos do sistema tributário nacional: a cada competência tributária corresponde um dever fundamental do cidadão-contribuinte; eis aí uma das vertentes da cidadania fiscal.
Na pós-modernidade não há mais espaços para afirmações como de outrora, e.g, o direito tributário tem como limite de seu campo de especulação, o pagamento do tributo, tributo pago torna-se recurso público, portanto, matéria de direito financeiro, infensa à inconstitucionalidade, sujeita tão somente à fiscalização dos Tribunais de Contas quanto à responsabilidade do gestor da res publica. Na pós-modernidade prevalece o complexo, o híbrido, o plural, logo, tanto o direito tributário quanto o financeiro dialogam entre si, para juntos, declararem a justeza ou não dos valores arrecadados e gastos a título de despesas públicas. Daí porque ressai forte no pós-positivismo, o Princípio constitucional do justo gasto do tributo arrecadado [6], princípio este que transita à vontade em ambas searas, sem qualquer pretensão a exclusividade de ramo, senão apenas o forte desejo de dar eficácia ao princípio maior da justiça tributária e da eficácia social do gasto público.
O conceito de autonomia, ainda que didática do direito financeiro está fragilizado, isto porque segundo Edgar Morin, [7] "a supremacia do conhecimento fragmentado de acordo com as disciplinas impede freqüentemente de operar o vínculo entre as partes e a totalidade, e deve ser substituída por um modo de conhecimento capaz de apreender os objetos em seu contexto, sua complexidade, seu conjunto". É dentro desta perspectiva complexa no sentido empregado por Edgar Morin, que devemos entender a suposta autonomia do direito financeiro, ou seja, os ramos do direito embora estudados separadamente, hão que ser reunidos para uma compreensão total do direito, e por sua vez, o direito deve dialogar com outras ciências para que só assim possamos recompor o todo, o complexo, de modo que a complexidade é a união entre a unidade e a multiplicidade.
3. O gasto público no âmbito do governo federal. Para onde vão os recursos financeiros oriundos dos tributos?
Falar em gasto público é discorrer sobre a utilização da receita orçamentária do Estado brasileiro. É de correntia sabença que o Estado Fiscal sobrevive às expensas dos tributos, portanto, de receita derivada na linguagem do Direito Financeiro. Destarte, não é nenhum absurdo retórico afirmarmos que o gasto público é em última análise: o gasto do tributo arrecadado.
Recentemente, mais exatamente em 13 de novembro de 2003, o Governo Federal fez publicar no site do Ministério da Fazenda [8], o robusto estudo denominado: "Gasto social do Governo Central 2001/2002". Referido trabalho é uma nítida radiografia da pior distorção do Estado brasileiro: a de gastar mais com os mais ricos. [9] O próprio estudo reconhece através de fartos dados, número e gráficos, que em outros países, o Estado corrige e diminui a desigualdade quando distribui os recursos tributários arrecadados, porém, no Brasil, o Estado quando gasta confirma a desigualdade.
Em outras palavras: o Estado brasileiro ainda não fez uma opção social pelos menos aquinhoados...
Em 2002, o gasto dos tributos arrecadados pelo governo federal no campo social foi de R$204,2 bilhões, todavia, de todo este fabuloso gasto, 1,5% foram para os programas de renda mínima e 73% foram para aposentadorias e pensões. Destes 73% gastos com a previdência, a maior parcela foi para os 20% mais ricos. O estudo ainda revela outra distorção, quando aprofunda no gasto da previdência por faixa etária e o compara com o da Espanha. Lá o gasto maior é com quem tem mais de 70 anos, já aqui no Brasil, o gasto maior concentra-se na faixa de 45 e 60 anos, revelando assim a prematuridade de nossas aposentadorias.
Em país rico aposenta-se mais tarde - Espanha. Em país pobre aposenta-se mais cedo - Brasil.
Outro fato notado com propriedade pela jornalista Miriam Leitão [10] no estudo sob enfoque, é que os gráficos quando tratam da "redução na desigualdade provocada por tributos e transferências" chegar a ser alarmante. Analisemos os critérios. Primeiro, é mostrado a desigualdade do país comparando a renda inicial de cada cidadão; segundo, como fica esta desigualdade quando o governo faz suas transferências; e terceiro, depois que se pagam os tributos. Conclusões: em países como Bélgica, Suécia, Alemanha, Dinamarca, Espanha, Canadá, Reino Unido, Austrália e EUA, a desigualdade cai fortemente depois que o Estado recolhe e distribui as receitas tributárias, já no Brasil quase não há diferença, mais um flagrante de que o Estado brasileiro é ratificador da desigualdade social, ou seja, é um Estado Fiscal que ainda não fez uma opção pelos mais pobres...
O estudo ainda afirma: a desigualdade é antieconômica, países mais desiguais precisam de uma taxa de crescimento mais alta do que países mais igualitários para obter uma dada redução percentual na incidência da pobreza. [11]
No campo do gasto com a universidade pública gratuita, que sabidamente favorece aos mais ricos da população, o Ministério da Fazenda informa que o custo médio por aluno do curso superior é estimado em cerca de 170% do PIB (produto interno bruto) per capita. Já nos países da OCDE, o custo é estimado em 100% do PIB per capita, i.e, no Brasil, não obstante a pobreza que grassa aos borbotões, gasta-se mais que os países ricos com a educação gratuita dos mais ricos... redundância enfática que se impõe.
Vejam que no Uruguai o gasto per capita com educação pública é de 21%; no Chile 20%; na China 65%; e na Índia, 93%, já no Brasil, 170%. Tendo em vista que este gasto com as universidades púiblicas, beneficiam os 10% mais ricos da população, sobre resta gritantemente cristalina, uma política de gasto educacional distorcida, gerando ainda mais desigualdade social.
Por fim, vale o registro do convite salutar feito pela jornalista Miriam Leitão: "Quem já se perguntou alguma vez por que o Brasil é tão desigual, quem já achou que paga imposto demais e não vê isso se revertendo em redução de pobreza, quem já se indignou, deve entrar no site e ler o documento da Fazenda. Lá está a fotografia da insensatez. Nenhum dinheiro público é neutro. Ele reflete as escolhas que uma sociedade faz. O Brasil tem escolhido e confirmado anualmente ser assim tão desigual". [12]
É curioso ainda ressaltar, que todos os estudos oficiais sobre renda, partem da premissa de que a família que tem receita total a partir de R$2,3 mil, ou o brasileiro com per capita de R$856 mensais, são considerados ricos.
Para o economista Eduardo Gianetti, em comentários a este estudo elaborado pelo Governo Federal, o grande constrangimento político está em que os grupos beneficiados pela distribuição equivocada dos recursos sociais são os que têm grande poder de mobilização para protestar contra mudança, por exemplo, os que se levantaram contra as reformas da previdência.
Para o professor Gianetti, a desigualdades sociais têm três fontes: a falta de oportunidades, como o acesso ao ensino superior; a demográfica, já que as mulheres pobres têm taxas bem superiores de natalidade; e o direcionamento equivocado do gasto público. Segundo ele, é no redirecionamento dos programas sociais para os quais são destinados os recursos financeiros oriundos dos tributos que o governo pode atacar e corrigir com agilidade as desigualdades. [13]
O atual Ministro da Fazenda, Antonio Palloci, na abertura da Quarta Conferência Nacional da Assistência Social, disse que um acréscimo de 10% nos níveis de renda da população mais pobre teria o mesmo efeito de fazer o país crescer 3,5% ao ano durante 25 anos. É interessante notarmos nestas palavras do ministro, uma constatação de todos aqueles que militam na economia, i.e, não obstante o Brasil ter sido um dos países que mais cresceu durante o século XX, tal crescimento não redundou em diminuição da desigualdade social, pelo contrário.
Certamente, a desigualdade social não é fruto de uma baixa carga tributária, a carga tributária do país está entre as mais altas do mundo (36% do PIB), há estimativas até piores para este ano. O próprio secretário da Política Econômica da Fazenda, Marcos Lisboa, reconhece que: "o que impede uma melhor distribuição de renda no país não é a arrecadação de impostos, mas sim o mau uso do dinheiro recolhido. - Arrecadação não é problema. Temos uma arrecadação no Brasil tão alta quanto a de países desenvolvidos. O problema são os gastos". [14]
Oferecendo-nos uma outra perspectiva sobre a questão do gasto sócial é a visão digna de citação do economista Cláudio Salm, que procura chamar a atenção para o fato de que, se a mesma carga tributária (alta) produz efeitos redistributivos maiores em países ricos, se comparado com o nosso, isso não se deve tanto às distorções, mas simplesmente ao fato de que o volume de recursos arrecadados (per capita) por beneficiário nos países ricos é muito maior. Segundo ele, 1% de nossa carga tributária destinado ao Fome Zero daria dois pãezinhos por dia a cada 22 milhões de brasileiros necessitados. Já nos Estados Unidos, 1% de sua carga tributária daria para fornecer ticket-academia de ginástica para todos os seus obesos. [15]
Interpretação como esta do economista Cláudio Salm, nos revela como ele mesmo acentua, que por mais importantes que sejam os gastos sociais, e os são, não há como escapar que só o crescimento, com redistribuição, poderá ter real eficácia na superação do nosso quadro de pobreza e desigualdade.
4. Obstáculos ao crescimento brasileiro, que alimentam nossa incapacidade de diminuir a desigualdade social.
Segundo matéria veiculada na VEJA [16], que faz menção ao documento Fazendo Negócios 2004 (Doing Business 2004), o Banco Mundial classificou 133 países por sua capacidade de incentivar o crescimento econômico e a geração de empregos. Os itens pesquisados pertencem ao universo da chamada microeconomia, ou "economia real" como querem alguns especialistas. Referido trabalho esmiuçou como as leis e a burocracia dos países interferem no processo natural de nascimento, vida e morte das empresas. O Brasil não foi nada bem na avaliação dos técnicos. O estudo mostra que a legislação brasileira é um emaranhado burocrático que asfixia a atividade empresarial, por isto é um poderoso obstáculo à criação de empregos, além de incentivo à corrupção.
Importante conclusão parcial. Alta carga tributária, má distribuição de receita tributaria arrecadada e burocracia asfixiante é igual a: desigualdade social.
O trabalho do Banco Mundial citado por VEJA, em sua linha mestra focou 4 vertentes. 1. Burocracia para abrir uma empresa; 2. burocracia para fechar uma empresa; 3. qualidade das leis trabalhistas e 4. funcionamento da justiça. Pois bem.
Quanto ao item 1. O Brasil tem o sexto pior desempenho da lista. Aqui, para se abrir uma empresa leva-se em média 152 dias. O Brasil só está melhor neste item que Moçambique (153 dias), Indonésia (168 dias), Laos (198 dias), Haiti (203 dias) e República Democrática do Congo (215 dias). Os melhores são Austrália, (2 dias) e Canadá e Nova Zelância (3 dias cada).
Item 2. O Brasil é o segundo pior país do mundo no processo burocrático de fechamento de empresas. O processo dura 10 anos. Só perdemos para a Índia, onde se consome 11,3 anos. Países do primeiro mundo levam em média 1,8 ano.
Item 3. O Brasil ficou na penúltima colocação neste item, em que o Banco Mundial classificou os países pelo grau de adequação da legislação trabalhista à necessidade de geração de empregos formais. Só o Panamá e Portugal têm leis menos flexíveis que as nossas. As leis trabalhistas no Brasil são retrógradas segundo o Banco Mundial, aparentemente protegem os trabalhadores, mas só os desavisados crêem nisto, na verdade elas arrefecem o ritmo da criação de empregos nos picos de expansão de economia, e nos abismos das crises, elas nada podem fazer para evitar demissões.
Item 4. O Brasil tem a trigésima mais lenta justiça do mundo quando um credor recorre a ela para fazer valer um contrato ou receber uma dívida. No Brasil, um processo que visa o recebimento de uma dívida, dito de execução, leva em média 380 dias, enquanto na Tunísia isto ocorre em 7 dias, na Holanda em 39 e na Nova Zelândia, em 50 dias.
Um estudo do economista Armando Castelar Pinheiro, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), também citado nesta matéria da VEJA, estima que uma melhora radical no desempenho do Judiciário brasileiro traria um aumento de 13,7% nos investimentos, com repercussão positiva no nível de emprego.
Síntese conclusiva deste tópico: ademais de gastar mal o recurso financeiro oriundo do tributo, o Estado brasileiro ao longo dos anos burocratizou-se a ponto dele mesmo ser um grandioso obstáculo ao crescimento econômico do país. Enfim, paradoxalmente, mais Estado, mais pobreza e menos crescimento. Precisamos mudar...
5. Brasil e Estados Unidos: algumas considerações econômicas.
A distância entre o nível de desenvolvimento das economias do Brasil e dos Estados Unidos chega a oito décadas. São necessários hoje 84 anos para o país alcançar o patamar de desenvolvimento dos americanos - tomando-se com base o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, total das riquezas produzidas pelo país em um ano dividido pela população. Esta é a conclusão do estudo do economista Marcelo Moura, doutor em economia pela Universidade de Chicago. [17]
Segundo o estudo, o PIB per capita do Brasil em relação ao PIB per capita do EUA em 1950 equivalia a 16%, i.e, a renda por habitante brasileiro era de 16% de um habitante americano. Em 1980 atingiu o ápice de 31%, já no ano passado recuamos para 21% da renda por habitante dos EUA.
Para chegar a este cálculo de 84 anos, Marcelo Moura já considerou em seu cálculo uma expansão econômica acelerada no caso brasileiro e a manutenção do ritmo atual de avanço da economia americana nos últimos anos. Ou seja: o Brasil teria que crescer levando o PIB per capita a um salto de 4% ao ano durante os próximos 84 anos, até 2088, e os Estados Unidos manterem um crescimento per capita de 2,1% ao ano durante todo este período.
Para o Doutor Marcelo Moura a receita para o crescimento econômico é a seguinte. Livrar as empresas para investirem mais, reduzindo para tanto a carga tributária, que ao ver dele é sufocante. Investir o governo maciçamente e educação, saúde e infra-estrutura, sem esquecer da segurança. Como exemplo de infra-estrutura Marcelo Moura cita os investimentos essenciais em energia elétrica, transportes e saneamento básico.
Segundo Moura, se o Brasil chegasse à metade do nível de desenvolvimento americano (medido em PIB per capita), já seria razoável, mas mesmo neste caso, ainda seriam necessárias quase quatro décadas, i.e, 38 anos. Entretanto, se chegássemos a este patamar, Moura afirma que seria um nível comparável a alguns países europeus, como Portugal, e à Coréia do Sul.
É interessante também notar neste estudo, que Marcelo Moura reinvindica com ênfase a indispensável eficiência no controle e gasto dos recursos públicos. Segundo ele não adianta o governo ficar apenas aumentando a arrecadação, se não introduzir um sério ajuste nos gastos do governo federal.
Para Moura, o Estado brasileiro gasta mal. Só em aposentadoria, por exemplo, gasta 11% do PIB, enquanto nos países ricos, despesa semelhante está na faixa de 3,5% do PIB. A reforma da Previdência estancou a sangria, mas não corrigiu o problema. Outro exemplo nocivo mencionado pelo estudo é a área de educação, onde os mais pobres não têm mais recursos porque o ensino superior recebe verbas elevadas. Para ele, o que mais favorece a distribuição de renda é investir em educação. [18]