OS PARADIGMAS JURÍDICOS NEGATIVOS
Na verdade tudo repousa no formalismo e positivismo exacerbado que coloca em pontos distantes os dois órgãos de segurança pública estadual: as polícias militares, ainda esteriotipadas pelo regime de exceção de 1964, e as polícias civis, notadamente cartoriais e distantes da atividade investigativa. O que menos se faz no sistema é atuar enquanto polícia, atividade preconceituosamente vista como caput diminutio.
Não se trata aqui de estabelecer uma infantil discussão em torno da ganância pelo poder, mas de demonstrar os reflexos práticos desta tese absolutamente despida de fundamentação jurídica.
Dizer que a polícia ostensiva se coloca como legião de agentes das "autoridades policiais" é raciocínio rasteiro. Ora, primeiro há que se estabelecer qual a extensão da expressão "autoridade policial". Estranhamente dogmas corporativistas e de "reserva de mercado" ainda embalam alguns raciocínios. Em contestável hermenêutica o Egrégio Tribunal de Alçada Criminal paulista, por sua 9ª Câmara, deu ares de uma visão distante da realidade social, política e jurídica atualizada, retratando um cenário mais próximo dos idos de 1889 quando se instalava a República Federativa Brasileira. Disse o nobre Relator acerca do tema:
"A vocação, a formação e o treinamento, inclusive sob o prisma psicossocial, são hoje, ainda, totalmente diferentes. Os policiais civis (Delegados, Escrivães, investigadores, etc), são e quem sabe deveriam ser até mais, a antítese do posicionamento, preparo e orientação dos militares. Estes são preparados para o confronto, para situações limites e onde o extermínio ou a subjugação total do inimigo é a glória da vitória, enquanto que aqueles, em especial os Delegados de Polícia, têm formação jurídica e, por isso, se constituem na autoridade policial a que se refere a lei 9.099/95." [2]
Semelhantemente, outro ilustre Magistrado paulista pronuncia uma herética decisão: "Assim, são agentes da autoridade policial judiciária, que é o Delegado de Polícia, toda a Polícia Militar, desde seu Comandante Geral até o mais novo praça e todo o segmento da organização da Polícia Civil, bem assim o I.M.L., I.P.T etc... e nenhuma dessas categorias podendo influenciar os atos da autoridade policial, enquanto "atos de polícia judiciária" sujeitos a avaliação jurídico-subjetiva." [3]
Álvaro Lazzarini, Desembargador paulista, leciona com maestria [4] que enquanto os pressupostos de legitimidade do poder de polícia de preservação da ordem pública se assentam na Constituição Federal [5] e na doutrina do Direito Administrativo, assegurando autoridade delegada pelo Estado a estes servidores públicos, ora chamados "militares do Estado", a autoridade delegada constitucionalmente [6] à polícia judiciária se materializa através do Direito Processual Penal, daí porque, ao designar a "autoridade policial" referiu-se o Código de Processo Penal à figura da autoridade de polícia judiciária competente para conduzir e presidir o inquérito policial e o auto de prisão em flagrante delito. Tanto é fato que, impedidas estas autoridades da ação de polícia judiciária nos chamados crimes militares (CRFB, art. 144, § 4º, in fine), surge a paralela polícia judiciária militar, sob as normas do Código de Processo Penal Militar.
Com o máximo de respeito que merecem os magistrados da 9ª Câmara do Tribunal de Alçada Criminal e da comarca de Rio Claro (interior paulista), temos que mais uma vez louvar o magistério do venerável mestre administrativista Desembargador Álvaro Lazzarini; com efeito nem as Polícias Militares são Forças Armadas, entrincheiradas para a confrontação bélica, nem as Polícias Civis são longa manus do Poder Judiciário apesar de desenvolverem atividade de Polícia Judiciária. Na verdade ambas são órgãos do Poder Executivo Estadual cujas atribuições são ditadas distintamente pela Constituição Federal.
Assim pois, circunscrevendo-se na esfera executiva do poder estatal, e com atribuições, organização e chefias distintas, dizer que haja entre ambas vinculação subordinativa somente seria aceitável ao leigo inculto. Ora, o poder hierárquico, na lição do saudoso Hely Lopes Meirelles, se opera verticalmente intra corporis; extrapolar tal limite importaria ato administrativo inválido pela incompetência da suposta autoridade. Função típica das Polícias Militares é a preservação da ordem pública e, atipicamente, a atividade de polícia judiciária militar, enquanto às Polícias Civis se atribui tipicamente a função de polícia judiciária, respeitada a área de atuação da Polícia Federal, e a apuração de infrações penais, exceto as militares. Operando na preservação da ordem pública, o que não se confunde exclusivamente com a ação de prevenção criminal, agem as Polícias Militares na esfera puramente administrativa com ações de legal controle social, sustentando-se no poder discricionário e poder vinculado, mas também atuam na chamada repressão imediata dos delitos, os quais ainda que de reflexos localizados e restritos no tempo da ação delituosa, rompem pontualmente a ordem pública. Assim entendidos os limites de ação têm-se como legítimas a atuação preventiva e repressiva das Polícias Militares, na medida em que dirigidas à preservação da ordem pública, cabem-lhes mantê-la bem como promover seu imediato restabelecimento.
Ao agirem na repressão criminal imediata, as Polícias Militares não invadem o campo de atuação das Polícias Civis, porquanto não estão a realizar polícia judiciária (atividade cartorial) nem apuração de infrações penais (atividade de inteligência), do que se concluí que não se põem como "agentes" da autoridade de polícia judiciária. Bem verdade que por lhes faltarem atribuições de polícia judiciária, em situações de flagrância delitiva sua atividade de repressão criminal imediata deve acoplar-se à da polícia judiciária, mas nem por isso passam a condição jurídica de seus agentes. Supor o contrário seria imaginar que de igual forma o cidadão que prende aquele que se acha em situação de flagrância também seria posto na categoria de "agente da autoridade policial". Como vimos é o paradigma que limita o raciocínio, até mesmo de letrados magistrados.
Não há pois que se pôr bitolas no entendimento da expressão "autoridade policial", restringindo-a àquele do Código de Processo Penal, seguramente legitimador da autoridade dos Delegados de Polícia de carreira [7], até mesmo porquanto no paralelo Código de Processo Penal Militar, também se verifica legitimação dos Oficiais das Polícias Militares enquanto "Autoridades de Polícia Judiciária Militar". Mais ainda, limitando o raciocínio para que somente seriam autoridades policiais os que o Código de Processo Penal ou Penal Militar atribui atribuição de conduzir procedimentos de polícia judiciária (Inquérito Policial e Auto de Prisão em Flagrante Delito), como seriam legitimadas as "Autoridades Policiais Administrativas", v.g. as Delegacias de Fiscalização de Produtos Controlados?
Autoridade é uma questão de poder legitimamente investido a um agente do Estado para agir dentro dos limites de suas atribuições constitucionalmente delimitadas e fazer impor a ordem jurídica a qualquer cidadão.
Pois bem, desde os prévios debates para regulamentação do artigo 98, I, da Constituição Federal, entidades classistas das polícias civis já se colocavam na contramão da história, lutando contra a mudança do sistema pré-processual persecutório. Mais uma vez o corporativisto irascível tomava lugar da lucidez na ânsia pelo poder.
Mesmo assim, surgiam então os projetos 1129/88 (Dep. Jorge Abade), 1480-A/89 (Dep. Michel Temer), 1708/89 (Dep. Manoel Moreira), 2959/89 (Dep. Daso Coimbra), 3698/89 (Dep. Nelson Jobim) e 3883/89 (Dep. Gonzaga Patriota), com o propósito de modelar o novo sistema processual penal brasileiro. Destes, tiveram seguimento somente aqueles de autoria dos Deputados Federais Michel Temer e Nélson Jobim; de um substitutivo destes deu-se os contornos finais da Lei dos Juizados Especiais, promulgada sob o nº 9099, em 26 de setembro de 1995.
Surge daí a simplificação da fase pré-processual pela substituição do inquérito policial pela nova figura de um relatório a ser lavrado pela polícia chamado Termo Circunstanciado de Ocorrência ou, simplesmente, Termo Circunstanciado [8]. Esta nova peça – o Termo Circunstanciado – longe de exigir fórmulas sacramentais, despachos, certidões de fiel cumprimento, autos conclusos, juntadas, etc., próprios da cultura que se gerou indevidamente em torno do inquérito policial, quiçá para lhe dar ares de processo, seria, o mais possível, singela em sua lavratura, seguindo-se os princípios orientadores da novatio legis (oralidade, simplicidade, informalidade, celeridade e economia processual) [9].
A Lei nº 9099/95, todavia, acendeu a celeuma: "Art. 69 - A autoridade policial que tomar conhecimento da ocorrência lavrará termo circunstanciado e o encaminhará imediatamente ao Juizado, com o autor de fato e a vítima, providenciando-se as requisições dos exames periciais necessários." Mas quem é a autoridade policial aí definida? Seria a mesma do Código de Processo Penal?
Não nos parece que a Lei nº 9099/95 tenha simplesmente criado um novo procedimento de processualística penal, mas que incrementou um novo sistema processual no Brasil. Veja-se, desde logo que sua origem não é ordinária mas constitucional; foi o constituinte originário quem idealizou um novo modelo de persecução penal adequado às infrações menores onde se rompeu com os paradigmas da obrigatoriedade da ação penal e se possibilitou transigir com valores penais, o que até então nos era um dogma inaceitável só visto no Direito alienígena; foi dali que nasceram os princípios orientadores da celeridade, informalidade, economia processual e oralidade que pudessem fazer a justiça presente na vida do cidadão do século XXI, e não distante, seletiva e ineficiente, posto que agrilhoada a um modelo excessivamente formalista.
Este é o posicionamento do ilustre Desembargador Sidnei Benetti:
"O conceito de um sistema bem mostra a idéia de um todo, e um todo congruente em si. Esse sistema é como que um microssistema, integrando um outro sistema jurisdicional, que é o sistema tradicional de legislação do serviço público de Justiça. Assim, trata-se de alguma coisa que se fecha em princípios e postulados próprios.
Abre-se uma brecha na atividade de serviço da justiça tradicional, e se transfere para um novo organismo, que compõe esse sistema no organismo jurisdicional geral, a competência para conhecer e julgar tipos penais" (citado por José Arnaldo da Fonseca, in Revista do Instituto dos Advogados de São Paulo, ano 3, nº 5, jan/jul-2000, pág. 48)".
Com esta visão é que entendeu-se pela 2ª Conclusão da Reunião de Presidentes de Tribunais de Justiça, Vitória/ES, 20/10/95, que todo policial, inclusive de rua, é autoridade policial; tese repetida na 9ª Conclusão da Comissão Nacional de Interpretação da Lei n. 9.099/95, da Escola Nacional da Magistratura, Belo Horizonte, 10/95, acompanhada pela 1ª Conclusão da Confederação Nacional do Ministério Público e seguida pela doutrina de JÚLIO FABRINI MIRABETE (Juizados Especiais Criminais, 2ª ed., São Paulo: Editora Saraiva, 1997, p. 60), JOEL DIAS FIGUEIRA JÚNIOR e MAURÍCIO ANTÔNIO RIBEIRO LOPES (Comentários à Lei dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais’, São Paulo: RT., 2ª ed., 1998 p. 472) e DAMÁSIO EVANGELHISTA. DE JESUS (Lei dos Juizados Especiais Criminais Anotada, 2ª ed., São Paulo: Editora Saraiva, 1998, p. 53).
No Estado de São Paulo, a despeito de todo louvor que mereça a figura ilustre do Professor José Afonso da Silva, talvez o maior constitucionalista brasileiro, cremos que tenha que se debitar dele um atraso de pelo menos seis anos na evolução da polícia paulista. Cedendo às pressões corporativistas, em 27 de novembro de 1995, quando Secretário de Segurança Pública paulista, baixou a Resolução de nº 353, estabelecendo que a autoridade policial referida na Lei nº 9099/95 seriam exclusivamente os Delegados de Polícia, mal que foi reparado em 01 de dezembro de 2001 com a edição da Resolução de nº 403 que instituía, experimentalmente, a legitimação da Polícia Militar para o registro das infrações penais de menor potencial ofensivo.
Na verdade, a provocação surgiu do Judiciário que editando o Provimento de nº 758/01 por seu Egrégio Conselho Superior, firmou posicionamento de que a Polícia Militar é competente para atuar no sistema dos juizados especiais criminais lavrando o Termo Circunstanciado de Ocorrência.
Provocado pelo então Comandante Geral da Polícia Militar do Estado de São Paulo, Coronel PM RUI CESAR MELO, o Egrégio Conselho Superior do Tribunal de Justiça culminou por editar referido Provimento. Em notável parecer o eminente Juiz ROBERTO CARUSO COSTABILE E SOLIMENE, Juiz de Direito Auxiliar da Corregedoria Geral, construtor desta nova ordem, assim aduziu:
"Nesta ótica, não parece - salvo o melhor juízo de Vossa Excelência e de seus Augustos pares - despropositado o emprego da hermenêutica, mais precisamente da interpretação extensiva, para reconhecer que, respeitados certos parâmetros, a Polícia Militar também estaria habilitada à lavratura dos aludidos termos circunstanciados. Se os juizados criminais, previstos na ordem constitucional federal (artigo 98, inciso I), vieram para resolver de pronto as interações mais simples, aquelas em que a prova está formada, nada sugere a insistência na onda da burocracia apenas para preservar interesses corporativos." (GRIFAMOS)
Vencido o período de experiência da Polícia Militar e demonstrados os resultados favoráveis ao jurisdicionado pela simplificação e agilização do sistema, culminou o Tribunal de Justiça por sedimentá-la em um novo Provimento – 806 04/08/2003 – este que cuidou de outras tantas rotinas forenses aplicáveis aos Magistrados na condução da fase processual, bem como dos Juizados Informais de Conciliação e Juizados Especiais Cíveis.
CONCLUSÃO
Procuramos assinalar não só sob o ponto de vista histórico, as etapas e embates que se estabeleceram para uma mudança de paradigmas que passa bem ao centro de uma incandescente rivalidade institucional, mas fazê-lo com apego a um método hermenêutico que transcende a literalidade ou o corporativismo, seja desta ou aquela instituição. É até interessante, pensamos, que ainda exista conflito positivo de atribuições, num modelo de Estado em que é mais comum se afastar dos encargos. Todavia, isto também nos faz pensar o porquê de uma ânsia tão ferrenha por manter os feudos de poder.
Os dados estatísticos mostram, somente no Estado de São Paulo, que vem sendo crescente a atuação dos juizados especiais criminais, mesmo que ainda não tratados com a devida atenção que mereçam enquanto verdadeiros facilitadores de uma justiça presente, ágil e contemporânea. No ano de 1999 foram 672.564 feitos que tramitaram no juízo comum enquanto 180.676 seguiram pelos juizados criminais especiais; em 2002 os números já tinham saltado para 866.785 processos no juízo comum seguidos por 248.002 processos no Juizado Espsecial Criminal; a taxa de aumento no juízo comum atingiu 28,87% no período, enquanto no JECrim foi de 37,72% [10].
A grande retomada da Justiça Criminal como mecanismo estatal de prevenção e repressão criminal passa por um forte investimento de políticas públicas que revolucionem um sistema arcaico e exageradamente burocrático para um modelo mais ágil, e são os juizados especiais criminais o modelo mais próximo deste ideal. Restaria aos próprios tribunais investirem nisto e, uma medida razoável seria, em cada comarca, à exceção daquelas de vara única, designar-se uma como sendo exclusivamente juízo especial, já que distante a possibilidade de alargamento dos quadros de magistrados.
Sem sombra de dúvidas, já se verificam presságios de uma nova ordem. A opção, ainda que por ora programática, por um modelo penitenciário que também ocupe o papel de prevenção especial além do tradicional caráter repressivo; o desencadear de normas jurídicas direcionadas à substituição das penas corporais pelas restritivas de direitos ou multa desde a reforma penal de 1984; a instituição pelo Constituinte Originário de Juizados Especiais Criminais nos Estados, seguido pelo Constituinte Derivado que alargou o modelo para a Justiça Federal; os investimentos em projetos de polícia comunitária, certamente apontam para uma nova forma de conduzir os negócios da Segurança Pública.
NOTAS
1 TÁVORA, Juarez. A Segurança Nacional, a Política e a Estratégia: conceituação e Inter-Relações. Conferência realizada na ESG, GB, em 23.03.1953, p. 15
2 TACRIMSP, 9ª Câmara, Recurso em sentido Estrito nº 1.333.219/3 – Relator Samuel Júnior
3 Proc. nº 253/2002, Sentença, Vara das Execuções Penais – Comarca de Rio Claro.
4 LAZZARINI, Alvaro. Direito Administrativo da Ordem Pública, 3ª ed., Rio de Janeiro: Editora Forense, 1998.
5 CRFB, Art. 144, § 5º - Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública;
6 CRFB, Art. 144, § 4º - Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.
7 CRFB, Art. 144, § 4º - Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.
8Art. 69 - A autoridade policial que tomar conhecimento da ocorrência lavrará termo circunstanciado e o encaminhará imediatamente ao Juizado, com o autor de fato e a vítima, providenciando-se as requisições dos exames periciais necessários. (grifamos)
9Art. 2º - O processo orientar-se-á pelos critérios da oralidade, simplicidade, informalidade, economia processual e celeridade, buscando, sempre que possível, a conciliação ou a transação.
10 Relatório Anual de Gestão, 2002, Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo