Resumo: A Política Nacional dos Resíduos Sólidos traz em seu bojo os princípios do poluidor-pagador e do protetor-recebedor, dentre outros. De forma a propiciar a preservação do equilíbrio ecológico, tais postulados tem como fim coadunar a atuação solidária das esferas estatal e privada em busca de um desenvolvimento sustentável.
Palavras-chave: Política Nacional de Resíduos Sólidos. Princípio do Poluidor-Pagador. Princípio do Protetor-Recebedor. Direito Fundamental ao Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado.
Introdução
Após mais de duas décadas de tramitação no Congresso Nacional, entrou em vigor, a partir de 2 de agosto de 2010, a Lei nº. 12.305, conhecida como Política Nacional de Resíduos Sólidos. Modificando a antiga lei no 9.605/98, a qual dispunha sobre crimes ambientais, a PNRS traz ao cenário nacional, enfim, a efetivação de anseios vivenciados há muito no cenário internacional. O discurso do desenvolvimento sustentável contido no bojo da legislação surge com a difícil tarefa de contornar a realidade brasileira no que
diz respeito à geração, manejo e destinação dos resíduos sólidos.
Nesse contexto, os princípios do poluidor-pagador e do protetor-recebedor atuam como catalisadores da concretização do desenvolvimento sustentável e suas metas. Como instrumentos necessários ao contorno e criação de uma nova consciência ecológica, esses princípios ganham robustez com a implementação da PNRS, uma vez que nela se ampliam as possibilidades de intervenção estatal na fomentação do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Esse direito, inclusive, se sustenta sobre a efetivação desses princípios, uma vez que é com a estimulação de prática ambientalmente corretas e com a repressão das que implicam custos ambientais que se incrementa as possibilidades de não violação desses preceito fundamental.
Assim, visando o exercício de práticas sustentáveis, a PNRS trouxe um objetivo, em especial, audacioso: o de reconstrução da consciência ambiental nacional. Esse, apesar de ser um desafio, não deixa de ser uma realidade que já começou a se materializar.
1. Noção de Desenvolvimento Sustentável
O ser humano é a espécie que produz maiores impactos na natureza. De todo modo, não deixa de ser parte integrante desta. Deve, assim, ter em vista a preservação do meio natural no qual está inserido, de modo a também se autopreservar.
Apesar de desde o século XVIII, com a Revolução Industrial, as ações do homem virem causando impactos mais significativos ao meio ambiente, foi no século XX que a consciência de preservação ecológica começou a se consolidar. Isso se evidencia, de modo exemplificativo, com a publicação da obra “Primavera Silenciosa”, em 1962, por Rachel Carson, na qual já se descreve os impactos nocivos da ação antrópica no meio natural[2]. O despertar dessa consciência se torna o marco inicial de uma Era na qual o ser
humano vislumbra o seu futuro de forma paralela e condicionada a preservação do meio ambiente.
Muito embora já houvesse aí o surgimento da ideia de preservação dual, foi só em 1983, com a Comissão de Brundtland, formada pela Organização das Nações Unidas (ONU), que isso culminou com o contorno da ideia de desenvolvimento sustentável. O seu consequente relatório, intitulado “Nosso Futuro Comum”, em 1987, o definia como[3]:
“desenvolvimento que encontra as necessidades atuais sem comprometer a habilidade das futuras gerações de atender suas próprias necessidades. [...] Na sua essência, o desenvolvimento sustentável é um processo de mudança no qual a exploração dos recursos, o direcionamento dos investimentos, a orientação do desenvolvimento tecnológico e a mudança institucional estão em harmonia e reforçam o atual e futuro potencial para satisfazer as aspirações e necessidades humanas”.
Visto isso, se admite que se trata, principalmente, de uma preocupação multigeracional. É ao se ter em vista um equilíbrio que equacione a utilização de recursos com uma compensação proporcional que se torna possível não só propiciar um meio ambiente ecologicamente equilibrado tanto hoje quanto amanhã, como também a harmonização das necessidades humanas com esse ambiente.
Desde a concepção dessa consciência ecológica e a seu desenvolvimento em um discurso de sustentabilidade, o ser humano vem procurando meios de conciliar suas necessidades com a limitação dos recursos naturais. Foi com um evento natural, mas intensificado pelo homem – o aquecimento global –, que esse discurso tomou ainda mais concretude no século XX. Os estudos dos impactos provocados pelos “gases estufa” realizados por James Hansen, realizados na década de 80, já demonstravam que as projeções futuras de temperatura tendiam a aumentar conforme a quantidade desses gases continuasse crescente na atmosfera, excedendo e muito a variação climática natural[4]. Tal preocupação culminou com a criação do
protocolo de Kyoto, em 1998, o qual definia metas para redução da emissão desses gases a serem alcançadas por várias nações.
Apesar de ter como foco a utilização consciente dos recursos naturais, de forma a se preocupar com as gerações futuras, a ideia de um desenvolvimento sustentável abrange ainda outras dimensões, como a social, a cultural, a tecnológica, a urbanística e a econômica[5]. Isso implica não só na conservação do que é antropologicamente construído, como também no desenvolvimento e implementação de técnicas cada vez mais ousadas para a efetivação do discurso da sustentabilidade.
Atualmente, é mais que imprescindível o incentivo às práticas sustentáveis, uma vez que já se verificam os impactos da ação humana no meio ambiente. Conceitos como o da pegada ecológica já demonstram a preponderância de um estilo de vida insustentável, uma vez que utilizamos mais recursos do que a Terra é capaz de repor. Isso se evidencia com dados das Contas Nacionais de Pegada Ecológica (NFA), os quais já apontam que desde 2008 o ser humano utiliza mais de 1.5 Terras[6]. Ou seja, consumimos cerca de 50% além daquilo que pode ser reposto naturalmente.
Tendo em vista o fornecimento de um cenário no qual se possam desenvolver práticas sustentáveis, em 2010 entrou em vigor a Política Nacional de Resíduos Sólidos, a Lei nº. 12.305/10. Em seu bojo, a sustentabilidade ganha destaque, a fim de trazer ao país com uma das maiores biodiversidades do planeta condições de vivenciar um desenvolvimento compatível com as suas necessidades como nação emergente.
1.2 O Desenvolvimento Sustentável na Política Nacional de Resíduos Sólidos
Instituindo a Política Nacional de Resíduos Sólidos, a Lei nº. 12.305/10 surgiu com o desafio de por em prática as propostas de solução dos problemas sociais e econômicos enfrentados pelo País no que diz respeito ao tratamento dos resíduos, comummente conhecidos tidos como lixo. A prevenção da geração de resíduos, assim como a sua redução, é o foco dessa política, visando à implementação de práticas como a reutilização e a reciclagem para atingi-lo. Quando não for possível esse retorno, passam a se considerados como rejeitos, sendo necessário manejo adequado e destinação de acordo com os padrões ambientalmente corretos.
A lei em questão define, em seu art. 3º, XVI, resíduos sólidos como:
Material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível.
Logo, se faz necessária a procura de meios que possam tornar tanto a prevenção quanto a redução viáveis no maior nível possível, e assim diminuir a quantidade de rejeitos. Esses são os princípios da prevenção e da precaução, descritos no rol de princípios da PNRS, em seu art. 6º.
O desenvolvimento sustentável figura como outro princípio dessa política, visando padrões sustentáveis de produção e consumo com o atendimento das necessidades atuais sem comprometer as gerações futuras de atenderem as suas próprias necessidades. Sendo tomada também como objetivo da PNRS, a adoção desses padrões corrobora para a efetivação desse desenvolvimento responsável, o que também se verifica noutro objetivo, que é o de manejo dos resíduos de forma a recuperar os custos dos serviços públicos, o que garante sustentabilidade operacional e financeira, conforme o inciso X do art. 7º da lei em questão.
Outro ponto que merece relevo é o que se verifica no inciso XI do artigo supracitado, no qual se prevê a prioridade aos “bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis” nas aquisições e contratações ambientais. Há aí o estímulo ao setor privado na adoção de práticas sustentáveis, o que só fomenta a implementação dos padrões visados pela PNRS. Essa é a clara efetivação do princípio do protetor-recebedor, também descrito no rol já mencionado e um dos focos deste estudo, o qual será aprofundado mais a frente.
A responsabilidade compartilhada é mais uma e importante forma da PNRS concretizar o desenvolvimento sustentável. Integrando os envolvidos na cadeia de produção, os consumidores e os responsáveis pelo manejo dos resíduos, atribui individualmente ou em conjunto a responsabilidade pela diminuição destes e, consequentemente, dos rejeitos. Além disso, há ainda a responsabilidade para com a saúde humana e com a qualidade ambiental dos produtos, conforme o inciso XVII do art. 3º da lei.
Dessa maneira, as empresas passam a ser incluídas no processo de destinação adequada dos produtos que produzem ou distribuem, devendo criar postos de recolhimento para aqueles que forem considerados resíduos perigosos, por exemplo. Essa é a logística reversa, a qual exime, inicialmente, de responsabilidade os entes federativos, a reservando aos produtores dos resíduos perigosos. A população, por sua vez, nos locais em que já há coleta seletiva – 994 municípios, até 2008, o que representa 16% do Brasil [7] –, deve separar os resíduos para serem coletados em suas portas ou até mesmo os levando para os pontos de coleta, facilitando e, por consequência, diminuindo os custos do processo. Verifica-se, assim, a real intenção e disponibilização de mecanismos para que se possa efetivar um desenvolvimento sustentável no processo de produção e consumo, minimizando a geração de resíduos sólidos.
Agora, voltar-se-á ao estudo dos princípios do poluidor-pagador e do protetor-recebedor, uma vez que é por meio deles que se busca atenuar os impactos dos resíduos no meio ambiente, ora estimulando a sua diminuição, ora inibindo a sua multiplicação, respectivamente.
2 Os princípios do poluidor-pagador e do protetor-recebedor como fomentadores do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado pela Lei nº. 12.305/10
Por meio de incentivos e também penalidades, o Estado visa, por meio dos princípios do poluidor-pagador e do protetor-recebedor, controlar os impactos do homem sobre o meio ambiente. O objeto de proteção aqui é o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, descrito no art. 225 da Constituição Federal. Assim, é dever fundamental do Estado lançar mão de ferramentas que venham a garantir ou ao menos fomentar a efetivação desse direito, que é o que ocorre com a aplicação desses princípios.
Tendo em vista a esse direito, o Estado, aliado à iniciativa privada e os demais setores da sociedade, hão de atuar solidariamente, dando concretude ao desenvolvimento sustentável almejado pela PNRS.
Uma vez que há o dano ao meio ambiente, consequentemente, há dano a pessoa humana em seu caráter coletivo, o que implica na intervenção Estatal. Nesse sentido, José Afonso da Silva[8] aduz que a preocupação com a tutela jurídica do meio ambiente surge a partir do momento em que a ação humana passa a produzir efeitos que venham a por em risco a sua qualidade de vida. Isso porque, como já levantado, o ser humano é parte integrante da natureza, devendo, assim, preservá-la.
2.1 Princípio do poluidor-pagador
A Constituição Federal, em seu artigo 225, § 3º, contempla que “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.” Aqui é nítida a preocupação do legislador de 1988 com a degradação do meio ambiente.
Esse fragmento constitucional é o fundamento do princípio do poluidor-pagador, o qual tem caráter repressivo-preventivo, à medida que
impõe um ônus àquele que provoca degradação ambiental significativa. Não tem, contudo, o intuito de corroborar com a poluição estipulando que quem deseja poluir pode pagar para fazê-lo. Pelo contrário, tem, preponderantemente, o intuito de prevenir a própria degradação do ambiente. É a imposição de um custo a ser tomado pelo agente econômico para que possa produzir, uma vez que essa produção causa impacto negativo no meio ambiente.
Nesse sentido, Aragão[9] doutrina que o princípio atua:
“antes e independentemente dos danos ao ambiente terem ocorrido, antes e independentemente da existência de vítimas. [...] Só assim os poluidores são “motivados” a escolher entre poluir e pagar ao Estado, ou pagar para não poluir investindo em processos produtivos ou matérias primas menos poluentes, ou em investigação de novas técnicas e produtos alternativos”.
Se trata de internalizar os custos ambientais ao produtor de resíduos, na devida proporção, de maneira que não apenas a sociedade tenha que arcar com eles, como levanta Antunes[10]. Uma vez que obtém um bônus com a utilização dos bens que geram resíduos, nada mais coerente que também arcar com o ônus, que seria a minimização dos impactos negativos dessa utilização, como, por exemplo, a destinação adequada e ambientalmente correta dos resíduos considerados perigosos.
A outra faceta do princípio em questão é aquela que se manifesta com a já concretização do dano, sendo assim de caráter repressivo. Cabe ao agente poluidor a satisfação dos danos realizados, seja com a recuperação do ambiente degradado pela má disposição dos resíduos, seja com uma compensação monetária dos mesmos. Assim, todos os envolvidos no processo de degradação hão de ser penalizados, tendo em vista a responsabilidade solidária da reparação. Responsabilidade, esta, que inclusive é objetiva, conforme depreensão do disposto constitucional supracitado.
Isso se coaduna com o disposto no art. 51 da PNRS, o qual dispõe que:
Art. 51. Sem prejuízo da obrigação de, independentemente da existência de culpa, reparar os danos causados, a ação ou omissão das pessoas físicas ou jurídicas que importe inobservância aos preceitos desta Lei ou de seu regulamento sujeita os infratores às sanções previstas em lei [...]
Este princípio, portanto, é ferramenta indispensável à efetivação da sustentabilidade prevista pela PNRS, já que atende não só o aspecto da prevenção, como também o da repressão. Assim, torna-se fundamental a avaliação dos impactos das potenciais atividades poluidoras, assim como dos impactos já causados, de forma a responder proporcionalmente aos danos potenciais ou atuais de uma atividade geradora de resíduos.
2.2 Princípio do protetor-recebedor
Como princípio complementar ao do poluidor-pagador, o do protetor-recebedor atua de forma reflexa: trata de oferecer benesses àqueles que contribuem para a preservação ambiental. No que diz respeito aos resíduos sólidos, trata de recompensar os que minimizam a geração destes ou mesmo, no seu manejo, dispõem de um processo de acordo com as diretrizes sustentáveis. Como harmonização da consciência ecológica com as necessidades tanto de consumo como também de produção, a premiação oferecida aos agentes preservadores trata de estimular práticas semelhantes.
Na PNRS, isso se verifica no art. 44, do qual se extrai que:
Art. 44. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no âmbito de suas competências, poderão instituir normas com o objetivo de conceder incentivos fiscais, financeiros ou creditícios, respeitadas as limitações da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a:
I - indústrias e entidades dedicadas à reutilização, ao tratamento e à reciclagem de resíduos sólidos produzidos no território nacional;
II - projetos relacionados à responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos, prioritariamente em parceria com cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda;
III - empresas dedicadas à limpeza urbana e a atividades a ela relacionadas.
Esses benefícios atuam de forma a propiciar uma utilização racional e sustentável dos bens geradores de resíduos, de forma a reduzir a geração destes e os seus possíveis impactos ao meio ambiente. Uma vez que não se degrada o ambiente de forma a deixar um rastro negativo, não se impõe um custo à própria sociedade, mas sim um bônus, uma vez que se produz, sem necessariamente degradar. Esse bônus, portanto, volta ao próprio produtor, em forma de compensação.
CONCLUSÃO
Com a implementação dos princípios do poluidor-pagador e do protetor-recebedor é que se torna viável a concretização do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, de forma, ainda, a possibilitar a formação de uma consciência ecológica pautada nas diretrizes sustentáveis. Envolvendo diversos atores sociais, o Estado, por meio da Política Nacional de Resíduos Sólidos, trouxe formas de se efetivar o desenvolvimento sustentável, fornecendo ferramentas para uma melhor disposição e minimização na geração de resíduos.
É através de uma política de incentivo à utilização racional dos recursos ambientais disponíveis que se poderá preservar o ambiente não só para proveito das gerações presentes como também das futuras. Além disso, há o estímulo à pesquisa e, consequentemente, a criação de novas tecnologias que venham a possibilitar uma decrescente produção de resíduos, o que só corrobora com a efetivação de um desenvolvimento sustentável.