Resumo: A busca por informações sobre essa temática tem-se intensificado, tendo em vista o contexto atual de entraves na ordem socioeconômica. Dito isso, sabe-se que desde a criação do sistema federalista, busca-se mecanismos de rechaçar as desigualdades sociais e diferenças regionais que sempre existiram, em virtude de diversos fatores históricos e culturais, abaixo elencados, que definiram o panorama atual do (sub) desenvolvimento de regiões em todo território nacional.
Pois bem, a temática aqui levantada tem o escopo de estabelecer uma correlação entre o Princípio da Capacidade Contributiva e o Desenvolvimento Regional, ou seja, de que forma o atual Sistema Tributário Nacional, expressado no referido princípio, pode contribuir para a consecução dos objetivos constitucionalmente traçados de desenvolvimento igualitários entre as regiões do Brasil, com a nobre missão de realizá-los com justiça social.
Tarefa árdua, vez que ao longo de décadas os mecanismos utilizados até então para a satisfação desse desenvolvimento têm se mostrado ineficientes ou pendentes de uma verdadeira efetividade. Por isso far-se-á necessária tal discussão a fim de novamente trazer à tona a problemática do desenvolvimento regional, sobre um prisma peculiar, da contribuição econômica e tributária, especialmente de como a capacidade contributiva pode se relacionar na consecução dessas metas precípuas, ao Estado Democrático de Direito.
Palavras-chave: Capacidade contributiva. Desenvolvimento regional. Extrafiscalidade. Justiça social.
SUMÁRIO:1. INTRODUÇÃO 2. UMA BREVE EXPOSIÇÃO CONCEITUAL E DOGMÁTICA A LUZ DA CF/88 3. DA EFETIVAÇÃO DO PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA 4. RELAÇÃO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA COM OS DEMAIS POSTULADOS CONSTITUCIONAIS 5. A NATUREZA PECULIAR DA EXTRAFISCALIDADE 6. DESENVOLVIMENTO REGIONAL ASPECTOS CONSTITUCIONAIS 7. GUERRA FISCAL E A “IMPOSIÇÃO” DE LIMITES AO DESENVOLVIMENTO DAS REGIÕES DO BRASIL 8. POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL SOB O PRISMA ECONÔMICO E TRIBUTÁRIO 9. A CONSECUÇÃO DA JUSTIÇA SOCIAL 10. CONCLUSÃO 11. REFERÊNCIAS
Introdução
O presente ensaio é o resultado de um trabalho de pesquisa jurídico-científico em que se pretende analisar os aspectos relevantes e também ampliar a compreensão sobre as discussões em torno do Sistema Tributário Nacional, debruçando-se sobre os princípios constitucionais tributários, especialmente o princípio da Capacidade Contributiva, percebendo-o como um instrumento de políticas públicas, voltadas à promoção do desenvolvimento regional com justiça social.
Para fins essencialmente didáticos serão assim dispostos: Uma breve exposição conceitual e dogmática a luz da CF/88; Da efetivação do princípio da Capacidade Contributiva; Relação da capacidade contributiva com os demais postulados constitucionais; A natureza peculiar da extrafiscalidade; Desenvolvimento regional aspectos constitucionais; A guerra fiscal e a imposição de limites ao Desenvolvimento regional no Brasil; Políticas Públicas de Desenvolvimento Regional sob o prisma Econômico e Tributário; A consecução da justiça social. De modo a facilitar a compreensão do leitor sobre o assunto exposto, a saber.
A tributação é um importante instrumento do Estado para realizar os fins sociais. É por meio da cobrança de tributos que uma nação pode/deve adquirir recursos para implantação de políticas públicas e gerir os serviços essenciais à vida em sociedade, bem como tornar possível a efetivação de direitos fundamentais. Nesse sentido, o Direito Tributário assume papel relevante, pois sua existência se justifica para a proteção do contribuinte em face de excessos eventualmente cometidos na instituição e cobrança de tributos. Por esta razão, faz-se pertinente analisar como a tarefa estatal de desenvolvimento regional deve ser harmonizada com a efetivação de princípios constitucionalmente estabelecidos em prol do cidadão, dos quais é destacada a capacidade contributiva.
Desse modo, percebe-se a relevância dessa abordagem que transcende da discussão meramente teórica, vez que o que se busca é a satisfação e a consecução de objetivos constitucionais, que visam tão somente, o estabelecimento de metas e seu conseguinte atingimento, que se traduz num estado de bem-estar social, dentro dos ditames da igualdade da liberdade e fraternidade, comungados como pressupostos de um convívio harmônico nas relações entre os concidadãos e destes com as instituições.
BREVE EXPOSIÇÃO CONCEITUAL E DOGMÁTICA DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA À LUZ DA CF/88
Abordado expressamente na Constituição de 1946 e suprimido na Carta Magna de 1967, o princípio da capacidade contributiva foi resgatado pela Constituição Federal de 1988, que o consagrou por meio de seu art. 145, §1º, reproduzido a seguir:
§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.
Do texto constitucional, extrai-se a finalidade do princípio, que é adequar a tributação a condição econômica do contribuinte, ou seja, ao volume de seu patrimônio, sua riqueza, suas atividades empresariais e seu poder de compra. Significa que a expropriação promovida pelo tributo deve considerar as disponibilidades do contribuinte, sem lhe retirar o exercício de direitos fundamentais.
A doutrina jurídica tem se debruçado sobre alguns termos contidos no dispositivo citado, em decorrência de dúvidas quanto à sua aplicabilidade. É o que ocorre com a expressão “sempre que possível” e com a palavra “impostos”.
Quanto à primeira questão, adere-se ao entendimento que afasta a impossibilidade de aplicação do princípio em certas ocasiões, o que ficaria a cargo do legislador decidir. Assim compreende o tributarista Hugo de Brito Machado (2015, p. 40), para quem “não é razoável entender-se que o legislador tem ampla liberdade para resolver quando é e quando não é possível exigir-se obediência ao princípio da capacidade contributiva porque tal compreensão anula inteiramente sua supremacia”. Em sentido contrário, Luciano Amaro (2005, p. 139), para quem a ressalva foi feita justamente para indicar a inviabilidade de sua aplicação em determinadas situações: “dependendo das características de cada imposto, ou da necessidade de utilização do imposto com finalidades extrafiscais, esses princípios podem ser excepcionados”.
Em respeito à segunda questão, invoca-se, novamente, o pensamento de Hugo de Brito Machado (2015, p. 40), que considera ser possível a aplicação do princípio a outras espécies tributárias além dos impostos, expressamente positivados no texto constitucional. O doutrinador informa, por exemplo, que a capacidade contributiva orienta a isenção de certas taxas e da contribuição de melhoria, “em situações nas quais é evidente a inexistência da capacidade contributiva daquele de quem teria de ser o tributo cobrado”. Não é este, entretanto, o entendimento de Dirley da Cunha Júnior (2008, p. 26), que afirma que “o princípio da capacidade contributiva só se impõe aos impostos” e, em complemento, argumenta que impostos indiretos, suportados pelo consumidor final, seriam incompatíveis com o princípio. Discorda-se deste argumento, pois como afirma Luciano Amaro (2005, p. 141), “não fosse assim, o princípio poderia ser abandonado, para efeito de tributação de alimentos básicos e remédios, a pretexto de que os contribuintes de direito dos impostos aí incidentes são empresas de altíssimo poder econômico”.
Corroborando com esse entendimento o doutrinador Leandro Paulsen, assim afirma:
“A capacidade contributiva não constitui, apenas, um critério de justiça fiscal capaz de fundamentar tratamento tributário diferenciado de modo que seja considerado como promotor e não como violador da isonomia. Configura verdadeiro princípio a orientar toda a tributação, inspirando o legislador e orientando os aplicadores das normas tributárias (PAULSEN, 2012) ”.
Ainda sim, exsurge nesse debate, a necessidade de compreender a extensão do nobre princípio implícito no art. 145, da CF/88. Embora se remeta aos impostos, tem-se admitido pacificamente a extensão da aplicação da capacidade contributiva para outras espécies tributárias, inclusive a taxa, ponto de divergência na doutrina, por entender que o pagamento das taxas decorre da utilização efetiva ou não, de serviço público específico e divisível, e que, portanto, tratar-se-ia de justiça comutativa e não distributiva como afirma parte da doutrina.
Ao derradeiro, tem-se que a acepção da capacidade contributiva, hoje um princípio imperativo a ordem tributária, constitui sem embargo, um reforço indispensável a limitação do poder de tributar do estado, vez que se apresenta de forma multifacetária diante da necessidade de sua aplicação, em que pese, a opinião quanto a temeridade da extensão da sua aplicabilidade, deve-se considerar conforme aludido supra pelo nobre pensador, a saber: deve estar a serviço da orientação do legislador e do contribuinte, sob uma ótica social e econômica, afim de atender parâmetros de justiça e razoabilidade, nos moldes em que se propõe o objeto desse estudo, um instrumento de políticas públicas.
DA EFETIVAÇÃO DO PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA
A positivação do princípio da capacidade contributiva na Carta Magna de 1988 veio acompanhada da delimitação de circunstâncias relativas às atividades fiscais destinadas à cobrança e arrecadação de tributos. Assim, o §1º do art. 145 da Lei Maior dispôs que, para conferir efetividade ao princípio, a administração tributária tem a faculdade de “identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte”.
Observa-se que, de acordo com o texto constitucional, a ação fiscal do Estado, voltada à aferição de riqueza do contribuinte, não será absoluta, pois deve respeitar direitos individuais e os termos da lei. De acordo com o tributarista Luciano Amaro (2005, p. 143), embora a atuação do Fisco já presuma o respeito às garantias individuais, que compreendem desde imunidades e isenções a pressupostos de segurança jurídica, como a legalidade, a irretroatividade e anterioridade da lei tributária, as atividades fazendárias são antes de uma faculdade, um dever. A positivação da obediência ao devido processo legal é, portanto, um reforço que a Carta Magna faz sobre a necessidade de compatibilizar o esforço para identificar a capacidade contributiva com outros princípios constitucionais, independentemente de sua natureza tributária, como a dignidade e a privacidade.
Outro aspecto da efetivação do princípio, trazida por Hugo de Brito Machado (2015, p. 40) é a possibilidade do controle de sua aplicação perante o Judiciário em casos concretos ou por meio de ação direta de inconstitucionalidade. O doutrinador avança na reflexão do tema para argumentar que isenções concedidas para impostos que incidem sobre patrimônio ou renda tendem a ferir a capacidade contributiva se o beneficiário revelar possuir riqueza a ser tributada. Esta violação não ocorreria, contudo, se o fato gerador do tributo não estiver associado ao patrimônio, como também se a isenção for conferida para proteger pessoa cuja riqueza seja ínfima, hipótese na qual o princípio estaria realizado.
Dito isso, tem se que, estabelecer de que forma o nobre princípio pode contribuir para o desenvolvimento regional não é tarefa fácil, mas vejamos alguns aspectos dos quais, restem inequívocos para a compreensão quanto a sua aptidão de promover as diretrizes constitucionais de dar efetividade ao plano de desenvolvimento regional.
Entender a capacidade contributiva como um instrumento de políticas públicas, (objeto do nosso estudo) já é um bom começo, mas como chegamos a essa percepção, é o que nos comove a se debruçar na ideia de que, se levarmos em consideração que ao favorecer os meios de produção e elevarmos o poder econômico do contribuinte, notadamente o fisco, numa perspectiva a longo prazo se beneficiará dessa melhoria macro econômica, ou seja, se hoje, expropriar o contribuinte (e é essa a função do Fisco), ou exigir que pague tributos é tão sacrificante, vide a baixa média do poder aquisitivo da sociedade brasileira, na medida de seu patrimônio ou renda, uma vez elevada essa renda e acrescido esse patrimônio, haverá, sem embargo um aumento significativo na arrecadação tributária, mas isso só seria possível dentro de um cenário em que o Estado, ou os estados, propiciem esse acréscimo e essa valorização dos seus concidadãos ao ponto de não restar mais sacrificante, àquela obrigação de compartilhar com este Estado parte do que lhe pertence. E respeitar esse dinamismo é imprescindível para o alcance dessas metas de desenvolvimento, pois é nesse sentido que a capacidade contributiva pode ser interpretada como um instrumento que favorece a evolução social e econômica.
RELAÇÃO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA COM OS DEMAIS POSTULADOS CONSTITUCIONAIS
A acepção acerca da capacidade contributiva decorre de um arcabouço principiológico notadamente encabeçado pelo princípio da igualdade ou isonomia, em sentido lato se pelo prisma da justiça social e em sentido stricto se vislumbrado sob o prisma da justiça fiscal. Esse é o panorama em que se insere a compreensão do princípio da capacidade contributiva, consubstanciado no chavão, “quem pode mais paga mais”, de modo a permitir que o contribuinte menos abastado possa arcar com suas obrigações fiscais sem que a exação onere-o a tal ponto, que comprometa o sustento próprio e dos que dele dependam, mantendo um equilíbrio social e fiscal, a fim de atender aos preceitos de “mínimo existencial” corolário da dignidade humana.
Importante mencionar a correlação e de quão tênue pretende ser a linha que divide a preservação do mínimo a sobrevivência digna e a vedação do confisco, ou seja, o Estado no exercício de suas atribuições arrecadatórias, não pode/deve embaraçar a vida dàqueles que já encontram dificuldades em razão da sua realidade econômico-social nem tão pouco tolher a pretensão à acumulação de riquezas desses que já somam vultosos patrimônios, sob pena de incorrer em práticas confiscatórias, por isso a necessidade de estabelecer a extensão da aplicação desse princípio de relevância sem igual à consecução efetiva dos ideais de justiça fiscal.
Nessa perspectiva de similitude relevante entre os postulados, note-se a relação entre o nobre princípio objeto deste estudo, e os princípios da progressividade, proporcionalidade, seletividade e da personalização todos em comunhão, de modo a expressar a instrumentalidade que se propõe a capacidade contributiva como derivada dos ideais de igualdade, se utilizando de critérios objetivos para distinguir os contribuintes, que por sua vez terão tratamento igual ou desigual na medida de seus respectivos enquadramentos socioeconômicos, e tais princípios institucionalizados merecem tratamento pormenorizado a seguir.
Pois bem, é sabido de que esses institutos decorrem dos ideais de igualdade em sentido amplo, e torna interessante desvendar a correlação da capacidade contributiva com a progressividade por exemplo, isso por que, ao mencionar o caráter progressivo de um tributo, ainda que numa perspectiva mais remota, leva-se em consideração também a capacidade econômica daquele contribuinte, uma vez que em razão de determinadas circunstâncias a alíquota daquela espécie tributária será elevada para atender aos preceitos de justiça fiscal, que está estritamente ligada a capacidade contributiva, ou seja, há uma interligação conceitual, se entendermos todos esses princípios de forma sistêmica, cuja missão precípua é de atender ao critérios constitucionais de limites ao poder de tributar, e satisfazer os anseios de tratamento isonômico e igualitário dos contribuintes, e de que a mesma lógica interpretativa pode ser comtemplada aos demais princípios mencionados.
Ao passo que, em se tratando da seletividade, resta clara e evidente sua correlação na medida em que todo tributo deve atender aos critérios de essencialidade do bem, ou seja, quanto maior sua importância, menor será os seus encargos tributários, tendo em vista, a indispensabilidade deste bem para o gozo de uma vida digna. Respeitando a similitude entre ambos institutos temos que parece muito obvio a obediência a capacidade econômica, na medida em que determinados bens são entendidos como essenciais a uma vida razoavelmente digna, dentre eles alguns itens de uso doméstico, ou seja, o respeito a qualidade do contribuinte é condição sine qua non, sob o qual vislumbra-se a satisfação do princípio, vez que àquele contribuinte menos favorecido, merece proteção cuja a seletividade e a capacidade contributiva podem promover, quando da aquisição desses itens essenciais a uma vida digna.
Ainda assim, inevitável a correlação do principio da capacidade contributia com a razoabilidade e a proporcionalidade, ora não se pode entender aplicação de um se não observado os preceitos dos outros e vice-versa, de modo que para o professor Para Celso Antonio Bandeira de Mello, “o princípio da proporcionalidade não é senão faceta do princípio da razoabilidade”, ou seja, ambos possuem uma essência constitucional semelhantes, embora carreguem peculiaridades, mas para esse estudo, nos parece oportuno compreende-los de forma conjunta, pois em se tratando de limites ao poder de tributar e de forma mais específica a vedação ao confisco, são institutos manejados para a proteção do contribuinte como assevera o jurista:
Em resumo, o princípio da razoabilidade, em harmônico convívio com o postulado da proporcionalidade, apresenta-se no cenário em que o excesso e as atitudes incongruentes são proibidos à Administração, disposta a homenagear a prudência no nobre exercício da função estatal [...[ ( SABBAG, 2013)
Ao fim, sabendo que o foco desse estudo é o desenvlvimento regional, não como não trazer a baila a discussao sobre a uniformidade geográfica, preconizado na CF/88:
Art. 151. É vedado à União:
I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País.
Por sua vez, a proteção a que se refere a Carta Política, diz respeito a priori, aos tributos federais, asseverando que estes não podem tratzer diferentes exaçoes quando instituídos ou majorados, explicando melhor, tal desígnio visa promover um ideal de tratamento isonomico destinado as diferentes regioes do Brasil. Entretanto, o próprio texto constitucional, destaca a possibilidade de isenções fiscais especificas para a consecução de uma justica social e fiscal mais efetiva, por exemplo a zona frana de Manaus.
Assim, comungados a capacidade contributiva e a uniformidade geográfica cuja a natureza juridica está imbricada, o atigimento do desenvolvimento regional perpassa sem embargo, pela observância desses postulados, onde o primeiro leva em conta o poder econômico, de um prisma mais especifico, no seio da individualidade do contribuinte, e o outro sob um prisma macro, no respeito as peculiaridades regionais, em que pese a obrigação de uniformidade, nada obsta como já dito, uma concessão ou incentivo fiscal por força do mesmo dispositvo constitucional.