A NATUREZA PECULIAR DA EXTRAFISCALIDADE
Em que pese à natureza do Sistema Tributário seja em sua essência, a arrecadação de tributos cuja finalidade é de custear os anseios da sociedade, sob um espectro do poder estatal legitimado pelo contrato social, existem, como define parte da doutrina obrigações ou missões paralelas àquelas essencialmente fiscais, ou seja, toda vez que o Estado busca mecanismos de controle socioeconômico através do sistema tributário, esta função assume a roupagem de extrafiscalidade, mormente são os instrumentos de regulação do mercado, de promoção ao desenvolvimento regional, promoção a sustentabilidade e combate as desigualdades sociais, como assevera o nobre doutrinador citado abaixo.
“Extrafiscalidade se abre para a consecução de propósitos paralelos, como a “redistribuição da renda e da terra, a defesa da economia nacional, a orientação dos investimentos privados para setores produtivos, a promoção do desenvolvimento regional ou setorial”. (SABBAG, 2013, pg 174).
Para tanto o Estado e seu braço forte fiscal, lança mão de políticas ou ações específicas a fim de dar cumprimento ao objetivo pretendido, cuja satisfação em regra se dar de forma imediata, vide a majoração ou redução de alíquotas de tributos que exercem uma função de controle no mercado de exportação e importação (essa relação precisa de acompanhamento amiúde pelos agentes econômicos), bem como tributos específicos ligados a utilização e exploração de recursos naturais de maneira sustentável, a progressividade dos impostos sobre a propriedade rural e urbana a fim de dar efetividade à função social da propriedade, e tantos outros assegurados constitucionalmente.
Nesse sentido, percebe-se a relevante transcendência da extrafiscalidade, dando azos às diretrizes principiológicas fundadas na CF/88, ao passo que satisfaz o atendimento das incessantes aspirações sociais com sua atribuição arrecadatória fiscal, em que o Estado levanta recursos para sustentar-se, e quando ataca de interventor/mediador direto ou indireto se utiliza desses mecanismos análogos, para obtenção dos objetivos específicos a exemplo dos já mencionados. Ressalte-se ainda que a natureza jurídica desse condão paralelo da extrafiscalidade é característica singular e acessória da função essencial dos tributos, numa relação de complementação ou afago ante a imposição e a utilização permanente desse braço forte do Estado que, por vezes pesa injustamente, principalmente se afastada a devida obediência a capacidade econômica e demais preceitos que visam tão somente a proteção do contribuinte.
DESENVOLVIMENTO REGIONAL ASPECTOS CONSTITUCIONAIS
A temática do desenvolvimento regional recebe tratamento especial no texto Maior, cuja previsão está esparsa em toda sua extensão normativa, tal qual, como objetivos da República, expressamente traduzidos nesses dois dispositivos:
Art. 3.º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais, e regionais;
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios
VII - redução das desigualdades regionais e sociais;
Assim, dispõe a CF/88 acerca dessa matéria cuja missão precípua é de promover através de políticas públicas, com instrumentos eficazes, capaz de transbordar ao mundo fático, esses preceitos constitucionais, que se destinam a preocupação com os ideais de igualdade de bem-estar-social, de dignidade humana, e nesse diapasão em 2007 instituiu-se o Plano Nacional de Desenvolvimento Regional, através do Decreto n° 6.047/07 que cria o PNDR, que perpassa por uma tentativa de positivação desses princípios constitucionais, e que a partir de então será o ponto de partida legal, para alcançar esses objetivos traçados em nossa Constituição.
Pois bem, a saber, o PNDR, traça diretrizes de consecução desses objetivos, cuja missão é de favorecer ou promover o desenvolvimento intra e inter regiões, como parte integrante e sem o qual, seria impossível alcançar os índices de desenvolvimento nacional, com ações de fomento ao desenvolvimento socioeconômico nas regiões em que naturalmente sofrem com mazelas sociais, vez que inevitavelmente acabam por ser preteridas pelos conglomerados econômicos situados nas grandes capitais do país, seja em razão do clima, da localização ou da ausência de mão-de-obra especializada.
Consoante esse cenário, algumas instituições foram manejadas no intuito de dar efetividade a essas ações, quais sejam: a Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia - SUDAM e a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE, que foram extintas em momento posterior, mas suas missões guardavam semelhança dentro desse bojo estabelecido pela nossa Carta e o Dec. n° 6.047/07, de promover o desenvolvimento nessas regiões, a favor da justiça social, do combate as desigualdades sociais e regionais, e a igualdade entre as regiões de modo a permitir que também detenham capacidade e autonomia para geração de emprego e renda, tornando a economia local mais sólida e independente dos grandes centros econômicos do Brasil, reduzindo o êxodo populacional tão peculiar em tempos de ausência dessas políticas.
Dito isso, conforme infra afirmado no texto constitucional busca-se ainda formas de “compensações tributárias” a fim de promover a igualdade regional e estabelecer um padrão uniforme de desenvolvimento, a saber:
Art. 151, I, CF/88 - "a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País".
Por sua vez, são dispositivos bem como os já mencionados supra, que traduzem expressamente os objetivos constitucionais para com a temática e a problemática da promoção do desenvolvimento regional.
Ou seja, alguns institutos jurídicos, obedecem por vezes, a esse viés social quando da busca pela plenitude da satisfação de necessidades específicas, cito o referido dispositivo que trata dos benefícios das isenções fiscais, que pela própria natureza atende aos critérios de capacidade econômica, razão pela qual a CF/88 permite que o legislador promova através de legislações extravagantes isenção da exação para tributos específicos, a determinados entes da administração direta e indireta, corroborando esse caráter peculiar da extrafiscalidade, que fora discutido no tópico antecedente.
GUERRA FISCAL E A “IMPOSIÇÃO” DE LIMITES AO DESENVOLVIMENTO DAS REGIÕES DO BRASIL
Para alcançar o pleno desenvolvimento de uma região são necessárias uma gama de fatores que se complementem para um objetivo maior, que perpassa desde fatores econômicos, sociais, culturais etc., de fato aspectos estruturais comungados no atingimento de metas anteriormente traçadas para esse fim.
A saber no que tange aos fatores econômicos, talvez o mais preponderante, por que vivemos numa era essencialmente capitalista, e de que dele, derive todos os outros aspectos supra firmados, devidamente engendrados para o alavancar de determinada localidade, e em se tratando de desenvolvimento econômico, um setor ganha tamanha notoriedade em dias atuais, no que diz respeito ao uso de tecnologias recentes, na busca por eficiência energética e desenvolvimento sustentável, e isso, de forma inequívoca, contribui para o desenvolvimento como um todo.
Isso nos leva a perceber, e utilizando como exemplo a busca por geração de bioenergias, que através de combustíveis renováveis tornou-se uma meta insuscetível de retração em todo mundo, um alvo incessante na corrida para o desenvolvimento de tecnologias e acima de tudo, insumos que possam de alguma forma serem extraídos biocombustíveis capazes de substituir os fósseis, que, num futuro breve perecerão.
Pois bem diante desse cenário o Brasil largara na frente há algumas décadas atrás com o desenvolvimento do etanol e continuou suas pesquisas até chegarmos nas tecnologias utilizadas atualmente, na área de produção de bioenergias como a extração do óleo da mamona, da soja e o sebo bovino, tornaram-se insumos para a produção do biodiesel, e com isso resolveríamos boa parte dos problemas ligados à área energética em nosso país, tendo em vista o aumento da demanda, os altos custos de produção e distribuição de energia nuclear ou termelétrica e a urgente necessidade em substituir o combustível fóssil poluente, por outros que agreguem eficiência energética e desenvolvimento sustentável.
Na contramão do resto do mundo, não houve no Brasil um investimento considerável em fatores que pudessem favorecer e atrair investidores estrangeiros a trazer suas plantas industriais para o país, e com isso de certa forma, o Brasil fora “obrigado” a compensar essa ingerência recorrente nos últimos anos, com a ausência de políticas públicas e investimentos de infraestrutura, com a política de abertura da arrecadação, ou seja, buscou-se compensar, os fatores estruturais essenciais que não tiveram atenção devida nos anos passados.
O estado brasileiro, lançou mão de mecanismos de políticas fiscais para atrair a produção de biocombustíveis no Brasil. A saber concessões de isenções, de redução de alíquota de base de cálculo, entre outras formas de incentivos, que de alguma forma favorecessem a instalação dessa tecnologia aqui, uma vez que, gozamos de fatores naturais e econômicos que de fato alavancariam essa produção. Mas os acontecimentos mais recentes, tem-se demonstrado que foram insuficientes, tendo em vista a descontinuação de produção de biocombustíveis em alguns estados, vez que àquela política de incentivos, não comtemplou a instalação à manutenção e a eventual recuperação das empresas desse segmento, o que inevitavelmente culminou na suspensão da produção em algumas regiões do Brasil, desacelerando toda aquela meta de crescimento que se iniciara com a perspectiva de continuidade da produção de bioenergias, que impulsiona a economia naquela região em diversos segmentos, desde o plantio ou extração ( no caso do sebo bovino) até a distribuição e revenda ao consumidor final, que não obstante agradaria em todos os sentidos, tendo em vista, o notório desenvolvimento local, frustrado pelos problemas já mencionados, e toda aquela política de incentivo fiscal, de perda de arrecadação na expectativa de um retorno em outros tributos agregados, fora por água abaixo, por ausência de uma política séria a longo prazo.
Dito isso, deu-se margem para que os entes federativos iniciassem por conta própria mecanismos de atratividade dessas indústrias, e daí iniciou uma corrida ainda sem fim, de conceder uma gama de benefícios em especial os fiscais, para a instalação de indústrias de produção de biocombustíveis, dando margem a concorrência entre os estados, o que se entende hoje por guerra fiscal, e que ao que parece, o setor privado tem-se valido dessa concorrência para barganhar com os estados, e obviamente quem oferecer as melhores condições e incentivos, levará como troféu a instalação dessas indústrias, lembrando que tal cenário, a priori se “justifica” pela ausência de outrora não ter buscado a consecução das diretrizes constitucionalmente traçadas de desenvolvimento regional e nacional, que demandam principalmente investimentos contínuos em infraestrutura.
Por isso, o que se espera é uma retomada da importante notoriedade que tinha o Brasil em matéria de biocombustíveis, e que de fato haja uma preocupação e uma integração entre os estados, de modo que seja possível o desenvolvimento destes sem que necessariamente demandem concessões absurdas em matéria fiscal dentre outras, e que de forma harmônica possam coexistir e se desenvolverem, atraindo as indústrias desse segmento promovendo um crescimento exponencial na produção de biocombustíveis, uma vez que os fatores naturais nos favorecem, e através de políticas descentralizadas de cunho fiscal, econômico, social, além de valorização da mão-de-obra e investimento de infraestrutura, possam finalmente estabelecer metas futuras para dar efetividade aos preceitos constitucionais, ao PNDR e a sustentabilidade.