RESUMO
Este artigo, sobre os elementos normativos e fáticos que deram ensejo à aprovação do plantio da soja transgênica no Brasil, em 2003, ressalta as situações em que a proteção do meio ambiente e da saúde, hospedada na Constituição Federal, foi desconsiderada. Aborda, também, a discussão sobre o princípio da precaução, a evolução do conceito e a sua aplicabilidade ao tema.
Palavra-chave: soja transgênica, meio ambiente, saúde, Constituição Federal, princípio da precaução.
ABSTRACT
This paper, about the normative and factual elements that allowed the approval of the plantation of transgenic soybean in Brazil, in 2003, remarks the situations which the protection of the environment and the public health, helded by the Federal Constitution, was disconsidered. Approach, also, a discussion about the precaution principle, the evolution of the concept and its application in this subject.
Discriptors: transgenic soybean, enviroment, health, Federal Constitution, precaution principle
INTRODUÇÃO
A edição da Medida Provisória nº 131, pelo Chefe do Poder Executivo, autorizando o plantio de soja geneticamente modificada, ou soja transgênica, no Brasil, sem o devido Estudo de Impacto Ambiental – EIA – e em desprestígio ao Princípio da Precaução, serviu para acirrar o debate entre aqueles que defendem um posicionamento preventivo quanto a utilização de produtos geneticamente modificados, lançados no meio ambiente e postos ao consumo humano, e aqueles que consideram que só haverá avanços econômicos se o país adotar, com a possível brevidade, essa nova tecnologia, especialmente na agricultura.
Pela observação do cenário político em que se desenrolou tal episódio, depreende-se que as estruturas estatais passam a estabelecer suas prioridades nas análises econômicas em desfavor das estruturas sociais e institucionais representadas pelas garantias constitucionais conquistadas em 1988.
É claro que é ainda imprecisa a avaliação das conseqüências do uso de OGM para a saúde e para o meio ambiente. É a revolução tecnológica alterando um paradigma fundamental que nos conta Kuhn [1] (1992 p.13), cem anos após outra revolução científica que levou à formulação do projeto de lei da vacinação obrigatória, saga empreendida pelo Presidente Rodrigues Alves e seu Diretor de Saúde Pública, Oswaldo Cruz, e que deu ensejo à célebre Revolta da Vacina, na cidade do Rio de Janeiro, em 1904 [2]. De um lado, estão os que defendem que os sacrifícios à biodiversidade compensam os benefícios econômicos trazidos por estes produtos da engenharia genética. Ao revés, outros criticam o fato de que, por não se ter ao menos relativa certeza científica, a fim de garantir segurança contra possíveis efeitos danosos à saúde e ao meio ambiente, tais produtos deveriam submeter-se a mais pesquisas. A questão que se coloca é relacionada ao cultivo da soja transgênica no Brasil onde, de um lado, está a precaução legítima assecuratória da saúde e do meio ambiente e, do outro, um prejuízo econômico nacional de monta aos agricultores do sul do país.
Cabe ao Direito o papel de pacificador do conflito entre essas duas vertentes. No entanto, o Direito, como destaca Silva (2002, p. 413), levado ao sabor dos interesses de diferentes grupos, não encontrou ainda o seu ponto de equilíbrio no conflito entre dois princípios: o da liberdade da atividade econômica e a necessária proteção ao meio ambiente. "A lei passou a atender a interesses de grupos, as partes da sociedade, e não mais ao interesse público" (DALLARI, 2002, P. 65).
TUTELA CONSTITUCIONAL DO MEIO AMBIENTE E DA SAÚDE
A Constituição Federal de 1988 dispõe em seu artigo 225 que:
"Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações" (grifo nosso)
Muito embora o termo "sadia qualidade de vida" possa não ser exato, especialmente porque o conceito varia entre grupos sociais e mesmo através do tempo, pode-se entender como "sadia qualidade de vida", o conjunto das condições externas à pessoa que consiste e favorece seu desenvolvimento integral, tanto na dimensão individual como coletiva, compreendendo, de maneira não exaustiva, a garantia de saúde, ensino, moradia, trabalho, lazer e, óbvio, qualidade do meio ambiente. Deste modo, a tutela do meio ambiente está em função da tutela da qualidade de vida como observa Silva (1997). Esta afirmativa está em conformidade com o texto constitucional, segundo o qual, o meio ambiente é elemento essencial à "sadia qualidade de vida" e que, por isso, o artigo 225 da Constituição Federal de 1988 deve ser lido em consonância com os princípios fundamentais inseridos nos artigos 1º a 4º do mesmo diploma, que fazem da tutela ao meio ambiente um instrumento de realização da cidadania e da dignidade da pessoa humana.
Nesse sentido, o devido cuidado na regulação, licenciamento e fiscalização de atividades possivelmente causadoras de degradação ou poluição ambiental têm amparo não somente no meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF), mas, também, na garantia do direito à saúde previsto no art. 196 da Constituição Federal.
Ainda está consignado na Carta Maior que a ordem econômica deve observar os princípios da defesa do meio ambiente e que, para a instalação de atividade potencialmente causadora de significativa degradação ambiental, é exigido o Estudo de Impacto Ambiental (art. 170, VI e art. 225, IV CF/88).
Como pode-se aferir, o objeto do direito constitucional é a tutela do meio ambiente ecologicamente equilibrado, ou seja, "a conservação e a salvaguarda dos recursos naturais em suas diversas angulações, extravasando as acepções limitadas à paisagem, à ordenação do território e à salubridade do ambiente" (FARIAS, 2002, p. 118). Constata-se, ainda, que as normas constitucionais impõem ao Estado, não uma postura corretiva, realizada após o dano, mas uma postura preventiva, ou seja, a de preservar e defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Também, à sociedade é dada a exigência de não atentar contra o ambiente e a incumbência de impedir que atentem, tanto que a Constituição colocou à sua disposição ações específicas que possam ensejar a atuação da cidadania em prol da natureza.
O caso da soja transgênica no Brasil, projeção in vitro do conflito entre o capital mundial e a "esfera pública não estatal" (ARAUJO, 2003) impôs a toda a sociedade a exigência de um olhar mais atento aos interesses e manobras políticas e do capital globalizado bem como uma participação mais efetiva na proteção do nosso patrimônio ambiental e da saúde pública.
A CHEGADA DA SOJA TRANSGÊNICA AO BRASIL
Antes de tudo, é preciso entender que "Organismo Geneticamente Modificado é todo organismo cujo material genético (DNA/RNA) tenha sido modificado por qualquer técnica de engenharia genética, entendida como atividade de manipulação de DNA/RNA recombinante, mediante a modificação de segmentos de DNA/RNA natural ou sintético que possam multiplicar-se em uma célula viva" (SANTOS, 2002, p.90). O milho Bacillus Thuringienses, o Milho Bt, por exemplo, possui uma proteína que tem a capacidade de matar o inseto que procura alimentar-se de partes da planta, trata-se de uma planta biocida. A soja geneticamente modificada é apta a tolerar expressivas quantidades de herbicidas, sem sofrer alterações, como a chamada soja Roundup Ready - RR, na qual foi introduzido um gene com o código de uma proteína que funciona como antídoto ao veneno.
Em 5 de janeiro de 1995, quando foi editada a Lei nº 8.974 – mais conhecida como a Lei da Biossegurança – o Chefe do Poder Executivo vetou o artigo que criava a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança – CTNBio –, órgão colegiado multidisciplinar pensado pelo Legislativo com a finalidade de prestar apoio técnico consultivo e de assessoramento ao Governo Federal na formulação, atualização e implementação da Política Nacional de Biossegurança relativa a OGM. Porém, no Decreto que regulamentou esta Lei (Decreto nº 1.752/95), foram dadas competências e composição à CTNBio, reconhecendo sua vinculação ao Ministério da Ciência e Tecnologia. Ao vetar o artigo da Lei que criava a CTNBio, deu-se vida a uma comissão "surreal " que passou a funcionar sem o devido amparo legal.
Durante a existência "virtual" da CTNBio houve a emissão de inúmeras instruções normativas, pareceres técnicos prévios conclusivos e certidões de qualidade em biossegurança. Ao apreciar o pedido da Monsanto no sentido de cultivar a soja RR no Brasil, a CTNBio baseou-se em estudo denominado Análise de Risco – Risk Assessment – realizado nos Estados Unidos, Canadá, Austrália, Porto Rico e Argentina. Segundo Reale (2001, p. 112) para a aprovação do pleito da Monsanto, de cultivo da soja RR, houve a dispensa do Estudo de Impacto Ambiental e conseqüente Relatório de Impacto no Meio Ambiente – EIA/RIMA – porque o Risk Assessment mostrava-se mais adequado se comparado ao EIA/RIMA, para o caso. A Comissão tomou esta decisão com base no Decreto nº 1.752/95, que se transcreve:
"Art. 2° - Compete à CTNBio:
XIV - exigir como documentação adicional, se entender necessário, Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatório de Impacto no Meio Ambiente (RIMA) de projetos e aplicação que envolvam a liberação de OGM no meio ambiente, além das exigências específicas para o nível de risco aplicável." (grifo nosso)
Impressiona a rapidez com a qual estes produtos geneticamente modificados estão sendo introduzidos nos países. A pressa em se aprovar o plantio da soja transgênica no Brasil foi capaz de dar à "virtual" CTNBio, por meio de um Decreto, a possibilidade de dispensar o EIA/RIMA, instrumento exigido pela Constituição Federal e pela legislação ambiental [3]. É a pressão de quem detém a tecnologia sobrepujando a legalidade em nome da eficiência econômica.
Esta autorização não chegou a ser posta em prática teoricamente, porque uma Ação Civil Pública foi promovida contra a União pelo Instituto de Defesa do Consumidor – IDEC. Dentre as discussões jurídicas sobre a dispensa do EIA/RIMA pela CTNBio, foi debatido a própria legalidade da existência da Comissão e com a emissão de uma liminar, ficou suspensa a autorização de cultivo da soja RR no Brasil.
No entanto, em face do ingresso clandestino no território brasileiro de sementes de soja geneticamente modificada e da incapacidade (ou vontade política) do Governo Federal de fiscalizar as áreas de cultivo no Brasil, as sementes foram plantadas.
Em 2001, o Chefe do Poder Executivo editou a Medida Provisória nº 2.191, com a finalidade de alterar a Lei de Biossegurança, dando, desta maneira, existência legal a CTNBio e validando, então, seus atos administrativos praticados no passado.
Revertendo-se a lógica que ampara o Estado Democrático de Direito, os grupos de apoio às sementes RR, com penetração nas mais altas instâncias estatais, fizeram com que, em março de 2003, o novo Governo, pressionado, editasse a Medida Provisória nº 113 para solucionar "o problema" [4].
Esta MP foi transformada na Lei nº 10.688 em 13 de junho de 2003, embora consagrasse uma desobediência à uma decisão judicial e legitimasse a comercialização do produto de um crime - prática constatada de contrabando de sementes - explicita não haver vontade de ter-se outras safras transgênicas no país. Assim, a excepcionalidade da autorização do comércio dos grãos fica demonstrada em dois momentos: no primeiro, quando afirma que a comercialização deverá se dar até janeiro de 2004 e que o estoque que sobrar seja incinerado, com completa limpeza dos espaços de armazenagem e quando impõe a incineração como forma de destruição das propriedades produtivas das sementes. Porém, não se esperava que, uma vez mais, o Poder Executivo iria reverenciar o ilícito. O pior ainda estava por vir.
Eis que, então, em 26 de setembro de 2003, sob a perplexidade da população brasileira, foi editada a Medida Provisória nº 131. Esta MP regulamentou o primeiro plantio de organismo geneticamente modificado em escala comercial no Brasil, fato este que atesta a situação insólita em que o governo colocou o país, autorizando o que havia proibido a Lei nº 10.688 há somente três meses.
Na MP nº 131, em seu art. 1º, onde é estabelecido o objeto e o âmbito de aplicação da norma, é determinado que a Medida Provisória se aplique às sementes da safra de soja 2003, reservadas pelos agricultores para uso próprio, aquelas mesmas proibidas de serem plantadas após janeiro de 2004, conforme a Lei nº 10.688/03.
Uma vez mais, o Governo Federal anuncia que os descumpridores da Lei nº 10.688/03 que guardaram sementes poderão utilizá-las em novos plantios porque, como dito, o plantio autorizado refere-se às sementes para uso próprio [5], guardadas pelos agricultores da safra de 2002. No Congresso, a MP não sofreu significativas mudanças.
A MP nº 131 ainda obriga o produtor/comerciante de soja à assinatura do Termo de Compromisso, Responsabilidade e Ajustamento de Conduta – TCRAC –, que terá eficácia de título executivo extrajudicial. Além de ser inconstitucional, a adição do TCRAC no rol dos títulos executivos extrajudiciais por medida provisória, por se tratar de matéria processual, a MP omite a sanção pelo descumprimento da assinatura do referido termo, restringindo-se às questões de ordem de financiamento.
Além disso, a MP impõe ao produtor de soja transgênica a responsabilidade pela indenização ou reparação integral independentemente de culpa, pelos possíveis danos causados ao meio ambiente e a terceiros, eximindo completamente a indústria produtora das sementes e o próprio Estado autorizador do plantio. Neste assunto, o Congresso incluiu a empresa detentora da patente de soja geneticamente modificada no rol dos responsáveis, corrigindo uma omissão da MP e declara que os royalties devidos, só serão cobrados na comercialização das sementes e não na dos grãos, além de vedar aos agricultores a comercialização da soja como semente. [6]
"A Medida Provisória geneticamente modificada pelos interesses econômicos alienígenas e dominadores do mercado global" (PRUDENTE, 2003) afronta o Estado Democrático de Direito. A MP desconsidera a harmonia entre os Poderes Públicos ao liberar de forma casuística o que a decisão judicial vetou. Prudente (2003) muito bem assevera que, se toda vez que decisões judiciais contrariarem interesses do Poder Executivo e este editar Medida Provisória para anular as decisões da Justiça "só restará à sociedade brasileira o velório da soberania nacional".
O QUESTIONAMENTO JUDICIAL DA CONSTITUCIONALIDADE DA MP nº 131
Quando da redação deste artigo (nov/dez 2003) três Ações Diretas de Inconstitucionalidade – ADIN – contra a MP nº 131 tramitavam no Supremo Tribunal Federal. A primeira delas, de autoria do Procurador Geral da República, a segunda promovida pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura – CONTAG [7] – e a terceira do Partido Verde.
O principal argumento nas três ações é de que a Medida Provisória nº 131 é inconstitucional, pois a liberação do plantio sem a realização prévia de estudos de impacto ambiental fere o disposto no artigo 225 da Constituição Federal de 1988. Outro ponto questionado pela ADIN é a justificativa apresentada pelo Governo para a edição da MP nº 131 de 26 de setembro de 2003, de que havia urgência para se resolver o assunto (prejuízo econômico nacional de monta). O texto defende que o Governo já havia admitido o plantio ilegal em março, quando publicou a MP nº 113 liberando a venda de soja transgênica da safra 2002/2003 e que não poderia haver nova invocação ao caráter de urgência para a safra futura de soja 2003/2004 em matéria já conhecida pelo atual governo há pelo menos seis meses. Além disso, argumentam as ações que a Medida Provisória também legitima situações criminosas, como o contrabando de sementes, a utilização de agrotóxico sem registro e o plantio de sementes não-autorizadas. Há uma grande expectativa da manifestação do Supremo Tribunal Federal quanto a esta questão posta a seu julgamento.
O "PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO"
No imbróglio da soja transgênica no Brasil, a resposta para o medo da população em relação à saúde, à qualidade dos alimentos e ao equilíbrio do meio ambiente traz para as relações sociais a noção de que a incerteza científica autoriza a restrição comercial. A esta noção é dado o nome de "principio da precaução". "Assim, o novo paradigma, em fase de formação que dá às obrigações morais a forma de ética e transforma o princípio de responsabilidade em precaução é a segurança".(DALLARI & VENTURA, 2003, p. 36).
O princípio da precaução foi utilizado pela primeira vez no direito ambiental alemão, na década de 1970 (BOY, 1995, p. 5). No mesmo período, os legisladores norte-americanos introduziram esse princípio de maneira informal na maior parte das leis relativas ao meio ambiente, mas foi na Declaração do Rio de Janeiro, em 1992, que a precaução foi consagrada expressamente, estando inscrita no princípio n° 15 :
"De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental." (grifo nosso)
Merece nota a relação que há entre a gravidade da ameaça de dano ao meio ambiente e à saúde e o grau de incerteza científica presente em cada caso concreto e a aplicabilidade do princípio da precaução. "Naquelas circunstâncias em que o dano sob apreciação é considerado muito grave, pode ser observado um relaxamento nas exigências de indicativos objetivos da plausividade de sua concretização. Já nas hipóteses em que a ameaça não é considerada tão grave, exige-se um grau maior de certeza científica para se tornar obrigatória a adoção de medidas de precaução" (WALD, 2003, p.19).
E é exatamente porque em relação aos organismos geneticamente modificados afirma-se não haver tão grave dano a ser provocado na natureza e na saúde humana que a certeza científica deve ser apurada, criteriosamente, a fim de se aplicar o princípio da precaução. "Trata-se, pois, de fenômeno social que implica a radicalização da democracia: exige-se o direito de participar – possuindo todas as informações necessárias e indispensáveis – das decisões públicas ou privadas que possam afetar a segurança das pessoas" (DALLARI & VENTURA, 2002, p.58).
Há uma discussão, entretanto, entre duas correntes jurídico-doutrinárias, sobre a imperatividade jurídica do Princípio da Precaução no nosso país. De um lado estão os que consideram que o Princípio da Precaução não é vinculante porque se trata de uma soft law [8], e que, portanto não seria fonte do direito internacional. De outro lado estão aqueles que defendem a imperatividade jurídica do Princípio da Precaução, dentre eles, Caminho (1998, p.156):
"a expressão convenções internacionais, usada no texto do artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justiça, é a mais ampla possível, referindo-se às mais diversas formas de manifestação de acordo de vontade entre Estados, para o fim de dispor sobre direito e obrigações recíprocos, abrangendo, portanto, convenções, tratados, acordos, ajustes, convênios, pactos, protocolos etc"
Se, no âmbito do direito internacional, discute-se a força coercitiva ou não do Princípio da Precaução, há de se destacar que no que se refere ao Direito Interno, a Constituição Federal de 1988, muito embora não tenha declarado expressamente o Princípio da Precaução, é de se depreender que quis o legislador constituinte adotar uma postura de segurança diante da dúvida e da incerteza em relação à saúde e ao meio ambiente, tanto que no artigo 196 declara ser dever do Estado garantir a redução do risco de doença e de outros agravos à saúde e no artigo 225, inciso IV e V prevê o EIA, previamente, para a instalação de atividades potencialmente causadora de degradação ambiental. – "Potencialmente, deve ser compreendido no texto como dano certo, incerto ou provável" (SAMPAIO, 2003, p.69) –. E o inciso V impõe o dever de controle da produção, da comercialização e do emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente. Portanto, a CF/88 admite o princípio da precaução.