A Medida Provisória - MP nº 167/04 traz, basicamente, quatro inovações em seu próprio texto. As demais alterações concernentes ao regime previdenciário do servidor público estão veiculadas em outras leis já existentes, como as Leis ns. 9.783/99, 9.717/98, 8.213/91 e 9.532/97.
A primeira inovação está contida no art. 1º [1] da MP nº 167/04, que trata da forma pela qual se procederá ao novo cálculo dos proventos de aposentadoria, na linha do que havia sido fixado pelo § 3º do art. 40 da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional - EC nº 41/03.
O dispositivo é expresso ao determinar que, no cálculo dos proventos de aposentadoria, será considerada a medida aritmética simples das maiores remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que ele esteve vinculado (Regime Geral de Previdência Social – RGPS ou regime próprio). Será levado em consideração 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo, desde a competência de julho de 1994, ou desde o início da contribuição (caso esta seja posterior a julho de 1994).
O § 1º do art. 1º da norma sob análise determina a atualização, mês a mês, das remunerações consideradas no cálculo do valor inicial dos proventos, pela variação integral do índice fixado para a atualização dos salários-de-contribuição do Regime Geral de Previdência Social – RGPS. Veremos, mais adiante, que o art. 6º da MP nº 167/04, acrescentou o art. 29-B à Lei nº 8.213/91, fixando o Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC, calculado pelo IBGE, como índice de correção dos salários-de-contribuição considerados no cálculo dos benefícios do RGPS.
O § 2º do art. 1º da MP nº 167/04 prevê a possibilidade de se considerar, como base de cálculo dos proventos, a remuneração do servidor no cargo efetivo, em casos de não-incidência de contribuição social para o regime próprio de previdência do servidor público.
O § 3º do art. 1º determina a comprovação dos valores de remuneração pelos órgãos e entidades gestoras dos regimes de previdência ao qual o servidor esteja vinculado.
O § 4º do indigitado artigo fixa quais as remunerações não serão levadas em consideração no cálculo da aposentadoria na forma fixada pelo caput, a saber, as remunerações inferiores a um salário mínimo, as remunerações superiores ao limite máximo no serviço público do respectivo ente e as remunerações superiores ao limite máximo do benefício do RGPS, nos meses em que o servidor esteve vinculado a este regime.
O § 5º do art. 1º dispõe que os proventos de aposentadoria, calculados na forma na forma do caput, não poderão ser superiores à remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão, nos exatos termos do § 2º do art. 40 da CF/88, com a redação dada pela EC nº 20/98.
No entanto, esse ponto merece uma reflexão mais detida. Caso a média das contribuições indique um benefício de aposentadoria inferior ao recebido pelo servidor quando de sua aposentação, os proventos serão, indubitavelmente, menores que a remuneração então percebida. Curiosamente, o contrário é vedado. Caso a média das remunerações, que servirão de base para o cálculo dos proventos de aposentadoria, seja superior à remuneração do servidor quando de sua aposentação, os proventos serão reduzidos a fim de que o servidor receba, apenas, até o limite de sua última remuneração.
Ora, se a média das maiores contribuições indicar proventos em valores superiores ao que o servidor recebia de remuneração, imediatamente antes de sua aposentação, importa o reconhecimento de que o servidor, efetivamente, contribuiu para tanto. Prova disso é a incidência da alíquota de 11% sobre os valores base de contribuição. Se o regime é contributivo e houve contribuição, o servidor possui direito à percepção de proventos calculados com base na média das remunerações, seja ela inferior ou superior à sua última remuneração [2].
A segunda alteração introduzida pela MP nº 167/04 está contida em seu art. 2º [3] que estipula a forma de cálculo das pensões por morte concedidas após a publicação da MP, tudo nos moldes do § 7º do art. 40 da Constituição Federal – CF/88, com a redação dada pela EC nº 41/03. As pensões corresponderão ao valor da remuneração ou dos proventos percebidos pelo servidor ativo ou inativo, limitados ao teto do RGPS. Os dependentes dos servidores ativos ou aposentados que percebiam remuneração superior ao teto do RGPS farão jus a uma pensão correspondente ao limite máximo do RGPS (R$ 2400,00 – dois mil e quatrocentos reais) acrescido de 70% (setenta por cento) da parcela da remuneração ou proventos que ultrapassar o referido limite.
A terceira inovação, trazida pelo art. 3º [4] da MP nº 167/04, consiste na manutenção (pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios) de sistema integrado de dados relativos às remunerações, proventos e pensões pagos aos servidores e militares, ativos e inativos, na forma do regulamento.
Em quarto e último lugar, a MP nº 167/04, em seu art. 8º [5], fixa o prazo de 90 (noventa) dias (decorridos após a sua edição) para o início da cobrança das contribuições que ela ‘institui’. Nesse meio tempo, do acordo como § 2º do art. 8º da Norma Provisória em comento, fica mantida a contribuição fixada pelo art. 1º da Lei nº 9.783/99 [6].
Ainda em conformidade com o art. 8º, especificamente em seu § 1º, decorrida a anterioridade nonagesimal, a isenção previdenciária dirigida aos servidores elegíveis e que continuavam a trabalhar (EC nº 20/98) será substituída por um abono de permanência. Na prática, tal medida impede que existam períodos de contribuição em aberto para o servidor elegível que continuar trabalhando.
Com as alterações introduzidas pela EC nº 20/98 e pela EC nº 41/03, o regime previdenciário dos servidores públicos, bem como o cálculo de seus proventos, passou a ser eminentemente contributivo, ou seja, todas as remunerações que servirão de base para a incidência de contribuição social pesarão na hora do cálculo do benefício [7]. Logo, a existência de períodos funcionais com o recebimento de remuneração sem a respectiva incidência de contribuição previdenciária poderia fazer baixar a média da remuneração para efeitos de cálculo de benefício, daí a substituição da isenção pelo abono. Com a nova sistemática, em tese, haverá o desconto para a seguridade social, com o subseqüente pagamento de um abono referente ao exato valor descontado. Isso impede que, no levantamento das remunerações base para o cálculo do valor dos proventos, alguns valores fiquem de fora, exatamente por não terem servido como base para a incidência de contribuição.
Tal preocupação ficou, ainda, evidenciada no § 2º do art. 1º da MP nº 167/04, conforme já destacado. O referido dispositivo assegura o cômputo da remuneração do servidor no cargo efetivo, nas hipóteses de não-instituição de contribuição [8] para o regime próprio, durante o período compreendido entre julho de 1994 (ou desde o início da contribuição, caso posterior a essa data) e a aposentadoria do servidor.
As demais alterações introduzidas pela MP nº 167/04, todas de capital importância, foram veiculadas em diplomas legais já existentes, mediante a alteração ou acréscimo de artigos das leis que passaremos a analisar.
O art. 4º [9] da MP nº 167/04 alterou a redação dos incisos X e XI do art. 1º [10] da Lei nº 9.717/98, que estabelece critérios para a organização dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos.
O inc. X do art. 1º, com a redação dada pela MP nº 167/04, veda a inclusão de parcelas remuneratórias pagas em decorrência de função de confiança ou de cargo em comissão no cálculo ou na percepção dos benefícios. Contudo, o dispositivo abre uma exceção, que deverá ser interpretada à luz do § 5º do art. 1º da Lei nº 9.783/98, para a possibilidade de extensão das referidas parcelas aos proventos de aposentadoria, desde que elas tenham integrado a base de incidência da contribuição previdenciária [11].
Mais uma vez fica em evidência o critério da contributividade, se o servidor tiver recolhido contribuição previdenciária sobre determinadas parcelas (especificadas acima), ela poderá integrar a base remuneratória que servirá de cálculo para a média final de seus proventos.
Já o inc. XI veda a inclusão das parcelas recebidas em decorrência do local de trabalho ou do abono de permanência, devido ao servidor elegível que continuar trabalhando, na percepção ou no cálculo dos proventos de aposentadoria.
O art. 2º da Lei nº 9.717/98, com a redação dada pela MP nº 167/04, estabelece critérios para a contribuição da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, para o regime próprio de previdência social do servidor público, que não poderá ser inferior ao valor da contribuição do segurado (atualmente fixada em 11% - onze por cento), nem superior ao dobro desta mesma contribuição (até 22% - vinte e dois por cento).
A contribuição da União para o custeio do regime de previdência de que trata o art. 40 da Constituição Federal - CF/88 - foi definitivamente fixada pelo art. 5º da Lei nº 9.783/99, com a redação alterada pela MP nº 167/04 (vide nota 12), em 22% (vinte e dois por cento). O percentual incidirá sobre a mesma base de cálculo das contribuições dos respectivos servidores ativos, inativos e pensionistas, devendo o produto de sua arrecadação ser contabilizado em conta específica. O § 1º do art. 2º da Lei nº 9.717/98, com a nova redação, responsabiliza a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras dos respectivos regimes, decorrentes do pagamento de benefícios.
A responsabilidade da União de cobrir eventuais insuficiências financeiras do regime, decorrentes do pagamento de benefícios, é reiterada no parágrafo único do art. 5º da Lei nº 9.783/99, com a redação dada pela MP em comento.
A nova redação do § 2º do art. 2º da Lei nº 9.717/98 determina que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios encaminhem, bimestralmente, demonstrativo das receitas e despesas do respectivo regime próprio, até 30 (trinta) dias após o encerramento do bimestre, na forma do regulamento.
O art. 5º [12] da MP nº 167/04 modifica vários dispositivos da Lei nº 9.783 [13] que, em 1999, havia instituído a contribuição previdenciária dos servidores inativos, tendo sido, inclusive, objeto de declaração de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, em medida liminar proferida na ADI nº 2.010 [14].
O art. 1º da Lei nº 9.783/99, em sua nova redação, fixa em 11% (onze por cento) a alíquota da contribuição para a seguridade social, do servidor público ativo de qualquer dos Poderes da União.
O § 1º do referido artigo estipula quais as parcelas integram ou não a base de contribuição, para fins de incidência da alíquota previdenciária.
Incluem-se na base de incidência o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei, os adicionais de caráter individuais, bem como quaisquer outras vantagens.
Excluem-se da base de incidência da alíquota previdenciária: as diárias para viagens, a ajuda de custo em virtude de mudança de sede, a indenização de transporte, o salário-família, o auxílio-alimentação, o auxílio-creche e o abono de permanência (§ 19 do art. 40 da CF, § 5º do art. 2º e o § 1º do art. 3º da EC nº 41/03).
O § 2º do art. 1º da Lei nº 9.783/99, com a nova redação, abre a possibilidade de o servidor optar pela inclusão, na base de incidência da contribuição previdenciária, de parcela percebida em razão de cargo em comissão ou função de confiança, podendo essas mesmas parcelas integrar a base de cálculo dos proventos de aposentadoria, desde que respeitado o limite do § 2º do art. 40 da CF/88 (os proventos de aposentadoria jamais poderão ultrapassar a remuneração do cargo efetivo em que se deu a aposentadoria). O presente dispositivo segue a mesma linha explicitada no inc. X do art. 1º da Lei nº 9.717/98.
O art. 3º-A da Lei nº 9.783/99 institui a contribuição previdenciária do servidor aposentado e do pensionista de qualquer dos Poderes da União, cuja alíquota será de 11% (onze por cento) incidente sobre a parcela dos proventos que exceder ao limite do RGPS (atualmente fixado em R$ 2.400,00 – dois mil e quatrocentos reais), em conformidade com o § 18 do art. 40 da CF/88, com a redação dada pela EC nº 41/03.
O art. 3º-B da Lei nº 9.783/99 institui a contribuição previdenciária do servidor inativo ou pensionista em gozo de benefício na data da publicação da EC nº 41/03. Esses servidores contribuirão para a seguridade social em uma alíquota de 11% (onze por cento) incidente sobre a parcela de seus proventos que exceder ao limite de 60% (sessenta por cento) do teto do RGPS (o que hoje corresponde a R$ 1.440,00 – mil quatrocentos e quarenta reais).
O parágrafo único do art. 3º-B destaca que os servidores elegíveis (ou seja, todos aqueles que tiverem preenchido os requisitos para a obtenção do benefício de aposentadoria com base nos critérios da legislação vigente até 31.12.2003) contribuirão para a seguridade social como se aposentados fossem (o mesmo se aplicando às pensões). De acordo com esse dispositivo, os servidores elegíveis que optarem por continuar trabalhando farão jus, quando de sua aposentação, a uma faixa de isenção de contribuição previdenciária de 60% (sessenta por cento) do teto do RGPS, conforme explicitado no tópico anterior. O parágrafo em comento reproduz a regra contida no caput do art. 4º da EC nº 41/03.
O art. 4º-A da Lei nº 9.783/99, com a redação dada pela MP em comento, estabelece o abono de permanência aos servidores que, apesar de já terem preenchido os requisitos para a sua aposentadoria, continuarem trabalhando (servidores elegíveis - § 5º do art. 2º e § 1º do art. 3º da EC nº 41/03).
O art. 5º-A da Lei nº 9.783/99, em sua nova redação, institui a contribuição da União para o custeio do regime de previdência, conforme já destacado no tópico 25. A contribuição da União será de 22% (vinte e dois por cento) incidentes sobre a mesma base de cálculo das contribuições dos servidores e pensionistas, devendo o produto da arrecadação ser contabilizado em conta específica.
O parágrafo único do art. 5º-A destaca a obrigação de a União cobrir eventuais insuficiências financeiras decorrentes do pagamento de benefícios previdenciários.
O art. 6º [15] da MP nº 167/04 acrescentou o art. 29-B à Lei nº 8.213/91, que dispõe sobre os planos de benefícios da Previdência Social e dá outras providências, fixando o Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC, calculado pelo IBGE, como fator de correção dos salários-de-contribuição considerados no cálculo do valor do benefício, a ser aplicado mês a mês.
O art. 7º da MP nº 167 (vide nota nº 12), modificou a redação do art. 11 da Lei nº 9.532/97, que altera a legislação tributária federal e dá outras providências. De acordo com a redação original do art. 11 [16], as contribuições para entidade privada de previdência eram deduzidas até o limite de 12% (doze por cento) do total de rendimentos computados na determinação da base de cálculo do imposto devido na declaração de rendimentos. Com a nova redação, essa dedução fica condicionada ao recolhimento, concomitante, de contribuição para o RGPS ou para o regime próprio de previdência social dos servidores públicos, conforme o caso.
Por fim, o art. 9º da MP nº 167/04 dispõe que ela entrará em vigor na data de sua publicação e o art. 10 [17] revoga vários dispositivos legais que foram objeto de alteração: os §§ 3o, 4o, 5o, 6o e 7o do art. 2o [18] e o art. 2o-A da Lei no 9.717, de 27 de novembro de 1998, os arts. 1o, 3o e 4o da Lei no 9.783, de 28 de janeiro de 1999, o art. 8º da Medida Provisória nº 2.187-13, de 24 de agosto de 2001, na parte em que dá nova redação ao inciso X do art. 1o, ao art. 2º e ao art. 2o-A da Lei no 9.717, de 1998.
Conclui-se, de todo o exposto, que as principais alterações introduzidas pela Medida Provisória nº 167, de 20 de fevereiro de 2004, são as seguintes:
- Foi estabelecida a forma de cálculo dos proventos de aposentadoria, com base no § 3º do art. 40 da Constituição Federal;
- Para o cálculo dos proventos de aposentadoria será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações utilizadas como base de incidência para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que ele esteve vinculado;
- No aferimento da média será computado 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo, desde a competência de julho de 1994 (ou desde o início da contribuição do servidor, caso posterior a essa data);
- O INPC será o índice de atualização dos valores das remunerações consideradas no cálculo do valor inicial dos proventos, sendo que a sua aplicação será feita integralmente, mês a mês;
- Nos períodos de não-incidência de contribuição para o regime próprio (a partir de julho de 1994) a remuneração do servidor no cargo efetivo será considerada como base de cálculo dos proventos;
- É regulada a forma de cálculo do benefício de pensão por morte que eqüivalerá à integralidade da remuneração ou provento do servidor, limitado ao teto do RGPS, atualmente fixado em R$ 2.400,00 (dois mil e quatrocentos reais), acrescido de 70% da parcela que exceder a esse valor;
- As parcelas remuneratórias pagas em decorrência de função de confiança ou cargo em comissão poderão integrar a base de cálculo dos benefícios, desde que tenham integrado a base de incidência da contribuição previdenciária;
- As parcelas remuneratórias pagas em decorrência de local de trabalho e o abono de permanência não poderão integrar os benefícios, para efeitos de cálculo ou percepção dos mesmos;
- Foi fixada a contribuição da União para o custeio do regime de previdência de que trata o art. 40 da CF/88, que será de 22% (vinte e dois por cento) incidentes sobre a mesma base de cálculo das contribuições dos respectivos servidores ativos, inativos e pensionistas;
- O produto da arrecadação da contribuição acima referida deverá ser contabilizado em conta específica;
- Eventuais insuficiências financeiras do regime de previdência, decorrentes do pagamento de benefícios, deverão ser cobertas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, respectivamente;
- Foi fixada em 11% (onze por cento) a contribuição social do servidor público ativo de qualquer dos Poderes da União, para a manutenção do respectivo regime próprio de previdência social, incidente sobre a base de contribuição;
- Considera-se base de contribuição, para efeitos de incidência de contribuição social, o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei, os adicionais de caráter individual ou quaisquer outras vantagens, excluídas: as diárias para viagens, a indenização de transporte, o salário-família, o auxílio-alimentação, o auxílio-creche e o abono de permanência (§ 19 do art. 40 da CF/88, § 5º do art. 2º e o § 1º do art. 3º da EC nº 41/03);
- Utilizou-se da Lei nº 9.783/99 para a instituição da contribuição previdenciária do servidor inativo;
- A inconstitucionalidade da Lei nº 9.783/99 foi argüida na ADI nº 2.010/99, Relator o Min. Celso de Melo, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Foi deferida medida liminar para suspender a cobrança de contribuição previdenciária dos servidores inativos, bem como parte do art. 1º e a integralidade dos arts. 2º e 3º da Lei nº 9.783/99. Posteriormente, a ADI foi julgada parcialmente prejudicada, por perda superveniente de seu objeto, no que concerne ao art. 2º e incisos. O mérito da ADI ainda não foi julgado;
- Foi instituída a contribuição social do servidor que se aposentar após 31.12.2003, que será de 11% (onze por cento) incidente sobre a parcela de seus proventos que exceder ao teto do RGPS. Esses servidores farão jus a uma faixa de isenção de R$ 2.400,00 (dois mil e quatrocentos reais);
- Foi instituída a contribuição social do servidor em gozo de benefício em 31.12.2003 (ou que vier a se aposentar de acordo com as regras então vigentes – servidores elegíveis), que será de 11% (onze por cento) incidente sobre a parcela dos proventos que ultrapassar a 60% (sessenta por cento) do limite máximo do RGPS. Esses servidores farão jus a uma faixa de isenção de R$ 1.440,00 (mil quatrocentos e quarenta reais);
- Foi instituído o abono de permanência para o servidor ocupante de cargo efetivo que tenha completado as exigências para a aposentadoria voluntária e que opte por permanecer na atividade (servidor elegível). O referido abono será equivalente ao valor de contribuição previdenciária do servidor, até que ele complete as condições para a aposentadoria compulsória;
- As deduções relativas às contribuições para entidades privadas de previdência ficam condicionadas ao recolhimento de contribuições para o RGPS ou para o regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargo efetivo, conforme o caso, limitadas até o percentual de 12% (doze por cento) do total dos rendimentos computados na determinação da base de cálculo do imposto devido na declaração de rendimento;
- As contribuições do servidor ativo, inativo e pensionista, na forma prevista pela MP nº 167, de 20.2.2004, serão exigíveis 90 dias após a data de publicação da MP; nesse ínterim, de acordo com o disposto no § 2º do art. 8º da MP nº 167/04, fica mantida a contribuição de que trata o art. 1º da Lei nº 9.783/99.