...mas eis que chega janeiro, ano novo, ano inteiro, de espera e que se bendiz, e a mesma ilusão perdura, quem não teve hoje aventura, pode amanhã ser feliz...
autor desconhecido
O presente artigo, com objetivo de discutir a questão da habitação social no Brasil, analisa o dado histórico das políticas de habitação social, o défice habitacional, os interesses políticos, ideológicos e econômicos envolvidos, o conceito do direito à moradia bem como competências e responsabilidades da União, dos Estados e Municípios de acordo com a Constituição Federal e, por fim, os desafios e as perspectivas da atual política de habitação para a implementação do direito à moradia como condição de dignidade da pessoa humana e exercício efetivo da cidadania.
1. Breve histórico das políticas de habitação social no Brasil
O processo de crescimento urbano intensivo que acompanhou e tornou possível a industrialização brasileira a partir da Revolução de 30 – quando menos de 30% da população viviam em cidades – provocou drásticas transformações sócio-econômicas e espaciais no país.
A combinação de tais processos, industrialização e urbanização, ocasionou uma enorme concentração econômica, a qual tem determinado um processo de exclusão sócio-espacial da maior parte da população.
Como "a segregação espacial reflete a divisão da renda e se traduz, notadamente, pelo acesso desigual às infraestruturas e ao solo construível", a essa população, excluída do mercado imobiliário regular e na ausência de uma promoção pública adaptada a seus meios, não lhes resta outra escolha, senão, a de resolver a questão de sua habitação na "cidade ilegal" (SACHS, 1999, p. 57).
A importância do setor informal da economia urbana brasileira tem sido especialmente reconhecida, juntamente com a variedade de estratégias de sobrevivência dos pobres urbanos. Mais do que nunca, as tensões entre os setores formal e informal, bem como aquelas entre a "cidade legal" e a "cidade ilegal", têm vindo à luz. Com isso, novas práticas sociais, e novas relações entre o Estado e a sociedade, têm sido forjadas diariamente nas áreas urbanas, provocando assim, profundas transformações na sociedade brasileira (FERNANDES, 1998, p. 4).
A autoconstrução, mecanismo eficiente dentro da lógica da especulação imobiliária, torna-se cada vez mais freqüente – e não apenas nas grandes cidades como se acreditava. As favelas e os cortiços multiplicam-se, onde as condições de salubridade são precárias e o terreno, quase sempre sujeito a deslizamentos e enchentes. As relações sociais se degradam na mesma medida do ambiente miserável a que são sujeitadas; identificam-se os crescimentos generalizados da pobreza e da violência urbanas, e, conquanto não se possa ainda estabelecer a necessária existência de uma relação, também não se deve duvidar de que esta é amplamente favorecida em tais condições.
Dadas assim, à sua intensidade, complexidade e variedade de implicações, o processo de urbanização tem sido considerado "o fenômeno social contemporâneo mais importante no Brasil", o que tem exigido profundos estudos e análises [1] (FERNANDES, 1998, p. 4-5).
Acredita-se que as primeiras tentativas de intervenção do Estado na questão da habitação social – compreendida como uma parte do todo, o processo de urbanização –datam de 1920, no governo de Epitácio Pessoa (1919-1922), com a promulgação de um decreto relativo à construção de habitações de aluguel para os operários e os proletários.
O governo de Gaspar Dutra (1946-1950) deu um passo importante em direção à institucionalização de uma política nacional de habitação dirigida para as necessidades da população de baixa renda, ao a criar em 1º de maio de 1946, a Fundação da Casa Popular.
Mas foi no governo de Jânio Quadros (1961) que a crise de habitação assumiu, de fato, grande importância, sob a influência de dois fatores externos: a reforma urbana promulgada por Fidel Castro, em Cuba, e o lugar dado ao problema da habitação pela Aliança para o Progresso, projeto reformista lançado pela Administração Kennedy para tentar anular influência da Revolução Cubana na América Latina [2] (SACHS, 1997, p. 110-113). Dessa forma, o regime autoritário traçava os objetivos visados com as políticas de habitação: atingir simultaneamente os seus interesses políticos ideológicos, sociais e antes de tudo, econômicos.
2. Políticas de habitação social: interesses políticos, ideológicos e econômicos
O cenário político mudou, os atores políticos também, mas algumas "praxes" resistem, indicando que as políticas de habitação social, hoje e ao longo do tempo, ressentem-se ainda, com o populismo [3] que caracterizou – ao mesmo tempo em que se descaracterizava – as políticas habitacionais anteriores.
Em muitos casos, as políticas de habitação social são revestidas de "políticas sociais" para: 1. articular interesses políticos, ideológicos e econômicos e; 2. atender a uma situação de urgência: o agravamento da questão da habitação e o aumento das tensões sociais [4].
Isso tem levado autoridades governamentais ligadas à política de habitação e, representantes do capital imobiliário, a referirem-se à questão da habitação em termos numéricos de défices ou projeções de unidades isoladas a serem construídas.
Esta forma extremamente simplista ignora que a habitação urbana vai além dos números e das unidades; que há uma inter-relação entre a habitação e as redes de infraestrutura (água, esgoto, energia elétrica, drenagem pluvial, pavimentação) e os serviços urbanos coletivos (educação, saúde, abastecimento transporte coletivo, coleta de lixo).
3. O défice habitacional e a (in)ação estatal
A política habitacional, destarte, voltada para as reais condições das camadas da população de menor renda e que atenda às suas necessidades nos níveis de governo federal, estadual e municipal – com raras exceções –, não denota ser prioridade. É o que se depreende quando se observa o quadro da atual situação habitacional no país: um défice habitacional [5] de 6,6 milhões de unidades, sendo 1,3 milhão no campo e 5,3 milhões nas cidades, segundo estimativas da Fundação João Pinheiro, de Minas Gerais.
Esse défice revela maior concentração na zona urbana e recai sobre a camada da população de menor renda. As famílias atingidas têm, em 84% dos casos, renda de até três salários mínimos. Acontece que, historicamente, 67% dos recursos para habitação têm sido concedidos a famílias com renda maior do que cinco salários mínimos, o que representa 18,3% dos assalariados do país (IBGE/PNAD, 1999).
Realmente, "a produção do espaço urbano tem características nitidamente segregadoras", como afirma Kowarick (1979, p. 80). É impressionante a constatação de como "a distribuição espacial da população reflete a condição social dos habitantes da cidade, espelhando no nível do espaço a segregação imperante no âmbito das relações econômicas" (ibid., p. 30). Compreendendo-se dessa forma, "o ‘problema habitacional’ não pode ser analisado isoladamente de outros processos sócio-econômicos e políticos mais amplos, não obstante nele se condensar um conjunto de contradições específicas" (ibid., p. 55).
No mesmo sentido, reafirma Valla que "qualquer discussão a respeito de projetos urbanísticos tem que levar em consideração aspectos sócio-econômicos e políticos que extrapolam em muito o ‘habitacional’". E acrescenta, "são estes ‘problemas habitacionais’, entre os quais a própria favela, que determinam a produção do espaço de uma cidade e refletem sobre a terra urbana a segregação que caracteriza a excludente dinâmica das classes sociais" (1986, p. 160-161).
Reconheça-se – e reforçe-se –, que "a questão habitacional em nossa sociedade é regida pelas oscilações do mercado. Pela lógica do capital, pelo império do lucro" (VALLA, 1986, p. 161). Como acumulação e especulação andam juntas, a localização da classe trabalhadora passou a seguir os fluxos de interesses imobiliários [6].
O poder público, por sua vez, só se aparelhou tardiamente de instrumentos legais para tentar dar um mínimo de ordenação ao uso do solo. No entanto, tal iniciativa ocorre num período em que o desenho urbano já está em grande parte traçado em conseqüências da retenção dos terrenos por parte de grupos privados. "A ação governamental restringiu-se, tanto agora como no passado, a seguir o núcleo de ocupação criado pelo setor privado, e os investimentos públicos vieram colocar-se a serviço da dinâmica de valorização-especulação do sistema imobiliário construtor [7]" (KOWARICK, 1979, p. 31.).
Jorge Hereda, Secretário Nacional de Habitação do Ministério das Cidades, declarou que "as prioridades do governo para o ano de 2004 são a produção de habitação e urbanização em regiões metropolitanas e a ampliação do mercado formal da habitação", e anunciou para o ano 2004 "a destinação de R$ 7,4 bilhões só para a habitação, sendo parte substantiva financiada por recursos do FGTS e da CEF", mas admitiu: "a carência de moradia atinge uma faixa da população que não tem como tomar recursos onerosos. E os recursos que nós temos pra aplicar na política habitacional são, em sua maioria, onerosos" (2004, p. 04).
Mas não são apenas os recursos da política habitacional que são "onerosos"; na verdade, são-no também, os da política educacional, de saúde, de segurança pública enfim, de todas as políticas sociais. Na sua essência, a natureza classista e segregadora do Estado não foi ainda alterada.
Enquanto isso, os arautos apressam-se em anunciar que o "o governo não tem estrutura orçamentária para oferecer financiamento de moradia para todas as pessoas [8]" ou, que "é difícil chegar a esses grupos", referindo-se às "camadas menos favorecidas", e ainda, que "os recursos continuam escassos [9]".
Bem se vê que "o espaço urbano não é apenas um mero cenário para as relações sociais, mas uma instância ativa para a dominação econômica e ideológica" (MARICATO, 2000, p. 168).
4. Direito à moradia: conceito, competências e responsabilidades
Admita-se de uma vez que a razão da política habitacional é o direito à moradia. E a expressão direito à moradia, como bem afirma José Afonso da Silva, se coaduna com "o direito de não ser privado arbitrariamente de uma habitação e de conseguir uma e, por outro lado, também o direito de obter uma, o que exige medidas e prestações estatais" (1997, p. 342).
A Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, não tratou o direito à moradia com a mesma clareza que a Constituição da República Portuguesa [10]. Mas, impôs ao Poder Público (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) uma "competência-dever" de satisfazer esse "direito-necessidade" humana, conferindo assim, à União a competência para instituir diretrizes para a habitação (art. 21, XX) e ao Município a competência para promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico (art. 23, IX).
Como a contrapartida dessa competência é precisamente o direito de todos à moradia, incumbe àquelas entidades do poder público promover as providências para a satisfação desse direito em relação à população que, por deficiência econômica, não pode provê-lo por seus próprios meios.
Contudo, "a mudança na legislação somente provocará mudanças reais nas políticas urbanas e, por conseguinte, no padrão de vida da sociedade urbana, quando o processo político do país levar as mudanças mais profundas da natureza do Estado" (FERNANDES, 1998, p. 228).
5. Desafios e perspectivas
Quer-se afirmar com isso que, se "o governo não tem estrutura orçamentária para oferecer financiamento de moradia para todas as pessoas", faz-se necessário então se buscar alternativas (como por exemplo, a realização de parcerias público-privadas) capazes de viabilizar e possibilitar o atendimento a essa enorme demanda social. Mas, principalmente, promover a realização de discussões para a elaboração e a definição de um plano de ação com diretrizes para a ampliação da política de habitação, envolvendo representantes do governo federal, de entidades da construção civil, do sistema financeiro bem como da sociedade civil. Dessa forma, com a participação do governo [11], os recursos do Sistema Financeiro Imobiliário podem possibilitar às camadas de menor renda o financiamento à habitação.
Outrossim, se "é difícil chegar a esses grupos" ou seja, às camadas de menor renda, e "os recursos continuam escassos", a intervenção do governo se faça no sentido de estabelecer uma política (de subsídio e de aval, por exemplo) que garanta, principalmente, à população mais pobre ao acesso aos recursos. Quanto a estes, se "continuam escassos", que se estabeleçam prioridades e, sobretudo, que se definam o papel da União, Estados e Municípios e, iniciativa privada. Pois existem recursos dispersos nos diferentes níveis de governo que devem ser compatibilizados para que se consiga resolver problemas concretos.
Ademais, escassez não quer dizer ausência; os recursos existem, como afirmou o Secretário Nacional de Habitação do Ministério das Cidades, Hereda (2004), referindo-se à destinação de R$ 7,4 bilhões para a habitação, apenas não estarão disponíveis para as famílias que recebem até três salários mínimos, o que representa 20,7% dos assalariados do país (IBGE/PNAD, 1999).
Justamente por essa e outras razões, é que a política urbana é concebida como "produto de contradições urbanas entre diversas forças sociais opostas quanto ao modo de ocupação ou de produção do espaço urbano [12]" (LOJKINE, 1997, p. 202). E, como produto resultante de relações sociais, as cidades não poderiam deixar de expressar essa realidade social e econômica. De fato, "a habitação é uma mercadoria especial, que tem produção e distribuição complexas" (MARICATO, 1997, 46).
Conquanto o "Estatuto da Cidade", Lei nº 10.257/01, estabeleça diretrizes gerais para a política urbana, regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituição Federal e adaptando instrumentos para assegurar o direito à moradia, destaque-se, o direito de superfície (art. 21 e s.) e o direito de perempção (art. 25 e s.) [13], imprescindível uma política de habitação com uma direção política, técnica e social à qual se subordine a política financeira, e não o contrário.
Não obstante compreenda-se que o nível do emprego, a distribuição da renda, a extensão das políticas sociais, a amplitude do mercado imobiliário residencial, são todas variáveis dependentes da política econômica praticada em nível nacional (e internacional), bem como o são também fundamentais para o rumo do desenvolvimento urbano, presume-se que a razão principal está relacionada à articulação insuficiente das políticas de habitação popular com uma estratégia de desenvolvimento econômico e social. Na ausência de uma política de renda e de emprego capaz de aumentar o poder de compra das famílias mais pobres, que têm uma renda mensal inferior a três salários mínimos, estas se vêem excluídas dos programas de habitação, como visto anteriormente.
Aponta-se, desta forma, que mudanças importantes da estrutura urbana somente ocorrerão quando reformas políticas mais profundas melhorarem as condições de cidadania "jurídico-política" e "sócio-econômica" do povo brasileiro (FERNANDES, 1998, p. 229).
Que não mais se admita a exclusão, em qualquer forma e sob qualquer pretexto; sob o bálsamo da ideologia ou sob a égide do darwinismo social.
Por essa razão é que se afirma que "a legitimidade de uma Constituição e de um Estado organizado a partir de suas diretrizes está diretamente relacionada com a capacidade de produzir, em uma interação da ordem jurídica, política e social, procedimentos democráticos justos, com atribuição dos direitos de participação e liberdades básicas, além da satisfação de necessidades essenciais" (TAVARES, 2003, p. 99).
Mas como entre as palavras e os atos estão as esperanças... Esperanças como as que Joel, retirante e morador de favela – por "destino" – e, entregador de avisos, sem carteira assinada – por ironia –, expressa-as em versos extraídos d’um trecho de poema que ouvira inda criança: "...mas eis que chega janeiro, ano novo, ano inteiro, de espera e que se bendiz, e a mesma ilusão perdura, quem não teve hoje aventura, pode amanhã ser feliz...".
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ARANTES, Otília; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermínia. A cidade do pensamento único. 2. ed., Petrópolis: Vozes, 2000.
FERNANDES, Edésio (Org.). Direito urbanístico. Belo Horizonte: Livraria Del Rey, 1998.
KOWARICK, Lúcio. A espoliação urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979.
LOJKINE, Jean. O Estado capitalista e a questão urbana. Trad. de Estela dos Santos Abreu. São Paulo: Martins Fontes, 1997.
MARICATO, Ermínia. Habitação e cidade. Série Espaço & Debate. 3. ed., São Paulo: Atual Editora, 1997.
SACHS, Céline. São Paulo – Políticas públicas e habitação popular. São Paulo: Edusp, 1999.
SINGER, Paul. Economia política da urbanização. 10. ed., São Paulo: Brasiliense, 1985.
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 2. ed., São Paulo: Malheiros, 1997.
TAVARES, Luiz Cláudio Assis. Políticas públicas e modelos de desenvolvimento na Região do Vale do Paraíba e Litoral Norte/SP. Monografia. Faculdade de Direito da Universidade de Taubaté, 2003.
VALLA, Victor Vincent (Org). Educação e favela. Petrópolis: Vozes, 1986.
CONJUNTURA DA CONSTRUÇÃO. São Paulo: ano 2, nº 1, mar. 2004.
NOTAS
1 A complexidade do fenômeno de urbanização, bem como sua importância sócio-política, clama por mais pesquisa interdisciplinar, na qual a dimensão jurídica do processo precisa ser devidamente reconhecida, discutida e analisada (FERNANDES, 1998, p. 10).
2
O governo Goulart (1961-1964) também preparou um projeto de lei de reforma urbana, cujo voto no Parlamento foi impedido pelo golpe de Estado do dia 31 de março de 1964 (SACHS, 1999, p. 114).3
A essência do populismo no regime autoritário consistia em reconhecer a questão social, mas dando a ela um tratamento paternalista e simbólico, que negava a auto-organização dos trabalhadores (MARICATO, 1997, p. 35).4
Como atesta Maricato, são muitos os interesses envolvidos na produção da moradia. E "embora pareça natural, ou espontâneo, o crescimento urbano tem atrás de si uma lógica que é dada pelos interesses em jogo, pelo conflito entre eles e pela ação do Estado, intermediando os conflitos em cada momento histórico" (1997, p. 48).5
Destaque-se que há dois tipos de défice habitacional: o défice que indica quantas novas moradias são necessárias para absorver aqueles que vivem nas ruas, em habitações improvisadas ou superlotadas; e o défice de infraestrutura e serviços urbanos.6
Com o objetivo de obter lucros, os agentes do mercado de imóveis abrem loteamentos nas bordas das cidades, a fim de propiciar a expansão da infra-estrutura urbana e valorizar os terrenos vazios que ficam entre as regiões centrais e os núcleos abertos na periferia, o que contribui para acentuar o fenômeno da "periferização" da população.7
O quadro macroeconômico determina, não totalmente, mas em grande parte, a produção do espaço construído (MARICATO, 2000, p. 170).8
Almanaque Abril, Brasil, 2001, p. 127.9
Conjuntura da construção, 2004, p. 4.10
A Constituição da República Portuguesa, de 1976, assim definiu o direito à moradia em seu art. 65, transcrito aqui em parte: "1. Todos têm direito, para si e para sua família,a uma habitação de dimensão adequada, em condição de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar".11
Nada pode substituir o papel do Estado na garantia de equalização de oportunidades. Mas a experiência mostra também que há uma diversidade de atores na cena urbana e que, enquanto alguns aspectos não podem ser flexibilizados. Uma relação entre o conhecimento teórico e a realidade empírica do universo urbano, social e institucional brasileiro se impõe para definir técnicas, programas e instrumentos que possam constituir uma ação de resistência à exclusão (MARICATO, 2000, p. 173).12
E nesse sentido, deve ser compreendida em três dimensões: 1. planificadora, que se relaciona à uma previsão, à uma declaração de intenções; 2. operacional, que é o conjunto das práticas reais pelas quais o Estado e os aparelhos estatais locais intervêm financeira e juridicamente na organização do espaço urbano e; 3. urbanística, que condensa, materializa e mede, por isso mesmo, os efeitos sociais (...) (idem, ibidem).13
Reconhece-se a importância dos institutos mencionados, de acordo com a Constituição Federal, para que a propriedade cumpra a sua função social: 1. de um lado, o reconhecimento do direito de superfície, que traz para a legalidade uma realidade freqüente das cidades brasileiras, que são as ocupações e parcelamentos do solo, em sua maior parte, clandestinos, onde se vendem as construções de superfície, que à luz da legislação até então vigente, não seriam suscetíveis de qualquer forma de regularização; 2. de outro lado, o direito de perempção, que pelo Poder Publico municipal, confere ao Município um novo instrumento para intervir na propriedade privada com a finalidade de se fazer justiça social.