RESUMO:A responsabilidade civil do Estado sofreu várias espécies de mutação ao longo do tempo no Brasil, passando pela responsabilidade subjetiva, até a implementação da responsabilidade objetiva, que não necessita da comprovação de dolo ou culpa. Dessa forma, os elementos que fazem parte da responsabilidade estatal foram se modificando, sendo compostos, no Direito Administrativo vigente, por conduta estatal, dano indenizável e nexo de causalidade entre ambos. Atualmente, doutrina e jurisprudência desconsideram a teoria objetiva em alguns casos, como no ato omissivo estatal. A análise dessa composição e o modo que afeta a sociedade serão aqui discriminados.
Palavras-chave: Responsabilidade civil. Teoria objetiva. Teoria subjetiva. Estado. Sociedade.
INTRODUÇÃO
A responsabilidade civil consiste na obrigação de reparar economicamente os danos, patrimonial ou moral, causados à esfera juridicamente protegida de terceiros. Nesse contexto, o presente trabalho objetiva analisar a evolução normativa da responsabilidade do Estado no Brasil.
Para isso, abordam-se como as teorias da responsabilidade do Estado ajudam a explicá-la, bem como os elementos que a caracterizam. Discutem-se, ainda, quais modalidades de responsabilidade existentes no Brasil e como o Estado se comporta diante dos atos lesivos comissivos, omissivos e aqueles praticados pelo poder legislativo, consubstanciados em atos ilícitos, decorrentes de leis infraconstitucionais, de leis de efeitos concretos e omissões inconstitucionais quando ao dever de legislar, e aqueles praticados pelo poder judiciário, dolosos ou culposos, causados pelo magistrado, quando no exercício de suas funções.
Nesta direção, o presente trabalho obteve as considerações bibliográficas de Alexandrino e Paulo (2010), Bandeira de Mello (2009), Di Pietro (2007), Donizetti e Quintella (2014), Marinella (2014) e Mello (2014). Além da análise doutrinal, conta ainda com disposições constitucionais e jurisprudenciais quanto ao tema abordado.
1. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Conceito
A responsabilidade civil tem sua origem no Direito Civil e consiste na obrigação de reparar os danos causados a terceiros, sejam eles de ordem patrimonial ou moral. Pode ser denominada, também, de responsabilidade extracontratual e requer a existência de alguns elementos para ser caracterizada, quais sejam: uma atuação lesiva culposa ou dolosa do agente; a ocorrência de um dano patrimonial ou moral e o nexo de causalidade entre o dano havido e a conduta do agente, haja vista que o dano deve ter decorrido, de maneira efetiva, da ação do agente.
Com relação à responsabilidade civil do Estado pode-se dizer que, nos ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Quando se fala em responsabilidade do Estado, está-se cogitando dos três tipos de funções pelas quais se reparte o poder estatal: a administrativa, a jurisdicional e a legislativa. Fala-se, no entanto, com mais frequência, de responsabilidade resultante de comportamentos da Administração Pública, já que, com relação aos Poderes Legislativo e Judiciário, essa responsabilidade incide em casos excepcionais (DI PIETRO, 2007).
Desse modo, quando o Estado, com a sua conduta, descumpre o que foi determinado por lei, a penalidade é aplicada nas esferas administrativa, jurisdicional e legislativa do Poder Estatal. Tal responsabilidade é sempre civil, de ordem pecuniária e proveniente de atos praticados pelos agentes públicos, no exercício da função administrativa, que, ao gerarem danos aos administrados, originam a obrigação para o Estado de indenizar os particulares lesionados.
Importante ressaltar que, no ordenamento jurídico brasileiro, a responsabilidade civil é orientada pelo princípio da causalidade adequada ou princípio do dano direto e imediato, ou seja, para existir responsabilidade civil, é necessária a existência do nexo de causalidade entre a conduta do agente e o dano, além da respectiva prova dessa relação de causalidade.
Ademais, com relação ao tema, preleciona Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo:
No âmbito do Direito Público, temos que a responsabilidade civil da Administração Pública evidencia-se na obrigação que tem o Estado de indenizar os danos patrimoniais ou morais que seus agentes, atuando em seu nome, ou seja, na qualidade de agentes públicos, causem à esfera juridicamente tutelada dos particulares. Traduz-se, pois, na obrigação de reparar economicamente danos patrimoniais, e com tal reparação se exaure. Não se confunde a responsabilidade civil com as responsabilidades administrativa e penal, sendo essas três esferas de responsabilização, em regra, independentes entre si, podendo as sanções correspondentes ser aplicadas separada ou cumulativamente conforme as circunstâncias de cada caso. A responsabilidade penal resulta da prática de crimes ou contravenções tipificados em lei prévia ao ato ou conduta. Já a responsabilidade administrativa decorre de infração, pelos agentes da Administração Pública – ou por particulares que com ela possuam vinculação jurídica específica, sujeitos, portanto, ao poder disciplinar –, das leis e regulamentos administrativos que regem seus atos e condutas (ALEXANDRINO, PAULO, 2010, p. 722).
De um modo geral, a responsabilidade civil do Estado pode ser conceituada como a responsabilização estatal pelos danos que seus agentes possam vir a causar a terceiros, conhecida como responsabilidade civil objetiva no direito brasileiro.
2. EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO: TEORIAS
Algumas teorias foram elaboradas para explicar a responsabilidade inerente ao Estado, podendo ser observada uma evolução entre elas.
Irresponsabilidade do Estado
A teoria da irresponsabilidade é um reflexo dos Estados Absolutistas, tendo raízes na ideia de soberania do administrador máximo. Em suma, esta teoria consiste no fato de que não era possível o Estado, personificado na figura do monarca, lesar seus súditos, tendo em vista a impossibilidade de o rei cometer erros (“the king can do no wrong”, de acordo com os ingleses).
Logo, os agentes públicos, que representavam o próprio rei, não poderiam ser responsabilizados por seus atos no exercício de funções inerentes ao rei, já que os mesmos não poderiam ser considerados lesivos aos súditos. Nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007), “qualquer responsabilidade atribuída ao Estado significaria colocá-lo no mesmo nível que o súdito, em desrespeito a sua soberania”.
Tal teoria já não é mais adotada, encontrando-se completamente superada, sendo os Estados Unidos e a Inglaterra os últimos países a abandoná-la.
2.2 Teoria da Responsabilidade com Culpa
Essa teoria foi influenciada pelo individualismo característico do liberalismo, visando à equiparação do Estado ao indivíduo, gerando, portanto, a obrigação de indenizar os danos causados aos particulares nas mesmas hipóteses em que existe tal obrigação para os indivíduos.
Pode ser denominada como teoria da responsabilidade subjetiva do Estado, que foi adotada pelo Código Civil brasileiro de 1916 e, de um modo geral, trata-se da possibilidade do Estado ser responsabilizado por seus atos danosos, desde que a culpa fosse comprovada. Logo, havia uma semelhança entre a responsabilidade estatal e a responsabilidade de direito privado, tendo em vista que o Estado assumiria os atos e fatos provenientes de seus agentes, cabendo ao particular prejudicado o ônus de demonstrar a existência dos elementos subjetivos, quais sejam, a culpa ou o dolo.
2.3 Teoria da Culpa Administrativa
Nas lições de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, segundo a teoria da culpa administrativa:
O dever de o Estado indenizar o dano sofrido pelo particular somente existe caso seja comprovada a existência de falta de serviço. Não se trata de perquirir da culpa subjetiva do agente, mas da ocorrência de falta na prestação do serviço, falta essa objetivamente considerada. [...] A culpa administrativa pode decorrer de uma das três formas possíveis de falta do serviço: inexistência do serviço, mau funcionamento do serviço ou retardamento do serviço. Cabe sempre ao particular prejudicado pela falta comprovar sua ocorrência para fazer jus à indenização. (ALEXANDRINO, PAULO, 2010, p. 723)
A teoria da culpa administrativa consiste na primeira fase do processo de transição entre a teoria subjetiva da culpa civil e a responsabilidade objetiva adotada pelo ordenamento pátrio.
Teoria do Risco Administrativo
Segundo a teoria do risco administrativo, a obrigação econômica de reparar o dano sofrido injustamente pelo particular se origina independentemente da existência de falta do serviço ou mesmo de culpa do agente público. É necessário, apenas, que exista o dano, sem que para ele tenha concorrido o administrado.
Teoria do Risco Integral
A teoria do risco integral consiste em uma visão exagerada da responsabilidade civil do Estado, tendo em vista que, para essa teoria, é suficiente a existência do evento danoso e do nexo causal para que apareça a obrigação de reparar o dano por parte da Administração, ainda que o dano seja oriundo de culpa exclusiva do particular. Segundo parte da doutrina, a teoria do risco integral nunca foi adotada no ordenamento jurídico brasileiro.
3. Elementos da Responsabilidade civil do Estado e suas diferenças com a Responsabilidade civil extracontratual no Direito Privado
A necessidade da imposição do Estado sobre a sociedade é inerente à complexidade das relações sociais, consoante a esse fato, o Estado toma para si diversas obrigações, como o fornecimento de serviços públicos essenciais à manutenção do interesse público.
Essas obrigações e deveres geram para o ente estatal uma responsabilidade perante a população, que é a maior interessada e afetada pela a ação do mesmo. No entanto, não somente a ação gera responsabilidade, mas também a omissão, in casu, a omissão pode ser considerada uma falta mais grave, visto que o Estado tem dever de agir.
Como os indivíduos são obrigados a aceitar a presença estatal, caracterizada pelo seu amplo poder, a proteção diferenciada concedida ao público é providencial, pois este se encontra em uma relação de hipossuficiência perante o Estado.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p. 983), a responsabilidade do Estado é considerada extracontratual, e por esse motivo “a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem, que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos”.
Diferentemente do que ocorre com a responsabilidade civil por culpa ou subjetiva, que aponta como elemento essencial a existência de culpa ou dolo do agente, bem como a ocorrência de um ato ilícito, a responsabilidade objetiva do Estado, não leva em consideração o componente subjetivo, qual seja, o dolo ou a culpa, nem mesmo necessita que o ato seja ilícito, muitas vezes o fato gerador do dano é lícito.
A responsabilidade civil do Estado está inserida na teoria da responsabilidade civil objetiva, e possui por elementos: a conduta estatal, o dano, e o nexo de causalidade entre a conduta e o dano, não há necessidade de comprovação de dolo ou culpa. O fundamento da responsabilidade civil do Estado está no princípio da legalidade, que faz parte do regime jurídico administrativo, prelecionando: o Estado deve agir de acordo com a lei, só age positivamente ou negativamente se a lei permitir. Por outro lado, as relações permeadas pelo Direito Privado se baseiam na premissa de que “tudo que não for proibido por lei é permitido”. De acordo com os ensinamentos de Elpídio donizetti e Felipe Quintella (2014, p.398), a responsabilidade civil no Direito privado é assim discriminada:
A configuração da responsabilidade civil subjetiva- e a consequente obrigação de indenizar-depende, pois, de que o sujeito pratique um ato contrário a direito, com dolo ou com culpa; que esse ato cause um dano a uma terceira pessoa, seja ele material ou moral. Deve, ainda, haver uma relação de causalidade, ou seja, o ato contrário ao direito deve necessariamente ser a causa do dano. A essa relação a doutrina denomina de nexo de causalidade. Eis, portanto, os três requisitos configuradores da responsabilidade civil por culpa (subjetiva); o ato contrário a direito- o dano- o nexo de causalidade.
Como já foi analisado, na responsabilidade objetiva do Estado, o ato lícito pode gerar dano ao cidadão, como o caso em que a construção de uma escola pública deteriore a propriedade de certo indivíduo. No caso em tela, em virtude do princípio da isonomia, apesar da obra ser essencial para atingir o interesse público, o bem de todos, o direito material ou moral de alguém foi sacrificado para isso, desse modo, é obrigação do Estado a indenização, para se manter o equilíbrio de direitos entre os indivíduos.
Os elementos definidores da responsabilidade civil estatal são tratados por Celso Antônio Bandeira de Mello como questões capitais, são eles: os sujeitos, os caracteres da conduta, o dano indenizável e as excludentes.
Os sujeitos são as pessoas jurídicas de direito público ou privado, desde que estas estejam a serviço do poder público, assim como seus agentes, que nessa qualidade causaram prejuízos a terceiros (art. 37, §6º). Diante desse dispositivo, pode-se extrair que as empresas permissionárias e concessionárias estão incluídas, da mesma forma que as sociedades de economia mista e as empresas públicas, desde que não explorem atividade exclusivamente econômica, como estes são casos de descentralização do serviço público a responsabilidade do Estado é subsidiária, primeiramente o cumprimento da obrigação de indenizar é da pessoa jurídica que presta os serviços, posteriormente, se esta não puder arcar com a indenização o Estado é chamado à responsabilidade.
Com relação à Administração Direta, em que se encontram os entes políticos, Estados, Municípios e União, a responsabilidade é considerada primária, é o caso de autarquias e fundações de direito público.
A conduta estatal lesiva pode ser comissiva ou omissiva, quanto a conduta omissiva não resta dúvida na aplicação da teoria objetiva, contudo, às condutas omissivas, segundo doutrina e jurisprudência majoritária, é aplicável a teoria subjetiva, conforme jurisprudência:
“(...) 2. A jurisprudência dominante tanto no STF como deste Tribunal, nos casos de ato omissivo estatal, é no sentido de que se aplica a teoria da responsabilidade objetiva” (REsp 1069996/RS, STJ- Segunda Turma, Rel.ª Min.ª Eliana Calmon, julgamento: 18.06.09, Dje:01.07.09)
Dano deve ser indenizável, por esse motivo, a vítima tem a obrigação de demonstrar de forma clarividente o dano sofrido, para que não se caracterize enriquecimento ilícito, nem pagamento sem causa pelo Estado. Ensina Fernanda Marinela (2014, p.1006): “[...para se reconhecer a responsabilidade civil do Estado, não basta demonstrar a existência de dano econômico; para ser indenizável, esse dano deve ser também jurídico, certo, essencial e anormal, portanto não basta a existência de prejuízos financeiros.”
Entretanto, assim como ocorre com a responsabilidade civil no Direito Privado, a responsabilidade civil do Estado possui as mesmas excludentes de responsabilidade: o fato de terceiro, o caso fortuito e a força maior.
Assim, depreende-se que a responsabilidade civil objetiva do Estado sofre de exceções, como no caso da Administração Indireta, com relação às sociedades de economia mista e às empresas públicas que exploram atividade exclusivamente econômica, bem como nos casos de condutas omissivas estatais, assemelhando-se à responsabilidade civil do Direito Privado.