1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho discorre sobre Transparência e Governo Eletrônico construindo uma ponte entre estes dois temas de relevante importância na atualidade, principalmente quando se discute assuntos como inclusão digital, participação cidadã, democracia e desenvolvimento.
Com a crescente popularidade da internet, o papel da informação no mundo contemporâneo encontra-se no epicentro dos diversos debates, principalmente, os que envolvem configurações emergentes nos planos econômico, social, jurídicos, político e tecnológico. De fato, nas duas últimas décadas a rapidez, facilidade de acesso e a enorme disponibilidade de informações deram início a uma verdadeira Era da Informação. Ao mesmo tempo, tem sido desenvolvidos sistemas de informações cada vez mais complexos, agregando banco de dados que interligam processos, transações econômicas e serviços.2 E esse avanço tem, logicamente, atingido os governos, com a implantação de portais de internet que possibilitam diversos serviços on line, acervo de dados e informações de interesse do público em geral.
Neste ínterim, a Transparência se apresenta como verdadeiro desdobramento do Princípio Constitucional da Publicidade, que se afigura como instrumento de verificação da lisura dos atos praticados, inserido na Constituição Federal, em seu art. 37, que reza que a administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá ao Princípio da Publicidade.
A publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo porque se entende que o Poder Público, por ser público, deve agir com maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores estão fazendo. A publicidade, contudo, não é um requisito de forma do ato administrativo, não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade. Por isso, mesmo que os atos irregulares não se convalidem com a publicação, nem os regulares a dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou regulamento a exigem. Agora é a Constituição que a exige. Em princípio, por conseguinte, não se admitem ações sigilosas da Administração Pública, por isso mesmo é pública, maneja coisa pública, do povo. Enfim, a publicidade como princípio da administração pública (diz Helly Lopes Meirelles), abrange toda a atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos, como também de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim, os atos concluídos e em formação, os processos em andamento, os pareceres dos órgãos técnicos e jurídicos, os despachos intermediários e finais, as atas de julgamento das licitações e os contratos com quaisquer interessados, bem como os comprovantes de despesas e as prestações de contas submetidas aos órgãos competentes. Tudo isto é papel ou documento público que pode ser examinado na repartição por qualquer interessado e dele obter certidão ou fotocópia autenticada para fins constitucionais3.
Já a ideia de “governo eletrônico” (E–gov) surgiu quando Al Gore, vice–presidente dos EUA, abriu o Fórum Global sobre Reinvenção do Governo, em Washington, 1999, com a presença de 45 países. O “governo eletrônico” objetiva fornecer informações, serviços e produtos através de meio eletrônico, a partir de órgãos públicos, a qualquer momento, local e a qualquer cidadão4.
O Governo Eletrônico Transparente vem, então, permitir ao agente público rapidez e eficiência na administração, seja referente a contratos, licitações, patrimônio, recursos humanos etc, e, consequentemente, permitir ao cidadão obter estas informações com total acessibilidade e de forma clara.
Com a modernização da informatização e a globalização adveio também o Governo eletrônico para que os governos se tornem mais transparentes e eficientes, visando atender às exigências da sociedade. Foi criado com o objetivo principal de inclusão digital da Administração Pública e da sociedade, mutuamente, visando além da transparência, o interesse popular nos assuntos governamentais.
Esta interação entre Tecnologia da Informação e Comunicação é de extrema importância para a democracia, engloba em um mesmo ambiente digital o governo, empresas e cidadãos, o que se traduz em credibilidade para os atos do governo, participação mais rápida e direta das empresas e acompanhamento da população na verificação da transparência de todos os processos administrativos nos portais eletrônicos em tempo real e integral. Isto propicia à sociedade o controle dos atos praticados e ali disponibilizados, sempre fiscalizando a utilização dos recursos orçamentários.
O fluxo contínuo de informações passa a ser o vetor do processo de transformação da sociedade, de características industriais para uma sociedade do conhecimento, que tem a informação como insumo básico e seu acesso potencializado pelas Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs).6
As Tecnologias da Informação e Comunicação realmente tiveram um enorme crescimento nos últimos anos, a Administração Pública brasileira tem adotado intensivamente o seu uso, em busca da implementação de um governo eletrônico, porém ainda falta muito para dizer que o País detém um governo eletrônico de ponta. Atualmente, o Brasil encontra-se na 59ª posição segundo o ranking 20127 da Organização das Nações Unidas (ONU) sobre governo eletrônico, tendo subido apenas duas posições em relação ao mesmo estudo feito dois anos atrás8.
A lista elaborada pela ONU leva em consideração a capacidade e a vontade do setor público de implantar tecnologia da informação e da comunicação para melhorar o conhecimento e a disseminação da informação em beneficio dos cidadãos. A capacidade é demonstrada pelos esforços financeiros, de infraestrutura, de capital humano e também pelo poder regulatório e administrativo do Estado. A vontade, por sua vez, é expressa pelo desejo e pelo compromisso do governo de prover informação e conhecimento de modo a empoderar os cidadãos. A pesquisa sobre governo eletrônico, como lembra a entidade em sua página na internet, engloba o contexto econômico e social dos países. Desde 2003, a ONU considera o padrão geral e o grau de desenvolvimento de cada país. Além disso, sustentam as Nações Unidas, por mais sofisticadas que sejam as iniciativas de e-gov, elas “provavelmente não contribuirão para o desenvolvimento se alcançarem apenas alguns poucos privilegiados”9.
É a relação com os cidadãos que sustenta o e-governo. Se a população não o conhece, não o utiliza ou não percebe o valor em seus serviços, o programa perde a razão de ser. Trata-se de uma via em mão dupla: o e-governo procura ir ao encontro das necessidades do cidadão em termos de informações e serviços, mas precisa do acesso e participação para justificar e manter sua existência; o cidadão, por sua vez, em diversos momentos da sua vida, precisa dos serviços e informações do Governo, mas para utiliza-los precisa conhecer as possibilidades oferecidas através dos meios eletrônicos.10
Ou seja, o Governo Eletrônico tem papel fundamental na Transparência dos atos públicos mas é necessário que a sociedade esteja apta a receber e utilizar as informações ali despedidas .
1. Discussão do tema escolhido à luz do conceito de desenvolvimento em Amartya Sen
Uma das metas do governo eletrônico seria a inclusão digital. Note que isso não significa somente tornar os computadores acessíveis a todos, mas também tornar os sites do governo fáceis de usar, de modo a derrubar barreiras causadas pela falta de conhecimentos e de experiência.11
Há uma crescente ligação das atividades humanas com as tecnologias digitais, e exemplos vêm demonstrando que as TICs, quando bem utilizadas, podem incrementar de forma significativa o desenvolvimento e o crescimento econômico, a equidade social, o intercâmbio cultural, a pesquisa e a melhoria educacional da população.12
Dessas premissas, facilmente se percebe a semelhança com o discurso do economista e filósofo indiano Amartya Sen, quando ele fala das liberdades influenciadas pelos próprios atos livres dos agentes mediante a capacidade de participar da escolha social, da tomada de decisões públicas, inclusive aquelas que impedem o progresso de oportunidades.
Na sua obra Desenvolvimento como Liberdade, Sen explica esses dois papéis das liberdades, partindo da liberdade como elemento constitutivo básico, ele atenta para a expansão das capacidades das pessoas de levar o tipo de vida que valorizam. Para ele “Essas capacidades podem ser aumentadas pela política pública, mas também, por outro lado, a direção da política pública pode ser influenciada pelo uso efetivo das capacidades participativas do povo”13 .
De forma ainda mais clara, as capacidades podem ser aumentadas pela política pública, mas também, por outro lado, a direção da política pública pode ser influenciada pelo uso efetivo das capacidades participativas do povo.
Sendo assim, através do governo eletrônico transparente, os cidadãos podem exercitar sua liberdade de participação, o que contribui para o desenvolvimento, e é crucial, na concepção de Amartya Sem, ao fortalecimento e expansão das próprias liberdades constitutivas.
Esta via de mão dupla, no entanto, não é bem utilizada por todos, pois o governo eletrônico não atinge toda a população. Apesar dos investimentos, muitos obstáculos ainda precisam ser vencidos. Um, é a cultura das gerações mais antigas que não mais se adaptam a Era digital; e outro, as dificuldades encontradas para que a tecnologia alcance os lugares mais distantes; e um terceiro, a educação da população para que esta possa gozar dos benefícios proporcionados pelo governo eletrônico em seu próprio favor.
Esses supostos benefícios do governo eletrônico só têm sentido, entretanto, se o público-alvo de suas ações tiverem condições de acesso à Internet e capacitação para usufruir das informações e serviços ofertados pelo poder público. No Brasil, onde as desigualdades sociais são grandes, a infra-estrutura de telecomunicações ainda não alcança de modo igualitário todo o território nacional. O nível de educação da população é baixo, e corre-se o risco de as possíveis vantagens do e-gov ficarem restritas a uma pequena parcela da população, razão pela qual ganham importância as ações de inclusão digital, que visam proporcionar o acesso à Internet, de modo indistinto, a todos os cidadãos.14
A realidade socioeconômica exige que as políticas de implantação de sistemas de governo eletrônico devam estar casadas com aquelas que contribuam para o combate à exclusão digital15.
Em países em desenvolvimento, principalmente, esta deve ser esta a estratégia aplicada, não se pode favorecer uma política mais que a outra, ambas devem convergir objetivando, ao mesmo tempo, o desenvolvimento e o fortalecimento das capacidades participativas do povo.
Do contrário, a exclusão digital se enfeita de terrível interferência negativa na evolução do governo eletrônico.
2. Legislação Brasileira
Na Constituição Federal de 1988 foi inscrita uma série de princípios e regras tendentes a assegurar os direitos fundamentais dos cidadãos e os deveres de transparência do Estado, que, em última instância, decorrem da própria noção do que seja “Estado Democrático de Direito”. Daí o princípio da transparência estar, inicialmente, concretizado na Carta Maior, através do art. 5º, incisos XXXIII, XXXIV e LXXII, que assegura, por exemplo, a todos o direito de dos órgãos públicos informações (dados) de interesse particular ou de interesse coletivo ou geral.16
Também na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 165, parágrafo sexto, está disposto, implicitamente, o princípio da transparência, quando determina que “o projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia”.
Além desta previsão ampla da transparência, a Constituição determina no artigo 163, qual lei complementar trataria das especificidades sobre as finanças públicas. Foi então publicada a Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, que adotou o princípio da transparência de forma específica para o ordenamento jurídico, pois obriga os administradores públicos a emitirem declarações de responsabilidade e a permitirem o acesso público destas informações.
O capítulo IX da então Lei de Responsabilidade Fiscal refere-se à Transparência, Controle e Fiscalização. São estabelecidas regras para divulgação dos planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias, prestações de contas e o respectivo parecer prévio, Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal, permitindo ao cidadão avaliar o grau de sucesso obtido pela administração das finanças públicas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal assegura a Transparência ainda por meio da participação popular e da realização de audiências públicas no processo de elaboração como no curso da execução dos planos, da lei de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos. Como exemplo pode-se citar a cooperação das associações representativas no planejamento municipal disposto no inciso XII, do art. 29, da Constituição Federal.
O orçamento participativo é um importante instrumento de complementação da democracia representativa, pois permite que o cidadão debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a população decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com os recursos do orçamento da prefeitura. Além disso, ele estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público e a co-responsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da cidade.17
A Lei Complementar n. 101/2000 determina ainda, a divulgação ampla em meios eletrônicos de acesso público, entende-se internet, dos relatórios que trazem as informações das receitas e das despesas, possibilitando a verificação das informações disponibilizadas.
Com isso, tem-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal possui a intenção clara de aumentar a transparência na gestão dos recursos públicos, permitindo a participação popular no controle, e dos governantes não assumirem posição correta nos moldes da legislação. A sociedade deve conhecer e entender as contas públicas, não bastando somente a mera divulgação, isto deve ser feito com linguagem clara e objetiva, pois conhecendo a real situação orçamentária, o povo pode intervir conscientemente. Com participação popular, principalmente nas audiências públicas, isto deve se tornar um hábito como forma de exercitar suas capacidades, e não existir somente na letra da lei.
O princípio da transparência em si foi inserido pelo Decreto 7724/2012, que regulamenta a Lei no 12.527, de 18 de novembro de 2011, que dispõe sobre o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do caput do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal.
Ficou estabelecido em seu artigo 2º que “os órgãos e as entidades do Poder Executivo federal assegurarão, às pessoas naturais e jurídicas, o direito de acesso à informação, que será proporcionado mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão, observados os princípios da administração pública e as diretrizes previstas na Lei nº 12.527, de 2011”. Nestes termos, o acesso à informação é um direito do cidadão e um dever da administração pública federal, excetuando-se os dados sigilosos, ou seja, desde que não sejam sigilosos são reconhecidos como públicos e estarão acessíveis ao cidadão.
A Lei 12.527/11, comumente chamada lei de acesso à informação (LAI) estatui que o poder público deve proporcionar a publicidade das informações, disponibilizando-as por meio eletrônico voluntariamente. A sua promulgação despertou grande problema na esfera do poder público, pois confrontaria o direito de privacidade. O legislador ao conferir maior transparência ao setor público liberou o acesso às informações antes vistas como particulares, como por exemplo, os contracheques dos servidores públicos.
O artigo 6º, inciso I da LAI, que estabelece que cabe aos órgãos e entidades do poder público, observadas as normas e procedimentos específicos aplicáveis, assegurar a gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação, é mesmo um desdobramento do princípio da publicidade.
Com referência específica a publicação da remuneração dos servidores da Administração Direta e Indireta, foi editada a Resolução 151/12 do CNJ, que tem por escopo regulamentar, administrativamente, a Lei de Acesso a Informações (Lei12.527/2011).
Já o Governo Eletrônico surgiu no Brasil em 2000, por Decreto Presidencial de 03 de abril de 2000, com a criação de um grupo de trabalho interministerial, instituindo, no âmbito da Casa Civil da Presidência da República com a finalidade de examinar e propor políticas, diretrizes e normas relacionadas com as novas formas eletrônicas de interação.
O Grupo de Trabalho em Tecnologia da Informação (GTTI) concentrou suas ações em Universalização de Serviços, Governo ao alcance de todos e Infraestrutura avançada. Após a DTTI apresentar proposta de política de governo eletrônico, foi criado pelo Decreto de 18 de outubro de 2000, o Comitê Executivo de Governo Eletrônico (CEGE).18
A crise energética brasileira, popularmente conhecida como "apagão", ocasionou uma mudança de prioridade da Casa Civil com relação ao programa de e-gov. Pedro Parente, que vinha supervisionando de forma bastante próxima os trabalhos do Cege, acabou por assumir em maio de 2001 a Câmara de Gestão da Crise. A perda de prioridade dentro do governo, refletida pela ausência da Casa Civil nas reuniões do Cege, resultou em uma diminuição do ritmo das ações19.
Com a criação do Comitê Executivo do Governo Eletrônico (CEGE), em outubro de 2000, foram definidos papéis a serem cumpridos por diversos órgãos públicos e implementadas ações e normas que conformaram o ambiente institucional no qual o e-gov se estabeleceu no país. Em 2003 foram criados oito comitês técnicos no âmbito do CEGE, com a finalidade de coordenar e articular o planejamento e a implementação de projetos e ações nas respectivas áreas de competência.20
Em 2004, através do Decreto nº 5.134 é criado o Departamento de Governo eletrônico encarregado de coordenar e articular a implantação de ações unificadas e integradas de governo eletrônico, as atividades relacionadas à prestação de serviços públicos por meios eletrônicos, além de normatizar e disseminar o desenvolvimento de ações de governo eletrônico na administração federal.21
Durante o ano de 2003 houve uma grande descontinuidade dos trabalhos relacionados ao Cege. Somente a partir de julho de 2004, com a publicação do decreto de criação do Departamento de Governo Eletrônico na SLTI, os trabalhos foram retomados com maior efetividade.22
Após, em julho de 2005, o Decreto 5.540 regulou as compras governamentais, determinando a forma eletrônica como preferencial tornando obrigatório o uso do pregão eletrônico na administração pública federal.
Uma consolidação dos principais marcos observados na análise dos documentos e entrevistas é apresentada na figura23:
Ainda válido ressaltar o Decreto 5.482 de 30 de julho de 2005 que dispõe sobre a divulgação de dados e informações pelos órgãos e entidades da administração pública federal, por meio da Rede Mundial de Computadores – Internet, incumbindo à Controladoria-Geral da União a função de gestora do Portal da Transparência.