O ciclo de políticas públicas: uma síntese epistemológica

Introdução

O presente trabalho tem o objetivo de expor de forma resumida todos os estágios do ciclo de políticas públicas.

Política Pública corresponde ao Estado em ação, executando medidas para garantir o interesse público, em regra.

Para Howlett e Ramesh (2013), existem cinco fases do ciclo de políticas públicas: formação da agenda, formulação da política, tomada de decisão, implementação e avaliação. Na prática os estágios não são sequenciais ou obrigatórios em sua plenitude. Tudo vai depender da situação política e econômica. É comum que se pulem fases, sendo a formação da agenda a fase mais difícil de perceber.

Em síntese, existem diversas classificações das fases da política pública (Baptista, 2011):

Quadro 1 – As fases do processo decisório em diferentes estudos sobre análise de política[1].

Política pública corresponde à estruturação de decisões sistemáticas oriundas dos atores políticos (JENKINS apud HOWLETT; RAMESH, 1996).

Saraiva (SARAIVA apud RONCARATTI, 2008, p.4) traz as principais características das políticas públicas: institucional (oriunda do Estado positivado e legitimado), decisório (ocorre por meio de decisões estruturadas), comportamental (vai além da mera decisão, de forma a se materializar através de ações ou omissões) e causal (geram efeitos políticos e sociais).

O processo político para o surgimento de uma política pública inicia com inputs (demandas sociais) ou withinputs (demanda do próprio sistema político), de forma a acarretar respostas ou outputs (RUA, 2006).

1. Formação da Agenda

A formação da agenda pode se dar tanto por iniciativa governamental, quanto por iniciativa não-governamental. Para a formação da agenda determinados aspectos devem ser considerados, tais como: relação custo-benefício, análise social, viabilidade orçamentária, relevância política, etc.

Por ser o primeiro passo de uma política pública é o mais difícil e importante, pois a forma que a demanda for tratada inicialmente poderá ser determinante na condução das demais fases.

Quando um tema entra na agenda não significa que automaticamente será tratado pelo Governo. Na prática muitos assuntos e problemas entram na agenda mas são deixados de lado por diversos motivos.

As questões sociais são a fonte primária da formação da agenda. Por analogia, a partir da teoria geral do direito, podemos dizer que existem fontes formais e materiais para a formação da agenda. As fontes formais são as leis, jurisprudência e costumes jurídicos. As fontes materiais são os aspectos sociais, econômicos e culturais. As fontes formais e materiais são os elementos iniciais da formação da agenda, cabendo ao Governo analisar a relevância e viabilidade de solucionar tais problemas.

Numa perspectiva objetiva a agenda é pautada pela economia e pela política. Alguns especialistas apontaram uma correlação positiva entre industrialização dos países e a agenda pública. Infelizmente a amostra era ruim e se aplicava basicamente aos Estados Unidos da América e países similares.

Já uma perspectiva subjetiva analisa a atuação dos atores políticos. A corrente subjetivista entende que a formação da agenda ser dá no âmbito das teorias públicas e privadas e não nos processos sociais e econômicos.

Em se tratando de políticas públicas os problemas no âmbito político são criados a partir de questões sociais e políticas prévias, que servem como determinante de quais atores políticos são capazes de atuar. Assim, a criação da agenda não é um processo lógico-racional e sim um diálogo entre as fontes materiais sociais.

Fique sempre informado com o Jus! Receba gratuitamente as atualizações jurídicas em sua caixa de entrada. Inscreva-se agora e não perca as novidades diárias essenciais!

Inscrever

Os boletins são gratuitos. Não enviamos spam. Privacidade

Os atores políticos disputam entre si qual solução ou abordagem prevalecerá, bem como qual ator dominará o debate. Nessa disputa os atores políticos se valem de elementos históricos, símbolos e estatística. Para a formação da agenda leva-se em conta os aspectos institucionais e ideológicos dos motivos dos atores políticos.

Entretanto, os modelos objetivista (positivista puro) e subjetivista (pospositivista puro) não são eficazes isoladamente. Ao fundir as duas propostas tem-se o modelo multivariável de montagem da agenda.

Na sistemática multivariável de montagem da agenda existem vários modelos: funil de causalidade, ciclos de visibilidade dos problemas,

O modelo funil de causalidade consiste em passar todas as variáveis da formação da agenda por um “funil”, uma vez que as pautas são moldadas pelos aspectos institucionais e socioeconômicos o “funil” permite aglutinar esses aspectos e identificar as influências sobre a sociedade.

O modelo ciclos de visibilidade dos problemas, criado por Anthony Downs, envolve a atuação dos atores, das instituições e ideias. É a atenção pública a principal catalizadora da formação da agenda, a partir do interesse da sociedade sobre um determinado problema é que o Estado vai se debruçar para analisar o fenômeno. Ocorre que muitas vezes o problema social é deixado de lado seja por descontinuação do interesse público, seja por elevada complexidade e consequente ausência de solução viável. Segundo Downs, os políticos podem ignorar as demandas públicas, mas isso pode esbarrar no accountability e gerar prejuízos para a classe política.

No tocante à montagem da agenda, nos anos 70, Cobb, Ross e Ross, criaram uma distinção entre agenda pública sistêmica ou informal e agenda de Estado ou institucional. A agenda informal é tudo aquilo que está sendo debatido pela sociedade ou é de interesse público. A agenda de Estado é quando um tema da agenda informal passa a ser incorporado pelo Estado iniciando, assim, a ação do Estado.

Cobb, Ross e Ross, também apresentaram três fases da montagem da agenda, quais sejam: início dos debates, apresentação das soluções, apoio à causa, acesso ou não à agenda institucional.

Para essa montagem da agenda os autores apresentam 3 modos: modelo de iniciação externa, modelo de mobilização e modelo de iniciação interna (RONCARATTI, 2008, p. 32).

O modelo de iniciação externa é inerente as sociedades pluralistas liberais. O debate inicia nos grupos não estatais e havendo força chegam à agenda informal. Através de grupos de influência/lobby os temas da agenda informal passam a ser da agenda formal.

O modelo da mobilização existe em regimes totalitários. A agenda formal é formada inicialmente cuja única deliberação ocorre no âmbito do próprio Estado para depois ser colocada ao público. Entretanto, o apoio social continua sendo importante para o sucesso da política pública, que em alguns casos é obtido por meio de ações publicitárias.

No modelo de iniciação interna há forte influência de determinados grupos junto aos atores políticos responsáveis pelas decisões.

Quando um problema é incluído na agenda pública ele passa a ser um problema público relevante, neste momento se inicia a análise técnica e política.

A agenda pode ser pública ou institucional (RONCARATTI, 2008, p. 31), sendo esta do próprio governo e aquela da sociedade em geral. Por vezes, a agenda pública ou social faz parte da agenda institucional ou governamental. Vale ressaltar que a principal característica da agenda pública é o debate, enquanto a característica mais marcante da agenda institucional é a ação do Estado diante do problema.

A partir dos problemas, das políticas públicas e da política, é possível estabelecer a agenda governamental (KINGDON, 2006).

Mais importante do que definir a agenda pública é saber o momento exato (janela) para iniciar o debate.

A literatura indica, ainda, quatro modelos de tomada de decisão: racional, incremental, análise misturada e irracional. O modelo racional (Simon) estabelece a razão como premissa maior da inferência lógica, de forma a primeiramente fixar a solução para o problema e depois desenvolver as estratégias através de nova política pública, por meio de análise plena e considerando as consequências. O modelo incremental (Lindblom) busca fazer ajustes na política pública para que se atinja o objetivo inicial, uma forma de adaptação da estratégia. O modelo de análise misturada (Etizioni) é uma síntese dos modelos racional e incremental, onde se pondera a possibilidade de ajustes sem romper e criar uma nova política. O modelo irracional ou lata de lixo (Cohen, March e Olsen) traz um modelo dúbio, onde a inferência lógica inicia com o problema para depois se chegar a solução. As decisões surgem de forma desorganizada e aleatória, busca-se em vários lugares de forma casual.

2. Formulação de políticas públicas

O primeiro passo para a formulação da política pública é escolher a(s) alternativa(s) possíveis para solucionar o problema. Neste momento o governo considera todas as perspectivas possíveis: política, social, econômica, pragmática, etc.

A depender do contexto social, político e econômico a formulação de uma política pública pode ser lenta, rápida, reformulada ou abandonada. Por se tratar de uma formulação teórica, a fase de formulação pode adentrar na fase de implementação, objetivando uma adaptação à problemas práticos (RONCARATTI, 2008, p. 35).

Segundo Hill (2006), existem razões que levam a uma nova formulação da política pública durante a implementação, quais sejam, novos problemas, novos fatos, algumas decisões devem ser tomadas pelos executores das medidas, etc.

Para Howlett (2013) o elemento subjetivo na formulação da política pública apresenta quatro aspectos. O triângulo de ferro tem como atores os grupos de interesse, comissões parlamentares e agências governamentais. A rede em torno de questões é formada por grupos temáticos com vários membros e que atuam junto ao triângulo de ferro. As comunidades de políticas públicas são formadas por pessoas ligadas pela epistemologia compartilhada. A coalização de advocacia é formada por um subgrupo de atores governamentais e particulares que se organizam para atingir determinado fim.

Ainda é possível que a fase de decisão se alongue demasiadamente e que haja profundas modificações. Isso ocorre com certa frequência quando se trata de um projeto de lei que é amplamente debatido e/ou modificado nas Casas legislativas.

3. Implementação das decisões

A implementação de uma política pública consiste em planejar, estruturar a máquina pública e provisionar todos os insumos necessários a execução (RONCARATTI, 2008, p. 38). Esta fase é regularmente influenciada por problemas de implementação e por aspectos sociais, econômicos, políticos, etc.

Decidir o momento para implementação de uma política pública exige muito dos atores políticos, pois é fundamental identificar a janela de oportunidade para que se tenha sucesso.

Há de se ponderar nesta fase a constante falta de recursos no Estado, o que pode comprometer a implementação de uma política pública.

No tocante a execução de uma política pública a literatura indica dois modelos. Ambos os modelos têm como referencial o elemento subjetivo da implementação. No modelo de cima para baixo a hierarquia institucional é importante, uma vez que as decisões são tomadas pelos superiores, sendo que os subordinados são meros executores. A contrário sensu, o modelo de baixo para cima é mais pragmático, a medida que torna relevante não só o público alvo, mas também a sinergia entre os indivíduos e as estruturas governamentais envolvidos na implementação da política pública.

Na fase de implementação o animus do agente público pode variar entre realmente querer pôr em prática uma política pública ou apenas realizar um gesto político/eleitoral (RUA, 2006).

4. Monitoramento e avaliação

O objetivo dessa fase é aferir a execução da política pública, de forma a possibilitar a confirmação da política, correção da implementação ou cancelamento.

A avaliação, segundo Roncaratti (2008, p. 42), é definida como: “o exame objetivo, sistemático empírico dos efeitos da política pública sobre suas metas em termos de objetivos que pretendiam alcançar.”.

Roncaratti (2008, p. 43) elenca quatro razões para a ocorrência da avaliação. Pode ser utilizada para fundamentar uma justificativa ou satisfação perante a sociedade. Satisfazer exigências institucionais, que exigem a análise da política pública. Serve como elemento fundamentador de uma decisão estratégica da política pública. E para possibilitar o aprendizado por parte dos gestores, que saberão os impactos da política pública implementada.

A avaliação pode ser em razão do tempo, ocorrendo antes da implementação da política pública (ex-ante) ou depois da implementação (ex-post). Em razão do objeto tem-se a verificação dos insumos, a verificação da estrutura ou a verificação da grandeza dos resultados. Em razão da execução a avaliação pode ser interna (dentro do órgão responsável, realizada por órgão diferente do executor, mas pertencente a própria administração) ou externa (realizada por terceiros).

Por fim, há de se falar em fim da política pública, que segundo Giuliani (2005), podem ser a resolução do problema, ineficácia da política pública ou perda da relevância social e política.

Referências

BAPTISTA, Tatiana Wargas de Faria. REZENDE, Mônica de. A ideia de ciclo na análise de políticas públicas. Disponível em http://www.ims.uerj.br/pesquisa/ccaps/?p=432  Acesso em 30/01/2017.

GIULIANI, M. Policy termination. In: CAPANO, G; GIULIANI, M. Dizionario di Politiche Pubbliche. Roma: Carocci, 2005.

HOWLETT, Michael; RAMESH, M; PERL, Anthony. Política Pública: seus ciclos e subsistemas: uma abordagem integral. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.

RONCARATTI, Luanna Sant’Anna. Caderno de Políticas Públicas. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Brasília, 2008.

RUA, Maria das Graças & AGUIAR, Alessandra. A política industrial no Brasil,1985-1992: políticos, burocratas e interesses organizados no processo de policy-making. In SARAVIA & FERRAREZI, Políticas Públicas, Enap, 2006.

Nota

[1] Quadro eleborado por Baptista, 2011, http://www.ims.uerj.br/pesquisa/ccaps/?p=432