Há um momento, no ciclo de políticas públicas, em que a agenda política coincide com a pública, deflagrando a implantação de ações governamentais que atendem aos legítimos anseios da sociedade. Desde que as manifestações populares se acentuaram em nosso país, as diversas demandas de setores de nossa sociedade têm encontrado eco parcial na classe política, gerando conflitos de governabilidade e governança em nosso país. As discussões sobre o ajuste fiscal (reformas previdenciária, trabalhista, tributária e legislação sobre a Recuperação Fiscal dos Estados) são exemplos desse conflito de agendas.
Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, a demanda pela implantação e expansão dos direitos individuais, coletivos e sociais dos cidadãos brasileiros tem aumentado e desafiado os limites políticos, orçamentários, financeiros e operacionais do Estado, tornando-se premente a necessidade de modernização do aparato estatal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, importantíssima ferramenta de planejamento, determinada pelo artigo 30 da Emenda Constitucional nº 19/1998, muito mais do que preencher as lacunas abertas pelo inciso I do artigo 163 e pelo § 9º do artigo 165 da Carta Magna, modernizou a legislação financeira brasileira, inspirando-se, especialmente, na experiência da União Europeia (Tratado de Maastricht) e da Nova Zelândia (Fiscal Responsibility Act).
O Estatuto Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) estabeleceu normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, tendo por finalidade a redução de dívidas e a contenção de déficits, escorando-se no conceito de gestão responsável, delimitado pelos preceitos do § 1º do artigo 1º (planejamento, transparência, controle e responsabilidade). Dentre mencionados pilares, destacamos o planejamento, tendo em vista já ter esboçado algumas ideias sobre a importância do controle, no artigo “Conselhos aos Prefeitos”.
Referido princípio não foi inovação no ordenamento jurídico pátrio. A Lei Maior já apregoava tal mister ao tratar, por exemplo, do conteúdo das peças orçamentárias (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual). A Lei Federal nº 4320/1964 trazia exigências em relação à realização de despesas (subvenções sociais e econômicas), a demonstrativos nos planos orçamentários e aos adiantamentos (suprimento de fundos). De outro norte, o Estatuto Fiscal aprimorou o planejamento existente pela criação de novas informações (artigos 4º ao 7º), metas, limites e condições para a renúncia de receita (artigos 8º a 14), geração de despesas (artigos 15 a 17), despesas com pessoal (artigos 18 a 23), despesas da seguridade social (artigo 24), transferências de recursos (artigos 25 a 28), dívidas, operações de crédito, inclusive por antecipação da receita orçamentária, e concessão de garantias (artigos 29 a 42).
A Lei de Diretrizes Orçamentárias tornou-se verdadeira ferramenta de gestão, incorporando, inclusive, modernos preceitos gerenciais para controle de custos e avaliação de resultado (artigo 4º, inciso I, letra e c. C. Artigo 50, § 3º). Criaram-se, ademais, dois importantes anexos para fins de gestão fiscal (Anexo de Metas Fiscais) e de gerenciamento de riscos (Anexo de Riscos Fiscais), esse último por sinal ainda pouco utilizado pelos Municípios.
Reforçou-se a necessidade de compatibilidade entre as peças orçamentárias, de maneira que os programas governamentais e respectivos projetos, ações e operações especiais sejam coerentes no curto e no médio prazo. Evita-se, assim, a descontinuidade das políticas públicas, em atendimento ao princípio da indisponibilidade do interesse público. Nesse caso, importante ainda descrever como exemplo de compatibilidade, também o Plano Municipal de Saúde, cujos fundamentos devem constar nas Peças de Planejamento ipsis litteris, ou seja, exatamente como foi elaborado.
Estabeleceram-se normas rigorosas para despesas de duração limitada (aperfeiçoamento, expansão e criação) e de caráter continuado, com a necessidade de elaboração de impacto orçamentário-financeiro trienal e outras exigências.
O planejamento no orçamento e na execução encontra respaldo na necessidade do ente instituir, prever e arrecadar os tributos sob sua égide tributária. É a responsabilidade fiscal tanto na despesa quanto na receita.
Face ao exposto, a responsabilidade fiscal é tema inerente ao gestor público e o planejamento, seu grande alicerce. Os avanços alcançados até então foram resultado de reformas anteriores, aprimorando o aparato estatal. Não há motivo para pensar que melhorias futuras ocorrerão de outro modo.
*Cléber Ignácio da Silva é Agente da Fiscalização do TCESP e Pós-graduado em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-MG).
*Leandro L. S. Dall’Olio é Chefe Técnico da Fiscalização do TCESP e Pós-graduado em Finanças pela Fundação Getúlio Vargas (FGV).