Uma esclarecedora viagem pelos números da receita e da despesa da União

I. INTRODUÇÃO

No desenvolvimento da disciplina Tipologia dos Sistemas Tributários Contemporâneos do Mestrado em Direito da Universidade Católica de Brasília, conduzida de forma competente e instigante pelo Professor PhD Maurin Almeida Falcão, são realizados vários seminários sobre temas pertinentes à matéria em estudo. Os debates giram em torno de assuntos como: (a) doutrinas e ideologias do tributo; (b) a construção do Estado-Providência; (c) desenvolvimento econômico e expansão do sistema tributário; (d) sistemas tributários ótimos; (e) sistemas tributários e redistribuição: redistribuição horizontal e vertical e (f) tributação e globalização: o nomadismo fiscal.

Invariavelmente, ao longo das discussões, os mestrandos deparam-se com a enorme e crescente carga tributária brasileira. Por outro lado, consideram-se, também, as enormes carências do povo brasileiro, a insuficiência e a baixa qualidade dos serviços e políticas públicas.

Não são raras as vezes em que algumas perplexidades são explicitadas. Vejamos algumas das mais importantes: (a) como explicar as carências estruturais de serviços e políticas públicas ante a grandiosidade (crescente) da carga tributária; (b) como a "sociedade" brasileira suporta uma carga tributária tão alta e (c) os recursos públicos disponíveis seriam suficientes para "eliminar" a miséria existente.

Estas modestas linhas pretendem, a partir de singelos levantamentos nos números oficiais da receita e da despesa da União, apresentar alguns dados relevantes rumo às respostas para as questões antes postas.

Importa ressaltar uma questão metodológica. As realidades (sociais, econômicas e políticas) subjacentes às indagações suscitadas precisam ser vistas e analisadas com o olhar do cientista, com rigor de método, buscando a essência para além da mera aparência (2). Assim, certos "conceitos" e "categorias" são uniformizadores ou homogeinizadores de uma complexa e conflituosa realidade vivenviada pelos cidadãos brasileiros. Nesta linha, ao se falar ou tratar de "carga tributária", notadamente de carga tributária elevada e crescente, não é possível perder de vista quem são os contribuintes e o peso da participação de cada segmento econômico na formação da carga tributária macroeconômica. No lado da despesa pública, não é possível considerar o gasto público como um bloco monolítico sem decompô-lo nos seus principais elementos.

II. DADOS RELEVANTES DA RECEITA E DA DESPESA DA UNIÃO

A carga tributária brasileira, mais precisamente a carga tributária macroeconômica, ostenta valores impressionantes. Ademais, a relação entre a arrecadação tributária e o Produto Interno Bruto - PIB é preocupantemente crescente, particularmente nos últimos dez anos. Eis os números (3):

EVOLUÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA NO BRASIL

O valor numérico da carga tributária macroeconômica não significa que todos os agentes e segmentos econômicos suportam a mesma pressão tributária. Neste sentido, a categoria "carga tributária macroeconômica" fornece uma visão homogênea sobre o fenômeno da tributação, escondendo como e quem, na heterogênea e conflituosa sociedade brasileira, arca com o ônus tributário.

No Brasil, a carga tributária incidente sobre o consumo é altíssima, notadamente quando comparada com outros países ou conjunto de países. Vejamos os números (4):

TRIBUTAÇÃO DA BASE DE INCIDÊNCIA CONSUMO

(em relação ao total da arrecadação)

Constata-se que o segmento mais onerado pela tributação no Brasil é o consumidor. Em outras palavras, da sociedade como um todo, as classes médias e populares e os trabalhadores arcam com a maior parte do ônus fiscal. Ademais, a excessiva tributação sobre o consumo implica em significativa oneração do produto, redução da demanda, restrição à produção, redução da oferta de empregos e prejuízo ao crescimento econômico.

Por outro lado, a tributação incidente sobre os salários (renda decorrente do trabalho) também atinge patamares alarmantes. Com efeito, a carga tributária total sobre os salários, incluindo consumo e renda (impostos e contribuições previdenciárias), varia de 40,37% (quarenta vírgula trinta e sete por cento) a 44,81% (quarenta e quatro vírgula oitenta e um por cento), conforme a faixa de remuneração (5). Devem ser considerados, ainda, quatro aspectos perversos na tributação sobre o trabalho: (a) o aumento de alíquotas (como a de 25% (vinte e cinco por cento) para 27,5% (vinte e sete vírgula cinco por cento)); (b) o "congelamento" da tabela do Imposto de Renda; (c) os reduzidos valores para deduções, notadamente com gastos relacionados com educação e (d) a redução da participação dos salários na renda nacional.

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Se não bastasse a tributação mais generosa da renda decorrente do capital e do patrimônio, em relação ao consumo e a renda decorrente do trabalho (6), identifica-se uma série de benefícios ou favores fiscais dirigidos justamente para aqueles agentes ou segmentos econômicos com maior capacidade de contribuir para o financiamento do Estado. Destacamos, com base em estudos da Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal - UNAFISCO Sindical (7), os seguintes mecanismos viabilizadores de privilégios tributários para o capital: (a) juros sobre o capital próprio (8); (b) isenção da distribuição de lucros e divendos e da remessa de lucros para o exterior (9) e (c) tributação exclusivamente na fonte sobre ganhos de capital, renda fixa e renda variável (10). Estimam-se renúncias fiscais, para os três exemplos dados, da ordem, respectivamente, de R$ 3,2 (três vírgula dois) bilhões, R$ 6,4 (seis vírgula quatro) bilhões e R$ 5,9 (cinco vírgula nove) bilhões (11).

Recentemente, citando outro exemplo emblemático, foi editada a Lei nº 10.892, de 2004, fruto da conversão da Medida Provisória nº 179, de 2004, que entre outras providências, exonera a tributação relacionada com a Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira – CPMF nas mudanças de investimento no sistema financeiro. A exposição de motivos do referido diploma legal consagra explicitamente que "... a incidência da contribuição sobre as aplicações financeiras em geral acaba por delimitar bastante o remanejamento de posições mantidas pelos investidores, com prejuízo tanto para os mesmos, no tocante à otimização do retorno de seus investimentos, como para a eficiência do sistema financeiro, ...". Ou seja, temos uma explícita preocupação, na forma de redução seletiva da carga tributária, com os ganhos dos investidores, que não devem ser reduzidos, e com a saúde do sistema financeiro (12).

Igualmente esclarecedor é o desdobramento do gasto público realizado pela União. Vejamos alguns dos principais dados nesta seara (13):

DESPESAS POR ÓRGÃO - 2003 (valores correntes em R$ mil)

Percebe-se, com clareza, que o principal componente do gasto público da União está representando pelos encargos financeiros. Da execução orçamentária total no ano de 2003, os encargos financeiros da União atingiram 29,73% (vinte e nove vírgula setenta e três por cento), excluído o refinanciamento da dívida pública mobiliária federal. Sublinhe-se que as despesas com encargos finceiros foram 8,23 (oito vírgula vinte e três) vezes superiores aos gastos do Ministério da Educação e 4,93 (quatro vírgula noventa e três) vezes superiores aos gastos do Ministério da Saúde. Significaram, ainda, 128,37% (cento e vinte e oito vírgula trinta e sete por cento) das despesas totais do Ministério da Previdência Social.

Não custa destacar que a meta de superávit primário para o setor público foi aumentada pelo Governo Federal em relação ao valor definido pelo Fundo Monetário Internacional - FMI e vem sendo cumprida com sobras. Tal postura, assim como a condução da política econômica de uma forma mais ampla, não é possível deixar de registrar, contraria toda uma expectativa criada junto aos setores democráticos e populares da sociedade brasileira. Entretanto, sinaliza e realiza efetivamente todo um esforço de cumprimento de compromissos financeiros nacionais e internacionais por parte do Tesouro (14).

Uma das perguntas formuladas na introdução deste trabalho possui importância social insuperável. Afinal, existem condições financeiras de erradicar a miséria no Brasil? A pergunta ganha coloridos jurídicos especiais na medida em que a Constituição inscreve como objetivo fundamental da República Federativa do Brasil "erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais" (15).

Diante dos números da receita e da despesa da União podemos formular uma resposta "simples" (16): SIM. Se os R$ 150 (cento e cinqüenta) bilhões de reais comprometidos no ano de 2003 com os encargos financeiros da União fossem distribuídos com os 50 (cinqüenta) milhões de brasileiros mais pobres (17) teríamos a disponibilidade, por cada um deles, de R$ 3.000,00 (três mil reais) ao longo do ano ou R$ 250,00 (duzentos e cinqüenta reais) por mês.

III. CONCLUSÕES

A arrecação tributária no Brasil é altíssima. Por outro lado, a carga tributária não é suportada de forma socialmente justa. O ônus fiscal experimentado pelos consumidores, classes médias e populares e trabalhadores é majoritário em relação à carga tributária incidente sobre a renda decorrente do capital e o patrimônio. Ademais, são várias as renúncias fiscais instituídas em favor do capital.

O gigantesco esforço fiscal exigido preponderantemente dos setores mais despossuídos finda por financiar, de forma significativa, os compromissos financeiros do Poder Público para com credores do sistema financeiro nacional e internacional.

Em suma, o modelo financeiro-tributário construído no Brasil viabiliza a transferência de enormes quantidades de riquezas dos setores mais desvalidos da sociedade para os segmentos econômicos mais privilegiados (18).

NOTAS:

(2) Conforme a pertinente e salutar insistência do Professor PhD Manoel Moacir Costa Macêdo, responsável pela disciplina Metodologia da Pesquisa em Direito Comparado no Mestrado em Direito da Universidade Católica de Brasília.

(3) Dados até o ano de 1997: Justiça Fiscal e Social para Reconstruir o Brasil. Publicação do Fórum Brasil Cidadão. Pág. 10. Dados de 1998 até 2003: site da Secretaria da Receita Federal (Disponível em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico/EstudoTribuario/cargafiscal/CTB2002.pdf>. Acesso em: 10 jul. 2004). Dado de 2003: Folha Online (Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u85371.shtml>. Acesso em: 26 jul. 2004).

(4) Dado para o Brasil em 1996: site da Secretaria da Receita Federal. Texto "A Adaptação dos Sistemas Tributários à Globalização" (Disponível em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Historico/EstTributarios/PalestrasCIAT/1998/Portugues/adaptacao.htm>. Acesso em: 20 jul. 2004). Dados para os EUA, Japão, OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico e União Européia em 1998: Texto da OCDE "A Comparative Assessment of OECD Countries" (Indicação em: <http://oecdpublications.gfi-nb.com/cgi-bin/OECDBookShop.storefront/EN/product/232001121P1>).

(5) Justiça Fiscal e Social para Reconstruir o Brasil. Publicação do Fórum Brasil Cidadão. Pág. 11.

(6) "Constata-se, ainda, um tratamento desigual no Brasil entre a tributação dos rendimentos do trabalho e a do capital, com nítido privilégio desse em relação àquele, fazendo-se uma comparação com as sete maiores economias do mundo que compõem a Organização dos Países Desenvolvidos para a Cooperação Econômica (OCDE), em relação à tributação do consumo, do trabalho e do capital." (QUEIROZ, Mary Elbe. Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza. Barueri, SP: Manole, 2004, p. 371). A autora, logo em seguida ao trecho transcrito, apresenta uma tabela com dados da alíquota média de tributação sobre o consumo, o trabalho e o capital. Nos países da OCDE os números são, respectivamente: 12,65%; 32,83% e 38,43%. No Brasil, os valores são, respectivamente: 22,41%; 25,21% e 11,77%. "Tal fato enseja a conclusão de que, na verdade, a classe assalariada é quem arca com o maior ônus tributário, tanto como contribuinte como consumidora dos produtos no final da cadeia produtiva." (QUEIROZ, Mary Elbe. Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza. Barueri, SP: Manole, 2004, p. 366).

(7) http://www.unafisco.org.br.

(8) "É isso mesmo, o paraíso fiscal do capital é no Brasil. Aqui os rendimentos sobre o capital são menos taxados que o trabalho. Quem paga a conta é o trabalhador. É o caso, por exemplo, dos rendimentos de juros sobre o capital próprio, auferidos pelos sócios ou acionistas das pessoas jurídicas, que pagam somente 15% de imposto de renda, enquanto que os demais mortais são tributados em até 27,5%." (Disponível em: <http://www.unafisco.org.br/estudos_tecnicos/estudo_paraiso_fiscal.htm>. Acesso: 7 jun. 2004)

(9) "No Brasil, os rendimentos de capital são privilegiados pela legislação do Imposto de Renda. Pagam menos imposto que os rendimentos do trabalho, enquanto que nos países do OCDE acontece exatamente o contrário. (...) Isso significa que os rendimentos das pessoas físicas, provenientes de lucros ou dividendos, não são tributáveis, nem na fonte e nem da declaração. São informados na declaração anual de rendimentos como isentos. (...) Esta renúncia fiscal permite que sejam efetuados planejamentos tributários diversos visando a elisão fiscal, bem como dá um tratamento extremamente desigual e injusto a contribuintes que possuem igual capacidade tributária, isto é, contribuintes que percebem a mesma renda têm tratamento tributário distinto. Enquanto os lucros e dividendos estão isentos, os rendimentos do trabalho são tributados à alíquota de 27,5%." (Disponível em: <http://www.unafisco.org.br/estudos_tecnicos/estudo_privilegio_rendimentos.htm>. Acesso em: 7 jun. 2004)

(10) "A distorção na tributação que ofende a igualdade exsurge, também, na distinção entre o tratamento adotado na incidência do imposto entre ‘rendas’ ou ‘proventos’ que são submetidos a uma pretensa tabela progressiva e aquele dado aos rendimentos ou ganhos tributados exclusivamente na fonte e ganhos de capital e ganhos líquidos em renda variável./Tais rendimentos são submetidos à tributação por meio de alíquotas fixas e menores (por exemplo, 15% - ganho de capital, ou 20% - aplicações financeiras de renda fixa e no mercado de renda variável) que aquelas da tabela progressiva (15% ou 27%), bem assim tais rendimentos não mais são submetidos à incidência no cômputo do ajuste anual, para fins de serem alcançados pela progressividade e universalidade do IR./Cumpre destacar que ainda existem algumas isenções, com relaçãoa esses ganhos tributados em definitivo e em separado dos demais rendimentos, não incidindo a tributação sobre: isenção para o ganho de capital quando o valor de alienação for inferior a R$ 20.000,00, considerando como bem de pequeno valor; isenção para o valor de aplicações no mercado de renda variável para o conjunto de operações igual ou inferior a R$ 4.143,50./Essa distinção na incidência do imposto distorce a própria distribuição do ônus da carga tributária entre contribuintes que percebem os mesmos valores de fontes diferentes, como, por exemplo, quando se tratar de rendimentos submetidos à tabela progressiva e acima de R$ 2.115,01, que serão tributados a uma alíquota de 27,5%. Caso a mesma quantia tivesse origem em ganho líquido obtido no mercado de renda variável (mercado de risco), sobre o citado valor haveria a incidência do imposto a uma alíquota de, apenas, 20%./Do ponto de vista meramente tributário, é inegável que há um privilégio na tributação do capital em detrimento do trabalho. Sem se adentrar nos motivos extrajurídicos que o justificam (como a captalção de investimentos em bolsas ou a tentativa de evitar a fuga de capitais), ou na injustiça de tal opção político-econômica do Estado." (QUEIROZ, Mary Elbe. Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza. Barueri, SP: Manole, 2004, pp. 368 e 369)

(11) Justiça Fiscal e Social para Reconstruir o Brasil. Publicação do Fórum Brasil Cidadão. Págs. 14 e 15.

(12) Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Exm/EM-37-MF-04.htm>. Acesso: 9 jun. 2004.

(13) Dados disponíveis em:

<http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/sof/orcamento_2004/Quadros_Consolidados_04_com_historico.ZIP>. Acesso em: 2 jul. 2004. Foram apresentados os itens (órgãos) mais significativos em ordem decrescente. Não foi registrado o item correpondente ao refinanciamento da dívida pública (autorização legislativa para a emissão de títulos).

(14) "As iniciativas do governo federal nos planos fiscal, monetário e institucional têm repercutido positivamente no ânimo dos investidores e nos índices de risco do País. A meta de superávit primário para todo o setor público em 2003, aumentada de 3,75% para 4,25% do Produto Interno Bruto até pelo menos 2007, vem sendo atingida com folga." Nota Técnica Conjunta nº 7/2003. Consultorias de Orçamento da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/Internet/orcament/Principal/notas%20conjuntas/NTC%2007-03%20LOA%202004-Cen%E1rios%20Macroecon%F4mico.pdf>. Acesso em: 20 jul. 2004.

(15) Art. 3º, inciso III.

(16) A resposta é simples por várias razões, entre outras: (a) desconsidera unidades familiares; (b) desconsidera os gastos já realizados em inúmeros programas sociais; (c) desconsidera os gastos dos Governos estaduais e municipais; (d) desconsidera os custos de administração de uma transferência de renda desta magnitude e (e) desconsidera os marcos institucionais e legais que obrigam o "pagamento" das dívidas públicas, mesmo a custa da fome e da miséria do povo. A proposta, além de uma sandice, soa como uma heresia para os donos e os "aliados" do capital. Afinal, trata-se de um absurdo deixar de remunerar o capital e pagar dívidas para alimentar seres humanos e tirá-los da condição não-humana de miseráveis. Insisto na tese, mesmo correndo o sério risco da excomunhão da próspera, para bolsos, não para almas, religião do Deus Mercado.

(17) "Há no Brasil 53 milhões de pobres – cerca de 34% da população -, que vivem com uma renda insuficiente para atender às suas necessidades básicas de alimentação, vestuário, habitação e transporte. Nessa massa de pobres há um subconjunto de 22 milhões de indigentes – cerca de 14% da população -, que não têm sequer como comprar os alimentos que lhes garantam o consumo mínimo calórico vital." (FURTADO, Celso. Em Busca de Novo Modelo. Reflexões sobre a crise contemporânea. São Paulo: Paz e Terra, 2002. p. 11).

(18) Teotônio Vilela, o Pai, já afirmava: "O nível da dívida interna é de tal ordem que os papéis do Governo, tradicionalmente atrativos pela sua segurança, hoje só atraem pelo nível particularmente elevado da remuneração que oferecem no mercado aberto. Se a dívida interna é paga em última análise pelos assalariados, quem dela se beneficia, no entanto, são os banqueiros e especuladores. (...) Em resumo, a dívida interna revela um mecanismo sofisticado e seguro de transferência maciça de recursos dos bolsos de todos os brasileiros para os grandes conglomerados financeiros, com o aval e participação do Governo Federal. Não é por coincidência que os condutores da política econômica federal desde 1964 são empresários do setor financeiro ou tecnocratas com um currículo a serviço desse setor." (Projeto Emergência. Rio de Janeiro: CODECRI, 1983. pp. 6 e 23).