INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988, ao estabelecer regras basilares para a contratação de pessoal e gerenciamento dos quadros no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, vedou a acumulação remunerada de cargos, empregos e funções públicas.
Da leitura do artigo 37, incisos XVI e XVII, da Constituição Federal, depreende-se que o legislador almejou instituir a vedação de maneira ampla, de modo que se aplica aos entes federativos, autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias, bem como às sociedades controladas pelo poder público.
Não obstante a proibição expressa na Carta Magna, foram instituídas breves exceções à vedação do acúmulo de cargos, empregos e funções públicas, as quais, de maneira equivocada, acabam por fundamentar desvios cometidos por gestores e verificados pelos Tribunais quando da apreciação dos atos.
O presente artigo buscará expor, brevemente, algumas das controvérsias enfrentadas quando da análise de situações relacionadas à acumulação de cargos públicos.
A VEDAÇÃO DO ACÚMULO REMUNERADO DE CARGOS PÚBLICOS
A Constituição Federal, em seu artigo 37, inciso XVI, dispõe sobre a vedação do acúmulo remunerado de cargos públicos, nos seguintes termos:
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas;
Verifica-se que o legislador permitiu, em caráter excepcional e respeitada a compatibilidade de horários, o acúmulo dos cargos de professor, professor e técnico ou científico e, por fim, de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde.
Ou seja, preliminarmente a qualquer acumulação, deve ser observado se os horários a serem cumpridos pelos servidores, nos cargos acima mencionados, são compatíveis.
No entanto, por vezes, essa compatibilidade é mal interpretada, tendo em vista que horários compatíveis não se resumem a jornadas que não se sobrepõem.
Isso porque o fato de uma jornada terminar e, no instante seguinte, outra jornada se iniciar, não significa, necessariamente, que há compatibilidade.
Não obstante a omissão da lei quanto à jornada máxima nos casos de acúmulo, para a verificação do requisito deve-se considerar o tempo de deslocamento entre os postos de trabalho e a carga horária total trabalhada, a fim de avaliar se resta tempo ao servidor para repouso, lazer e saúde.
Nesse sentido é o entendimento do Tribunal de Contas da União, no voto proferido pelo Relator Ministro José Jorge, por meio do Acórdão nº 1168/2012 - Plenário:
11. Ainda que não expressamente demarcada, penso que a compatibilidade de horários deve sempre observar, prioritariamente, o atendimento ao interesse público, não podendo se circunscrever à simples comprovação de ausência de superposição de jornadas. Decerto, o legislador, ao vedar - via de regra – a acumulação de cargos, ou admiti-la de forma restrita, buscou, dentre outros objetivos, garantir melhor qualidade na prestação dos serviços públicos. Não é demais relembrar que o princípio da eficiência, nos termos do art. 37, caput, da Constituição, também deve nortear as ações oriundas da administração.
12. Além de não se prestar a atender interesses particulares, em desfavor de um melhor desenvolvimento da função pública, a verificação da compatibilidade de horários não pode comungar com a degradação da condição humana, consistente no repouso inadequado e não reparador, na redução do tempo de alimentação e do deslocamento seguro, circunstâncias essenciais para a sanidade física e mental de qualquer trabalhador. (grifo nosso)
Outra condição importante a ser observada é que a vedação imposta pelo artigo 37 da Constituição Federal tem como objeto central a titularidade do cargo, portanto, ainda que exista compatibilidade de horários e o servidor esteja licenciado de uma de suas funções, permanece a restrição constitucional, nos termos da Súmula nº 246 do Tribunal de Contas da União:
O fato de o servidor licenciar-se, sem vencimentos, do cargo público ou emprego que exerça em órgão ou entidade da administração direta ou indireta não o habilita a tomar posse em outro cargo ou emprego público, sem incidir no exercício cumulativo vedado pelo artigo 37 da Constituição Federal, pois que o instituto da acumulação de cargos se dirige à titularidade de cargos, empregos e funções públicas, e não apenas à percepção de vantagens pecuniárias.
Importa ressaltar, ainda, a importância do regime de trabalho de cada cargo cumulado, consideradas suas peculiaridades. Pode-se citar, como exemplo, casos em que a parte ocupa função que exija dedicação em horários irregulares, podendo interferir na jornada do outro cargo.
Nesse sentido é o entendimento do TJRS, consubstanciado no Mandado de Segurança nº 70064116031, quando do exame da pretensão de acúmulo do cargo de Professor com Técnico em Perícias:
No entanto, não é essa a única exigência constitucional com vista à possibilidade de acumulação de cargos. Nessa linha, a letra b do inciso XVI do artigo 37 da Constituição somente admite a acumulação remunerada de cargos públicos em havendo compatibilidade de horários, requisito esse que não se encontra preenchido no caso concreto.
Nesse sentido, a declaração de fl. 19, emanada do Departamento de Perícias do Interior, indica que a carga horária semanal do impetrante é de 40 horas e que suas atividades são exercidas em regime de plantão de 24/72 horas, incluindo finais de semana.
Diante desse quadro, ainda que levando em conta a previsão do § único do artigo 13 da Lei nº 14.519/2014, segundo o qual a dedicação exclusiva dos ocupantes do quadro de Cargos de Provimento Efetivo do IGP não inclui a atividade de docência, não se vislumbra a compatibilidade de horários exigida, de modo que não faz jus o impetrante a assumir o cargo de professor como pretende. Com efeito, laborando o impetrante em plantões de 24/72 horas, a tendência natural é que o plantão cairá sempre em dias diferentes, o que impederia o exercício do cargo docente, que exige horário regular, cabendo salientar, ainda, a possibilidade de convocação para trabalho no período da noite, bem como em finais de semana e feriados. (sem grifos no original)
Por outro lado, é possível verificar situações em que a compatibilidade de horário é considerada isoladamente, em detrimento da exceção relativa aos cargos, permitida na Constituição Federal, constituindo situação irregular.
Ou seja, para que haja legalidade no acúmulo deve ser compreendida a natureza dos cargos, se dois de professor, um de professor com outro técnico ou científico, ou dois privativos de profissionais de saúde, conjuntamente com a compatibilidade de horários.
Esse é o entendimento contemplado no Acórdão nº 3075/16, do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, quando da análise do acúmulo do cargo de Assessor Jurídico em três Municípios distintos:
A defesa sustentou a plena compatibilidade de horários, uma vez que a carga horária para o cargo efetivo era de 20 (vinte) horas semanais. A compatibilidade de horários não é uma premissa constitucional isolada. O artigo 37, inciso XVI, da Constituição Federal, é absolutamente cristalino ao dispor que “é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI”, que por sua vez é taxativo quanto à possibilidade de cumulação nos seguintes casos: “(...) a) a de dois cargos de professor; b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas; (grifos nossos)
Portanto, além da compatibilidade de horários, o servidor deve se amoldar em uma das situações supramencionadas, o que não se verifica no presente caso. Portanto, evidente a desobediência à norma inserta no artigo 37, XVI, da Constituição Federal. Além do mais, o cargo em comissão pressupõe, por si só, comprometimento de dedicação exclusiva à função de direção, chefia ou assessoramento.
Veja-se que a decisão supracitada frisa o fato de o cargo de Assessor Jurídico ser de provimento em comissão e, portanto, se enquadrar no regime de dedicação exclusiva. Nesse caso, seria possível concluir, inclusive, pela incompatibilidade de horário frente à necessidade de comprometimento integral com a função.
Depreende-se, portanto, que a interpretação da exceção preceituada pelo artigo 37, inciso XVI, da Constituição Federal, deve ser de caráter amplo e devidamente apreciada no caso concreto, a fim de evitar que a acepção limitada do dispositivo conceda margem ao descumprimento da vedação do acúmulo remunerado de cargos públicos.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 24 de julho de 2017.
_______. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1168/2012 do TC- 021.871/2011-6. Relator: JORGE, José. Julgamento em 16-05-2012. Publicado no DOU de 18-05-2012.
_______. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. Mandado de Segurança nº 70064116031. Relator: MAIA, Matilde Chabar. Julgamento em 10-07-2015. Publicado no DJ de 15-07-2015.
_______. Tribunal de Contas do Estado do Paraná. Acórdão nº 3075/2016 – Tribunal Pleno. Relator: DO AMARAL, José Durval Mattos. Julgamento em 07-07-2016. Publicado no DETC de 22-07-2016.