Com a iniciativa do governo em promover a implementação dos projetos de infra-estrutura por meio de parcerias público-privadas – PPP, surge uma nova metodologia de contratação pública, com regras jurídicas destinadas a otimizar a participação do setor privado e a garantir os investimentos realizados nos projetos. Entretanto, não obstante essa nova modelagem e os esforços envolvidos na sua consecução, o ambiente regulatório das inúmeras atividades que podem ser abrangidas pelo regime de PPP desempenha um papel crucial para o sucesso das parcerias.
Conforme já veiculado pela imprensa, os projetos de PPP abarcam diversos setores de infra-estrutura, tais como rodovias, ferrovias, aeroportos, portos, transporte urbano, saneamento e tratamento de esgotos, geração, transmissão e distribuição de energia elétrica, petróleo e gás, construção de prédios públicos, unidades prisionais, habitação, escolas, hospitais, centros de convenção etc. Dos principais projetos vislumbrados no plano plurianual de 2004 a 2007, o Ministério do Planejamento editou em dezembro de 2003 uma carteira de projetos passíveis de serem licitados sob o regime de PPP. São projetos federais de rodovias, ferrovias, portos e irrigação, com porcentagens variadas de participação da iniciativa privada.
Aliás, como se tem repetidamente apontado, a constante diminuição de investimentos privados nessas áreas deve-se em muito à instabilidade regulatória. A importância de um ambiente regulatório estável é reconhecida pelo próprio governo federal, que menciona expressamente na carteira de projetos federais a necessidade de definir os marcos regulatórios e reforçar o papel das agências reguladoras para que o ambiente necessário à retomada dos investimentos nos vários setores possa ser complementado. Apesar disso, o atual contexto regulatório apresenta uma configuração distante da ideal, que tende a se agravar com o projeto de lei, atualmente em trâmite no Congresso Nacional, que redefine a atuação e a concepção das agências reguladoras no Brasil.
No entendimento do mercado, a definição clara de marcos regulatórios contribuiria de forma significativa para o fortalecimento e consolidação do sistema de infra-estrutura necessário para a diminuição do denominado "risco-país". Do mesmo modo, a aplicação das disposições legais sobre PPP dependerá em muito do ambiente regulatório das respectivas áreas afetadas.
A lei de PPP, seja no âmbito federal, estadual ou municipal, não é por si só um marco regulatório. A sua existência tem como objetivo principal fomentar a utilização das PPP e preencher certas lacunas existentes na legislação vigente, complementando as atuais regras aplicáveis aos procedimentos licitatórios e aos contratos administrativos. Ainda, vislumbra-se a criação de um ambiente mais propício ao planejamento fiscal nas contratações públicas.
E, ainda que se pretenda otimizar os projetos de PPP nos editais de licitação e correspondentes contratos, sem o marco regulatório setorial definido corre-se o risco do mercado não responder à expectativa de investimentos.
Um exemplo claro dessa situação é a área de saneamento, que foi bombardeada por atropelos legislativos que inviabilizaram a obtenção até o momento de um marco regulatório preciso. Tanto que as privatizações no setor são poucas e nem todas bem sucedidas. As desconfianças dos investidores e a falta de clareza das normas que regem o setor, em especial quanto à definição da competência dos serviços a serem prestados nas chamadas "regiões metropolitanas", fizeram com que o setor sofresse uma falta de investimentos que se reflete na insuficiência dos serviços prestados de abastecimento de água e esgoto.
Na área de transportes a situação não é muito diferente. O marco regulatório ferroviário não foi concluído e questões como o direito de passe, os contornos ferroviários e o custo da expansão da malha ferroviária emperram o setor. Na área de rodovias, as concessionárias têm enfrentado a queda de arrecadação nos pedágios, com o surgimento de rotas de fuga, sem falar nos questionamentos acerca dos índices de reajustes previstos desde a época de elaboração dos editais de concorrência e admitidos nos contratos de concessão. Alie-se a isso o fato de que as agências responsáveis pelo transporte terrestre e aquaviário nem sempre trabalham em sintonia, o que tem levado a uma discussão sobre a necessidade dessas agências serem reunidas em uma única agência a ser criada sob a denominação de Agência Nacional dos Transportes.
Diante desse quadro, a percepção atual da regulação deve ser repensada mas jamais dispensada. Muito mais do que regular é necessário criar soluções competitivas para o mercado de infra-estrutura, a fim de se evitar o chamado insucesso regulatório. A falta de investimentos privados pode seguramente perpetuar uma estagnação do desenvolvimento dos serviços de infra-estrutura. Ora, uma vez que esses recursos são advindos da iniciativa privada, a regulação deve permitir ao investidor uma visão a longo prazo de seus investimentos. Portanto, para que haja sucesso nas PPP, a regulamentação setorial, a atuação forte das agências reguladoras e a continuidade das políticas nacionais que buscam aprimorar o ambiente regulatório são imprescindíveis.
NOTA
O projeto de lei das Parcerias Público-Privadas tramita no Senado Federal sob o nome de Projeto de Lei da Câmara nº 10/2004.