Resumo: O presente trabalho tem por finalidade abordar e expor as peculiaridades inerentes aos Partidos Políticos, especialmente no que diz respeito a sua relevância; sua forma de relacionamento com os setores da sociedade; e suas especificidades de ordem jurídica, isto é, prerrogativas e limitações de atuação. Esse estudo também aborda um breve panorama relativo ao sistema eleitoral vigente, tecendo algumas críticas e observações, posicionando-se acerca de como uma Reforma Eleitoral poderia ser relevante para consolidar de modo mais efetivo a atuação das agremiações políticas conforme os valores constitucionais.
Palavras-chave: Partidos Políticos; Direito Partidário; Pluralismo Político.
Introdução
Não obstante o tema referente aos Partidos Políticos seja, geralmente, abordado na esfera do Direito Eleitoral – o que é totalmente compreensível em virtude da estreita ligação com o aludido tema -, o Direito Partidário, por vezes, é observado como ramo independente dentro das ciências jurídicas. Sua independência, inclusive, é reconhecida pela nossa Carta Magna de 1988, notadamente no art. 62, § 1º, alínea a, onde há uma separação entre os Partidos Políticos e o Direito Eleitoral. Ademais, é bem verdade que o estudo dos partidos, di per si, merece uma atenção específica, sobretudo, pelo fato dos seus regramentos, institutos, princípios e regime jurídico peculiares, consoante veremos neste trabalho.
Em que pese opinião doutrinária diversa, o estudo dos Partidos Políticos, denominado de Direito Partidário pode ser conceituado como “o ramo do Direito Público, que disciplina a formação e o desenvolvimento orgânico dos Partidos Políticos, bem como as normas atinentes ao seu financiamento e às suas atividades de arregimentação” (ALVIM, 2012).
O objeto, desse estudo, portanto, é dotar de contornos gerais a atividade dos Partidos Políticos; agremiações que, embora livres, estão sujeitas a determinadas limitações, constitucionalmente estabelecidas, em proveito da preservação do regime democrático. Ademais, ressalte-se que tais limitações também visam suas próprias garantias, através de normas que garantam acesso a recursos financeiros, bem como possibilidade de propaganda gratuita nos meios de comunicação.
Em suma, à guisa de introdução, podemos dizer que a importância do estudo dos partidos políticos está intimamente ligada com a relevância das próprias atividades dos partidos, cuja existência plural é reconhecida como fundamento da República Federativa conforme o inciso V do art. 1º da nossa Constituição Federal de 1988.
Fontes
Assim como o estudo das diversas áreas do Direito exigem o retorno aos seus fundamentos, isto é, as suas fontes, para o estudo dos Partidos Políticos também é de suma importância verificar tais raízes. Nesse sentido, principais fontes para o exame das agremiações políticas são:
- Constituição Federal;
- Código Eleitoral (Lei 4.737 de 1965);
- Lei Orgânica dos Partidos Políticos (Lei 9.096 de 1995);
- Lei das Eleições (Lei 9.504 de 1997);
- Resoluções do TSE, notadamente, a Res. TSE 21.841/04, que trata da prestação anual de contas dos partidos;
- Consultas respondidas pelos tribunais eleitorais;
- Os estatutos dos Partidos Políticos;
- As decisões judiciais proferidas pelos órgãos da Justiça Eleitoral.
Dito isto, temos acima o arcabouço que norteia e perpassa por todas as singularidades relevantes para o exame dos Partidos Políticos.
Partidos Políticos
No dizer do jurista argentino Juan Fernando Armagnague, partido político nada mais é senão uma associação de pessoas vinculadas por ideias e crenças comuns, em torno de um programa, com a finalidade obter o poder mediante o sufrágio, para que dito programa seja executado no governo. Fávila Ribeiro, na mesma toada, aduz que “o partido político é um grupo social de relevante amplitude destinado à arregimentação coletiva, em torno de ideias e de interesses, para levar seus membros a compartilharem do poder decisório nas instâncias governamentais”. Em outras palavras, o partido político é uma pessoa jurídica composta por um grupo de pessoas ligadas pelo anseio comum de aceder ao poder.
Os partidos, dentro do cenário político, desempenham funções estruturais no que se refere à representatividade democrática. Destarte, eles são indispensáveis para dar coerência à vontade popular, realizar a educação cívica dos cidadãos, servir de elo entre o governo e a opinião pública, selecionar aqueles que devem dirigir os destinos do Estado, bem como projetar a política de governo e executá-la na prática (LÓPEZ,1983).
A natureza jurídica dos Partidos Políticos antes da Constituição de 1988 era de pessoa jurídica de direito público. Entrementes, com a promulgação da hodierna Lei Maior, eles passaram a ser considerados pessoas de direito privado, que adquirem personalidade jurídica na forma da lei civil consoante os termos dos art. 17, § 2º da CF e art. 1º da Leis dos Partidos Políticos.
Por conseguinte, como toda e qualquer associação civil, a personalidade jurídica é adquirida mediante a inscrição dos atos constitutivos no cartório civil de registro de pessoas jurídicas. Assim, uma vez efetuado o registro, o partido adquire personalidade jurídica e, em seguida, deve providenciar o registro de seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral, para poder usufruir das prerrogativas eleitorais que são próprias aos partidos.
Vale ressaltar, que o registro civil e o registro no TSE refletem diversos aspectos da existência dos partidos, o primeiro refletindo a existência da agremiação partidária enquanto pessoa jurídica, o segundo, por sua vez, enquanto pessoa eleitoral.
Personalidade Jurídica e Personalidade Eleitoral dos Partidos Políticos
A personalidade jurídica geralmente é definida como a aptidão para titularizar direitos e contrair obrigações na ordem jurídica; no caso das pessoas jurídicas, a personalidade surge com a inscrição de atos constitutivos em um cartório de registro civil.
Já a personalidade eleitoral, por seu turno, deve ser entendida como aptidão para contrair direitos e obrigações de natureza eleitoral, tais como, o direito de acesso gratuito ao rádio e à televisão e a obrigação de prestar contas de sua movimentação financeira à justiça eleitoral.
O artigo 8º da Lei dos Partidos Políticos estatui que o registro civil de uma agremiação dessa natureza deve ocorrer em cartório localizado na capital federal, no qual também deverá ser apresentada toda a documentação necessária, que inclui, entre outros documentos: a ata da reunião de fundação da entidade subscrita pelos fundadores em número não inferior a 101, com domicílio eleitoral em, no mínimo, um terço dos Estados da Federação.
As benesses de ordem eleitoral só serão acessíveis após o registro no TSE, ato pelo qual é conferida a pessoa jurídica a personalidade eleitoral. Somente a partir desta etapa, portanto, é que a agremiação usufruirá dos direitos consequentes desse status, como o recebimento de recursos do fundo partidário e, conforme já citado, acesso gratuito ao rádio e à televisão. Ademais, somente a partir do referido registro é que o partido terá assegurado a exclusividade da denominação, símbolos partidários e sigla além de ser vedada a utilização, por outros partidos, de variações que venham a induzir a erro ou confusão (art. 7º, § 3º da LPP).
Todavia, a lei impõe alguns requisitos para que o partido possa receber sua personalidade eleitoral. Destarte, só é admitido o registro do estatuto de partido político que tenha caráter nacional, considerando-se como tal aquele que comprove, no período de dois anos, o apoiamento de eleitores não filiados a partido político, correspondente a, pelo menos, 0,5% (cinco décimos por cento) dos votos dados na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, não computados os votos em branco e os nulos, distribuídos por um terço, ou mais, dos Estados, com um mínimo de 0,1% (um décimo por cento) do eleitorado que haja votado em cada um deles (art. 7º, § 1º da LPP). O pedido de registro no TSE também deve ser instruído com os documentos mencionados no art. 9º da LPP.
Autonomia Partidária
Os partidos possuem a prerrogativa de se organizarem. É neste diapasão que as referidas organizações possuem seus programas e estatutos. Por meio do programa, o partido estabelece seus objetivos político-ideológicos; ao passo que pelo estatuto se estabelecem a estrutura interna, organização e o funcionamento do partido.
A autonomia partidária decorre, portanto, do fato da agremiação ser uma associação. Sendo assim, não poderá ser objeto de ingerências estatais, arbitrárias e indevidas em seu espectro interno, visto que a liberdade de associação é uma típica liberdade negativa, isto é, exercida "contra o Estado".
Nesta toada, a nossa Carta Magna assegura categoricamente a livre criação, fusão e incorporação de partidos, ainda conferindo a eles autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento, bem como o regime de suas respectivas coligações eleitorais.
Limitações ou Condicionamento aos Partidos Políticos
A soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana entre outros preceitos insculpidos no artigo 17 do Texto Maior, não podem ser violados pelos partidos políticos. Deste modo, se algum partido tiver no seu estatuto ou programa, qualquer disposição que atente contra os valores supracitados, seu registro não será admitido.
Ademais, ressalte-se que o partido político deve ter caráter nacional, ou seja, não pode estar subordinado ou receber recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiro, deve prestar contas à justiça eleitoral e dever seu funcionamento parlamentar em consonância com o que a lei prescreve.
No que se refere à prestação de contas, esta deve ser encaminhada anualmente à justiça eleitoral, mais precisamente até o dia 30 de abril no ano subsequente, sendo o balanço do órgão nacional encaminhado ao TSE, o dos órgãos estaduais aos TRE’s e dos órgãos municipais aos juízes eleitorais.
Outra limitação aos partidos, conforme o art. 6º, é o fato de ser vedado ao partido político ministrar instrução militar ou paramilitar, utilizar-se de organização da mesma natureza e adotar uniforme para seus membros. Já outra imposição, mas positiva, ordena aos partidos que estabeleçam em seus estatutos: normas de disciplina e fidelidade partidária (art. 17, § 1ºda CF)
Vale dizer que tais limites e imposições não devem ser compreendidos como restrições indevidas na autonomia dos partidos, mas sim como parâmetros ao funcionamento das agremiações partidárias. Por isso, o constituinte entendeu serem razoáveis tais normas.
Prerrogativas Eleitorais
Os partidos, após todo o percusso para registro no TSE, passam a usufruir prerrogativas eleitorais conferidas pela ordem jurídica através de direitos de ordem eleitoral. Neste sentido, esses direitos se iniciam pela percepção de verbas do fundo partidário e o acesso gratuito ao rádio e à televisão.
O fundo partidário é um fundo constituído por recursos provenientes de multas e penalidades pecuniárias, doações de pessoas física ou jurídica, dotações orçamentárias da União e outros recursos financeiros que lhe forem destinados por lei.
No que tange ao acesso gratuito ao rádio e à televisão, este abramgea realização tanto da propaganda partidária quanto da propaganda eleitoral, sendo que as emissoras de rádio e tv possuem direito à compensação fiscal pela cedência do horário gratuito.
Os partidos políticos devidamente registrados ainda podem utilizar gratuitamente escolas públicas ou casas legislativas para a realização de suas reuniões ou convenções, responsabilizando-se, contudo, pelos danos eventualmente causados em virtude da realização do evento. Para a convenção de escolhas dos candidatos à disputa eleitoral, as agremiações também podem utilizar gratuitamente outros prédios públicos.
Filiação Partidária
A filiação partidária é o ato pelo qual um eleitor aceita, adota o programa e passa a integrar um partido político. Esse vínculo que se estabelece entre o cidadão e o partido é condição de elegibilidade, conforme disposto no art. 14, § 3º, V, da Constituição Federal.
Nos termos do art. 16 da Lei dos Partidos Políticos (Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995), só pode filiar-se a partido o eleitor que estiver no pleno gozo de seus direitos políticos. Ademais, para concorrer a cargo eletivo, o eleitor deve estar filiado ao partido há pelo menos seis meses antes da data fixada para as eleições, conforme dispõe o art. 9º da Lei nº 9.504/1997, com a redação dada pela Lei nº 13.165/2015.
As informações sobre relações oficiais de filiados a partidos políticos podem ser obtidas no site do TSE, assim como a emissão de certidão de filiação partidária.
E de acordo com o art. 7º da Res.-TSE nº 23.117/2009 e o art. 3° do Provimento-CGE n°2/2010, alterado pelo Provimento-CGE n° 5/2010, os partidos podem cadastrar seus representantes para utilização de ferramenta própria da Justiça Eleitoral (Filiaweb) com o objetivo de gerenciar suas relações de filiados (inclusões, alterações e exclusões de registros de filiações).
Entretanto, ao contrário do ato de filiação, que é feito por intermédio do partido, o desligamento do filiado pode ser feito diretamente pelo eleitor. Para desligar-se do partido, o filiado deve comunicar não apenas o Juiz Eleitoral da Zona em que é inscrito, mas também o órgão de direção municipal do partido abandonado. A jurisprudência, todavia, tem entendido que, na impossibilidade de comunicação do órgão municipal, pode o filiado realizar a comunicação aos órgãos estadual ou nacional. Na esteira do artigo 21 da LPP, decorridos dois dias de entrega da referida comunicação, ainda que o Juiz Eleitoral não tenha se manifestado, o vínculo com o partido torna-se extinto, para todos os efeitos.
Há de se ressaltar que a LPP também prevê hipóteses de cancelamento automático da filiação partidária, o que ocorre nos seguintes casos: a) morte; b) perda dos direitos políticos; c) expulsão; e d) outras formas previstas no estatuto, com comunicação obrigatória ao atingido no prazo de 48 horas da decisão (art. 22 da LPP) .