INTRODUÇÃO
"O Estatuto da Cidade, criado pela Lei n° 10.257, de 2001, é mais um diploma legal que regulamenta dispositivo da Constituição de 1988 e deve ser recebido pelos cidadãos brasileiros com grande otimismo, pois só com tais regulamentações a nossa Constituição um dia terá eficácia plena e, aí sim, poderemos vê-la aplicada integralmente."
O "Estatuto da Cidade", como se auto-denominou a Lei Federal n° 10.257, de 10 de julho de 2001, foi publicado no DOU do dia seguinte, e teve uma vacatio legis de noventa dias, só vindo a entrar em vigor em 09 de outubro daquele ano.
Tal lei, de cunho nacional, visou regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, estabelecendo diretrizes gerais de política urbana, ultimando, em ultima ratio, melhorar a qualidade de vida dos cidadãos brasileiros, através de uma adequada realização e preservação da função social da cidade e da propriedade citadina.
Diogenes Gasparini prefere chamar-lhe de "Lei de Responsabilidade Social", numa clara alusão à outra lei de igual importância, recentemente editada, que é a Lei de Responsabilidade Fiscal. Seu intuito é, sem dúvidas, e com toda razão, demonstrar a vital importância que possui esse subsistema jurídico regulamentador do Direito Urbanístico pátrio.
Outros autores a alcunham de "Lei do Meio Ambiente Artificial", como Celso Antonio Pacheco Fiorillo, que dá relevo ao aspecto ambiental, também reforçadamente analisado em referida normatização, "cuja tendência, a exemplo de outros diplomas atuais, é ganhar claros contornos constitucionais vinculados ao Direito Ambiental Constitucional Brasileiro."
Contudo, a nomenclatura "Estatuto da Cidade" foi solenemente adotada pelo próprio legislador, no parágrafo único do art. 1°, e será assim denominada, por expressa vontade legal, de agora em diante.
Desde 1982, através do Ministério do Interior, o Governo Federal já vinha buscando regulamentar a questão do desenvolvimento urbano, através do CNDU - Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, que, mediante a Resolução n° 16, de 07/04/1982, criou um grupo de trabalho para elaborar um anteprojeto de lei sobre os objetivos e a promoção do desenvolvimento urbano, fazendo parte de tal grupo juristas, especialistas em Direito Urbanístico, da magnitude de Hely Lopes Meirelles e Miguel Reale.
Através da Resolução n° 18, datada de 22/02/1983, tal colegiado aprovou um anteprojeto de lei dispondo sobre tais assuntos, e que foi remetido para o Gabinete da Presidência da República. Em 09/03/1983, o Ministro do Interior encaminhou ao Presidente da República José Figueiredo o que ficou conhecido como "Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano", com a Exposição de Motivos n° 12/83.
Na Câmara dos Deputados, tal proposta de lei foi designada pelo Projeto de Lei n° 775/83, e depois de longa e discutida tramitação, chegou ao Senado Federal, alvejada por inúmeros projetos substitutivos, dentre os quais o do Senador Pompeu de Souza, o de n° 181/1989, que, mais tarde, de volta à Câmara dos Deputados, se transformaria no PL n° 5.788/1990, que, depois de doze anos, se transformou no que hoje é conhecido como "Estatuto da Cidade".
O Estatuto da Cidade tem sua sede constitucional nos arts. 182 e 183 da Magna Carta, servindo-lhe de fundamento os princípios do respeito à dignidade humana, apontado como fundamento da República pátria no art. 1°, III, da Lex Legum e, especificamente, o da função social da propriedade, estampado no inciso XXIII do art. 5°, também da Carta Política de 1988.
O primeiro fundamento reflete a preocupação do legislador com a busca e manutenção da qualidade de vida do ser humano num meio ambiente, natural e artificial, saudável e equilibrado. Por "meio ambiente artificial" entenda aquele conjunto de edificações, com aglomerações humanas, que vêm a determinar o que sejam as "cidades", como adiante demonstraremos.
Já o segundo fundamento, em verdade, se traduz e diz respeito à estrutura do direito de propriedade, como um princípio, inclusive, de ordem econômica, à verve do art. 170, III, da Lei Maior, informador da constituição econômica brasileira, com o fito assecuratório da existência humana digna, conforme os ditames de justiça social.
Segundo Diogenes Gasparini, um 3° fundamento poderia ser elencado, qual seja, o direito social à moradia, insculpido no art. 6° da Lei das Leis, consoante redação conferida pela Emenda Constitucional n° 26, de 14/02/2000.
O Estatuto da Cidade objetiva estabelecer diretrizes gerais da política urbana, que, por sua vez, almeja a ordenação das funções sociais da cidade e da propriedade.
Veja-se, pois, que, de um lado, têm-se as funções sociais da cidade, quais sejam, as conectadas à habitação, ao trabalho, à circulação e à recreação; e do outro, as funções sociais da propriedade, eminentemente relacionadas ao uso e à ocupação do solo urbano.
A política urbana, prevista no Estatuto, seria, assim, numa conceituação gaspariniana, litteris:
"o conjunto de intervenções municipais legais e materiais e de medidas materiais interventivas no espaço urbano promovidas por terceiros coordenados pelo Município, visando aquelas e estas ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana."
Em tal conceito, é nítida a preocupação do administrativista com as múltiplas interligações ou parcerias que haverão de ser engendradas entre o Poder Público Municipal e a iniciativa privada, e os particulares, de um modo geral, a fim de que a política urbana proposta pelo Estatuto ganhe vida, e não passe de um mero pedaço de papel.
Nesse ínterim, mister se faz apontarmos o que seja "cidade", já que é à mesma que a Lei se aplica.
Celso Antonio Pacheco Fiorillo, revolvendo as origens das cidades, busca, na Europa e no Oriente Próximo, o nascimento e as transformações urbanas mais sensíveis.
Fiorillo conecta a idéia do surgimento da "cidade", em função das grandes mudanças da organização produtiva ao longo do decorrer da história mundial.
Desde os tempos imemoriais, em que os hominídeos coletavam seus alimentos e se abrigavam em cavernas, sem alteração do meio ambiente natural, até o surgimento da civilização industrial, com a ocorrência do fenômeno pelo autor denominado de "excedente produzido", segundo o qual, por força dos avanços científicos em massa e de massa, deu-se ensejo ao crescimento populacional sem obstáculos quaisquer, até atingir e ultrapassar os limites do equilíbrio do ambiente natural, gerando, destarte, o imenso número de pessoas famintas espalhadas pelo mundo e o conseqüente desequilíbrio do sistema campo/cidade então conhecido.
Neste cenário, a cidade moderna passa a ser a sede das classes dominantes, enquanto o campo a sede das classes subalternas e menos desenvolvidas. Nos países desenvolvidos, o equilíbrio do território citadino é garantido pelas autoridades públicas, com o controle razoável do desenvolvimento das cidades e algumas exigências estabelecidas pela pesquisa teórica, a exemplo de casas à preço barateado, circulação de pedestres protegida por tráfego motorizado, serviços públicos plenamente acessíveis.
Já nos países de terceiro mundo, entre os quais ainda nos incluímos, as cidades crescem na mesma ou em maior velocidade. Contudo, os serviços públicos, a rede de proteção pública sanitária, de engenharia de tráfego, de planejamento urbanístico mínimo deixam a desejar, quando existem.
Esta realidade deu azo ao surgimento dos denominados "estabelecimentos irregulares", ou vulgarmente conhecidos como "espaços favelares", que passam a se organizar por conta própria, face à lacuna deixada pelo ordenamento do poder público omisso.
A tradição urbanística brasileira é ibérica, no qual o centro da cidade é o melhor lugar da cidade para se viver, ao contrário do modelo anglo-saxão, no qual os centros urbanos só servem para o estabelecimento de locais de trabalho.
Daí porque em nosso país foi na periferia urbana que surgiram as favelas, "espaços marginais", segundo Fiorillo, em que se amontoam os grupos de habitantes pobres, que vivem nos barracos da extrema periferia ou dormem debaixo das pontes, e que, atualmente, mutatis mutandi, abrigam a maioria populacional, frise-se.
Uma parcela cada vez maior de tal população migrou do campo para a cidade, sendo que apenas uma ínfima parte de tal aglomerado humano se estabeleceu nos estabelecimentos regulares das cidades, como os bairros e vilas, em condições dignas de moradia. A grande parte de tal êxodo rural se estabeleceu nas favelas, graças, em enorme parte, ao modelo neo-liberal capitalista imposto à maioria dos países sub-desenvolvidos pelos grandes centros de poder econômico mundial.
Tal sistema, altamente perverso, sempre procurou assegurar uma política de construção que declarava, através de mecanismos de Direito Administrativo ou Civil, abusivas as moradias e os bairros construídos espontaneamente pelos habitantes.
A idéia que sempre vigorou foi a de ofertar moradias caras para a maioria populacional, especial e contraditoriamente em países como o Brasil, aonde a própria Carta Magna reconhece a necessidade de se erradicar a pobreza e a marginalização, bem como reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3°, III), em quantidade absolutamente insuficiente à necessidade do povo.
No Brasil, sempre se aceitou que as moradias e os bairros espontâneos se tornassem incômodos e insalubres, dado que sua existência não era e nem é reconhecida oficialmente, o que é, hoje em dia, inaceitável.
Em suma: surgem dentro da cidade duas outras, uma regular, e com todos os instrumentos e serviços que uma saudável política urbana pode conferir, a exemplo de ruas pavimentadas, água encanada, instalações elétricas, escolas públicas, postos policiais, dentre outros; e outra irregular (marginal), como instrumento de discriminação e de domínio, supostamente indispensável à estabilidade do sistema social, infelizmente, ainda que isto ofenda princípios constitucionais básicos, tais como o da dignidade da pessoa humana, o direito social à moradia e a função social da propriedade, urbana ou rural.
Em meio à tais digressões essencialmente sociológicas, surge um conceito jurídico de "cidade", de natureza jurídica urbanístico-ambiental, deixando de ser visto apenas diante de regramentos adaptados tão-só aos bens privados ou públicos, mas sim diante da estrutura do bem ambiental, de forma mediata e imediata, em decorrência dos ditames expressos dos arts. 182 e 183 da Carta Magna.
O direito à um meio-ambiente saudável imbrica-se com o mais básico e preponderante direito fundamental do homem: o direito à vida, como direito humano que deve estar acima de quaisquer considerações, como as de desenvolvimento, de respeito ao direito de propriedade ou o direito à livre iniciativa.
Para Gasparini, "cidade" não significa apenas a sede do Município, mas toda aglomeração de edificações, delimitida por um perímetro fixado mediante lei, ainda que chamada de "vila". No Município, qualquer que seja, só há uma cidade, que é sua sede, nos termos do Decreto-lei federal n° 311, de 02/03/1938, que dispõe sobre a divisão territorial do país, podendo haver, contudo, mais de uma vila.
A política urbana deve ser, sob este enfoque, ampla, sem contudo atingir a zona rural, mesmo que o plano diretor assim fixe. Tal ordem de idéias visa, justamente, possibilitar, com esteio no art. 2°, VII, do Estatuto, a integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em conta o desenvolvimento socio-econômico do Município e do território sob sua área de influência, sem, no entanto, avançar sobre o perímetro rural.
Por derradeiro, interessante que perscrutemos uma noção, ainda que básica, do que entendamos por cidadania, não aquela do Estado Liberal, mas sim uma nova forma de cidadania, a "cosmopolita", expressão extraída da obra de José Luis Bolzan de Morais, atrelada à geração de direitos humanos, e multifacetada sob inúmeras formas: a da liberdade, vinculada às liberdades negativas; a da igualdade, ligada às liberdades positivas e às prestações públicas e uma da fraternidade/solidariedade, adrede aos novos conteúdos humanitários ambientais, de desenvolvimento sustentável, de paz, aonde se insere exatamente o conteúdo material e ideal do Estatuto da Cidade.
1DA COLOCAÇÃO DO PROBLEMA.
O Estatuto da Cidade veio à lume no exato instante em que se busca um novo paradigma no Direito Privado, com o advento do Novo Código Civil, que, para alguns, já nasceu antiquado.
O Código Civil revogado, de 1916, representou os anseios de uma sociedade àquela época nitidamente rural. A política do café com leite, com a alternância de paulistas e mineiros na Presidência da República traduz bem esta realidade brasileira, e que copiava um modelo mundial: o do Code Napoleon, de 1804, altamente individualista e liberal.
O Estatuto da Cidade exsurge, exatamente, como contraponto deste liberalismo exarcebado de outrora, e prega o bem coletivo: o bem-estar social, a melhoria de vida de todos os homens que moram, não só nas cidades, mas também na zona rural.
O raio de ação deste Estatuto, em cooperação com outros instrumentos, políticas e programas jurídicos e políticos, a exemplo dos planos pluri-anuais, da lei de diretrizes orçamentárias municipal, dentre outros, não se limita, do ponto de vista de resultados, à cidade, posto que, se o desenvolvimento urbano melhorar, com a diminuição de favelas e a regularização de situações de risco de moradia, o desinchaço demográfico urbano tenderá a cair, com o escoamento da população periférica citadina para os seus rincões de origem, no campo.
Sabe-se que tal ideal é de difícil, porém não impossível, solução; porém, para iniciarmos, basta vontade política, e isso parece Ter tido o novo Governo Federal, com a criação do Ministério das Cidades, dedicado única e exclusivamente para a promoção de políticas públicas voltadas para o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade.
No presente trabalho, após analisarmos, de forma perfunctória, alguns aspectos polêmicos da Lei de Responsabilidade Social, nos deteremos no exame do que a doutrina comumente chama de "desapropriação-sanção", instrumento posto à disposição da Municipalidade, e regulamentado no art. 8° da multi-citada lei.
Tal instrumento jurídico, à disposição dos Municípios, é o último e mais gravoso meio a ser utilizado pela Prefeitura nos casos em que o particular teimar em mal utilizar sua propriedade imobiliária urbana, nela não edificando, ou sub-utilizando-a, ou simplesmente não o utilizando, com fins escancaradamente especulatórios.
A polêmica surge em torno deste operacional instrumento, quando a própria Magna Carta, de forma confusa, e o Estatuto da Cidade, de forma peremptória, determinam o pagamento da indenização pela desapropriação em títulos da dívida pública municipal, e não em moeda corrente nacional.
Sobre tal questão é que este opúsculo se deterá, tentando demonstrar o vício de inconstitucionalidade de que padece referido artigo 8° do Estatuto, ainda que existam vozes de peso em contrário.
2.AS DIRETRIZES GERAIS DO ESTATUTO DA CIDADE.
A Lei n° 10.257/2001, em seu art. 2°, arrola 16 incisos onde são enunciadas as diretrizes gerais através das quais será operacionalizada a política urbana.
São importantes regras, na medida em que permitem o pleno e correto entendimento das diversas disposições consignadas no transcurso da norma. São normas de ordem pública e de interesse social que visam regular o uso da propriedade urbana em atenção ao bem-estar coletivo.
Dessa forma, se explica a auto-aplicabilidade de suas disposições, dada sua preponderância sobre o direito até então vigente. Contudo, a fixação de diretrizes gerais, de forma isolada, não é quanti satis para o estabelecimento de uma política urbana boa e eficaz.
Mister se faz por em prática tais prescrições, através de medidas de cunho prático e habitual. Necessário se faz mudarmos de hábitos, algo muito penoso, porém necessário, pena de no futuro nossos filhos e netos não puderem aproveitar e gozar a vida com um "piso mínimo vital".
De acordo com tais diretrizes, em especial a do inciso I, se garantirá o direito à uma cidade sustentável, entendida como aquela que garanta os direitos à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer.
Há uma particular preocupação, de acordo com a diretriz do inciso II, com a gestão democrática da política urbana, de sorte a possibilitar a participação popular e de associações representativas dos diversos segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
A diretriz traçada no inciso III prescreve a cooperação entre os Poderes Públicos, em todas as esferas federativas e entre elas mesmas, de tal maneira que, num processo de coordenação com a iniciativa privada e a comunidade em geral, se planeje o desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio-ambiente, nos moldes da diretriz trazida à baila pelo inciso IV do referido dispositivo.
O inciso V estatui como diretriz da Lei de Responsabilidade Social a oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transportes e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais.
Outra diretriz, a do inciso VI, trata da ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivo ou inadequado em relação à infra-estrutura urbana; d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem previsão de infra-estrutura correspondente; e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na subutilização ou não-utilização; f) a deterioração das áreas urbanas arborizadas; g) a poluição e a degradação ambiental.
No inciso IX, outra importante diretriz é aventada, que é a da justa distribuição dos ônus e dos bônus decorrentes do processo de urbanização, devendo-se, deveras, ocorrer, com fuste na diretriz do inciso X, a adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos inúmeros segmentos da sociedade.
Por fim, é de se dar nota à diretriz do inciso XIII do art. 2° do Estatuto da Cidade. Tal diretriz se coaduna com a preocupação do legislador com a publicidade da política urbana e a plena participação comunitária na escolha e definição, através de audiências públicas, daqueles empreendimentos ou atividades que não terão efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído ( "artificial"), o conforto ou a segurança da população.
Denota-se pelo feixe de diretrizes gerais adotadas pelo Estatuto que o imóvel urbano ganha uma nova conotação, que não aquela, sob a visão das administrações municipais, de zona determinada para fins de incidência tributária. O imóvel urbano passa a se destinar, como nunca deveria Ter deixado de ser, à moradia dos cidadãos, ultimando a efetivação do multi-mencionado princípio da dignidade humana em face da ordem jurídica capitalista.
A segurança e o bem-estar, enquanto direitos materiais constitucionais, deixam de ser vistos, sob o viés jurídico, apenas em decorrência de reflexos penais, alçando foros de importância que tais, como o de garantia da incolumidade físico-psíquica dos cidadãos.
O equilíbrio ambiental condiciona o uso da propriedade urbana, que deverá ser utilizada, de forma a se respeitar o meio-ambiente cultural, do trabalho, natural e o artificial (o da própria cidade).