SUMÁRIO: 1. Notas inaugurais. 2. Princípios orçamentários. 3. Princípio da redistribuição de rendas. 4. Princípio da gratuidade. 5. Princípio da solidariedade. 6. Princípio do desenvolvimento. 7. Princípio do justo gasto do tributo arrecadado. 8. Princípio da transparência fiscal. 9. Princípio da legalidade orçamentária.
A elite brasileira está de joelhos diante do lúmpen pedindo a felicidade que eles têm para vender. É o mesmo que o Papa João Paulo II achar que o herege, o pecador condenado, é que tem o que lhe fará feliz. É uma cultura de cabeça para baixo: os poderosos implorando felicidade aos miseráveis.
Jurandir Freire Costa
1. Notas inaugurais.
Saúde como direito social previsto na Constituição Federal, medicamentos como direito social vinculado à saúde, desenvolvimento social como desenvolvimento das liberdades humanas, e princípios orçamentários, são temas que se correlacionam na medida exata daquela ponderação de interesses que o mundo pós-moderno tão bem proclama.
Eis aí, em sucinta exposição, a temática deste breve raciocínio que ora se inicia.
2. Princípios orçamentários.
Os princípios orçamentários estão no patamar da Constituição Federal. Para nós os princípios orçamentários são valores jurídicos, isto é, o objeto jurídico dinâmico [1] dos signos jurídicos postos na Carta Magna. [2]
Estudar os princípios orçamentários é deitar reflexões, por exemplo, sobre o direito do cidadão de pleitear medicamentos em juízo, ainda quando não prevista tal verba aquisitória no orçamento fiscal do ente da federação. Ou, noutra indagação, qual o controle da sociedade sobre a execução orçamentária? Há transparência no gasto público? Qual o papel reservado aos princípios orçamentários no desenvolvimento social do país?
Comecemos pelo orçamento. As preocupações em torno do orçamento remontam a Constituição do Império, Carta Magna de 1824, onde já se viam as primeiras normas sobre orçamento público, a se destacar os arts. 171 e 172,
Art. 171. Todas as contribuições diretas, à exceção daquelas que estiverem aplicadas aos juros e amortização da Dívida Pública, serão anualmente estabelecidas pela Assembléia Geral, mas continuarão até que se publique a sua derrogação ou sejam substituídas por outras.
Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido de outros ministros os orçamentos relativos às despesas das suas repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, uma balanço geral da receita e da despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas.
Nota-se pelos dispositivos acima, a presença dos princípios da legalidade, anualidade, e máxime a reserva do parlamento para aprovação da peça orçamentária.
3. Princípio da redistribuição de rendas.
Este princípio possui base empírica no art. 1º, inciso III e art. 3º, incisos I a IV da Constituição Federal. Não atua ele no campo da vertente da receita pública, mas, sim no da despesa pública. Opera pela distribuição de bens e de serviços públicos a quem deles carece, pela entrega de prestações financeiras (subvenções sociais etc) e pelo financiamento de programas de saúde e de assistência.
Como bem percebido por Ricardo Lobo Torres, a classe média brasileira tem capturado boa parte dos gastos orçamentários do País, principalmente, no que concerne ao ensino público gratuito e às prestações de saúde qualificadas. As subvenções sociais por seu turno, têm sido utilizadas como instrumento de corrupção de deputados, senadores e altos funcionários do Executivo, conforme comprovou a CPI da ''máfia do orçamento''. Embora, os gastos públicos no Brasil sejam elevados, estes ainda não se dirigem à camada da população mais pobre. logo, não redistribuem riqueza, portanto, fere de morte este princípio constitucional financeiro.
Muito embora o país tenha experimentado um crescimento econômico enorme no século XX, i.e, o PIB (produto interno bruto) conjunto de todas as riquezas produzidas no país, aumentou cem vezes e o PIB per capita cresceu 12 vezes, crescimento apenas comparável aos alcançados por Japão, Finlândia, Noruega e Coréia, tal crescimento só fez aumentar o bolo mão não logrou distribuir a riqueza acumulada. A concentração de renda avançou no século. Em 1960, a parcela mais aquinhoada da nação (os 10% mais ricos) detinha uma renda que era 34 vezes superior aos ganhos da parcela mais miserável da população (os 10% mais pobres), chegando até a 60 vezes superior próximo ao início dos anos 90. No final do século, com o fim da inflação na década de 90, a situação melhorou um pouco ainda que continue dramática, porquanto o abismo entre os mais ricos e os mais pobres está numa diferença de 46 vezes, este é o quadro retratado pelas "Estatísticas do Século XX", publicação lançada pelo IBGE em setembro de 2003, que reúne 16 mil tabelas e análises de vários estudiosos da nação brasileira. [3]
4. Princípio da Gratuidade.
Com base empírica no art. 1º inciso III, e art. 3º, incisos I a IV da Constituição Federal, É o princípio da gratuidade importante princípio de justiça orçamentária, ocupa posição oposta à do princípio do custo/benefício, que sinaliza no sentido de que cada qual deve arcar com os custos administrativos dos benefícios auferidos pessoal ou coletivamente.
Por este princípio, determinadas pessoas nada devem pagar pela obtenção de bens públicos, a gratuidade tem abrangência limitada na democracia financeira contemporânea.
Este princípio informa em primeiro lugar, a entrega de prestações positivas para a defesa do mínimo existencial (v. art. 208, I da CF) ensino fundamental gratuito; assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos (art. 5º, inciso LXXIV); a garantia de certidões aos reconhecidamente pobres na forma da lei (art. 5º, inciso LXXVI); [4] e o fornecimento gratuito dos medicamentos essenciais previstos na RENAME (Relação Nacional de Medicamentos Essenciais) elaborada pelo Governo Federal consoante as diretrizes da Lei nº 8.080/90 e Portaria Federal nº 3.916/98, em atendimento sobretudo ao art. 6º da Constituição Federal que contempla o direito à saúde como Direito Social.
É importante salientar que Ricardo Lobo Torres [5] assevera que a gratuidade deflui da própria natureza dos direitos: os fundamentais, que exibem o status positivus e necessitam de prestações gratuitas. Os direitos sociais e econômicos são protegidos por prestações sociais remuneradas, a não ser que as condições econômicas do Estado permitam a entrega não onerosa, portanto, tal distinção é de crucial importância para o perfeito entendimento do pensamento de Ricardo Lobo Torres.
Com base nesta idéia afirmamos que nos casos dos medicamentos não essenciais, isto é, não previstos na RENAME (Relação Nacional de Medicamentos), e que não envolvam riscos à vida (direito fundamental), entendemos que eles só poderão ser fornecidos na exata medida da reserva orçamentária, ou seja, nas condições em que a reserva do possível esteja presente na lei orçamentária.
5. Princípio da Solidariedade.
Com base empírica no art. 1º, inciso III e art. 3º I a IV da CF, tal princípio se sintetiza na visão conjunta da receita e da despesa e se comunica intimamente com o princípio da redistribuição de rendas. Qualquer estudo de direito financeiro que pretenda contribuir para o desenvolvimento da sociedade brasileira, não pode e não deve ser hermético ao ponto de olvidar quem somos.
Não somos americanos nem europeus. Somos brasileiros e, se quisermos mais, somos latino-americanos. Isso quer dizer que em nossa imensa maioria somos pobres, mesmo que alguns poucos consigam acumular riquezas. Há que haver solidariedade na aplicação dos recursos orçamentários e isto só se materializará, se ao mesmo tempo em que estudarmos e compreendermos o Direito Comparado no campo do direito financeiro e tributário, transcriarmos esta leitura segundo os nossos interesses, de brasileiros e latino-americanos. Tamanho dever é um exercício permanente e indormido, porquanto qualquer distração nos fará cair na armadilha dos países desenvolvidos, e por conseguinte, aprofundará ainda mais a miséria social em que vivemos.
Sem uma racionalização ética e solidária da atividade destinada a resolver o problema da satisfação das necessidades, torna-se impossível a constituição de uma sociedade política. O Estado de direito é incompatível com o Estado de miséria [6], uma vez que a exigência ética básica é incondicional e abrange todas as dimensões do ser-homem.
No Brasil, cuja eticidade é profundamente marcada pela injustiça, vivemos frente a uma inafastável exigência de que, para tornarmos um verdadeiro Estado de direito democrático, precisamos antes de qualquer coisa, integrarmos (com base no princípio da solidariedade orçamentária), no processo de desenvolvimento uma imensa massa de excluídos. Essa é a exigência central de nossa epocalidade, é a forma específica de efetivação, em nossa contemporaneidade, da exigência ética fundamental de respeito e proteção à dignidade da pessoa humana.
6. Princípio do Desenvolvimento.
Assoalhado dentre outros, no art. 3º, inciso II da Constituição Federal, este princípio orçamentário nos revela que a idéia de desenvolvimento assumiu extraordinária importância nas últimas décadas e vem ganhando recentemente um novo contorno jurídico. A idéia da liberdade humana não está apenas circunscrita no campo do Direito, em especial no tocante ass imunidades tributárias, mas também adentra ao campo do desenvolvimento econômico. Desenvolvimento é expansão de liberdades. Esta é a visão do consagrado professor, Prêmio Nobel de Economia, Amartya Sen [7], Master (Reitor) do Trinity College, Cambridge, Inglaterra,
O Desenvolvimento consiste na eliminação de privações de liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condição de agente. A eliminação de privações de liberdades substanciais, argumenta-se aqui, é constitutiva do desenvolvimento. (...) O desenvolvimento requer se removam as principais fontes de privação de liberdade: pobreza e tirania, carência de oportunidades econômicas e destituição social sistemática, negligência dos serviços públicos (...) Às vezes a ausência de liberdades substantivas relaciona-se diretamente com a pobreza econômica, que rouba das pessoas a liberdade de saciar a fome, de obter uma nutrição satisfatória ou remédios para doenças tratáveis, a oportunidade de vestir-se ou morar de modo apropriado, de ter acesso a água tratada ou saneamento básico. (...) Expandir as liberdades que temos razão para valorizar não só torna nossa vida mais rica e mais desimpedida, mas também permite que sejamos seres sociais mais completos, pondo em prática nossas volições, interagindo com o mundo em que vivemos e influenciando esse mundo. (grifos nossos).
O desenvolvimento compreende duas direções: o desenvolvimento humano (que se divide em: qualidade de vida e combate à pobreza) e o desenvolvimento econômico art. 3º inciso II da CF, que alerta-se, há que ser justo.
Ricardo Lobo Torres em "notícias bibliográficas" [8] sobre o livro "Development as Freedom" do Economista Amartya Sen antes de ser lançado no Brasil, já assinalava que entre outras coisas para Sen, desenvolvimento consiste na remoção dos vários tipos de supressão de liberdade que deixa o povo com pouca escolha e pequena oportunidade de exercer a sua agenda razoável. A remoção da falta de liberdade substancial é constitutiva do desenvolvimento.
Amarty Sen angariou como fruto de seus trabalhos no campo da economia ética, o Prêmio Nobel de Economia de 1998. A verdade é que após os seus estudos, abre-se uma perspectiva para que o desenvolvimento possa ser visto como um processo de expansão de liberdades reais, centrado nas liberdades humanas, contrastando com uma visão estreita do desenvolvimento que era identificada apenas com as seguintes questões: crescimento do produto nacional bruto, o aumento da renda pessoal, industrialização, avanço tecnológico e modernização social. Para Sen, o indivíduo deve ser visto como agente de transformação e não apenas como destinatário passivo de benefícios públicos.
O Brasil no século XX cresceu e industrializou-se em níveis comparáveis a alguns países do primeiro mundo, Japão, Noruega, Finlândia etc, contudo, a massa de desempregados aumentou e a população que não participa do desenvolvimento é imensa, é um problema social cada vez mais difícil de resolver, cuja alavanca principal é a criação de empregos segundo Celso Furtado. Ainda consoante o economista brasileiro, o modelo capitalista é concentrador, por isso são necessárias políticas públicas para inibir o efeito colateral desse modelo, já que o país que se desenvolve economicamente e não se transforma socialmente, é um país que se deforma na opinião de Celso Furtado. [9]
É bem verdade, que malgrado no contexto do século o Brasil tenha crescido, contudo, a sua participação na economia mundial encolheu. O Brasil que até 1998 ostentava o título de oitava economia mundial, em final de 2003 desabará para 15ª posição, perdendo lugar para países emergentes como a Índia. Em 1998, o PIB (conjunto de todas as riquezas produzidas no país) brasileiro correspondia a 3,3% do PIB total mundial, e no final de 2003 deve fechar com uma participação de 1,6% do PIB total da economia mundial [10]. Para se ter uma idéia da recessão brasileira se comparada a outros países, a China por exemplo, que em 1998 estava a apenas uma posição à frente do Brasil, com um PIB de U$923, bilhões, hoje em dia é uma economia de U$1,3 trilhão, i.e, desenvolveu praticamente um PIB brasileiro, enquanto nós só encolhemos. [11]
No Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), relatório 2003, a ONU encontrou evolução nos indicadores sociais brasileiros. No quesito "renda" o Brasil está no grupo dos países de médio desenvolvimento humano (IDH [12] entre 0,5 e 0,8), enquanto no item "educação" o Brasil se aproxima das nações mais ricas, já na questão "longevidade", embora tenha crescido, ainda há fortes traços de subdesenvolvimento, o Brasil é o 110º (com 67,8 anos) numa lista em que o Japão apresenta esperança de vida de 81,3 anos.
7. Princípio do Justo Gasto do tributo arrecadado.
Corolário do princípio da moralidade e da eficiência, ambos previstos no art. 37 da Constituição Federal, este princípio orçamentário, encontra base empírica ainda em diversos outros artigos do Texto Constitucional, a destacar o 37 já mencionado, o art. 3º I, bem como o art. 70 caput. Na era do Estado Fiscal, a qual vivemos neste momento, o tributo é a receita derivada (não desconhecemos isto, porém, o uso da palavra "tributo" ao revés de "receita" é proposital) que dá sustentação à existência do Estado, daí por que cresce de importância, a correta aplicação dos princípios que norteiam o gasto público. Moralidade, eficiência, economicidade e legitimidade são conceitos jurídicos que formam o núcleo substancial do princípio do justo gasto do tributo arrecadado. Gastar de forma justa os valores arrecadados mediante a tributação, é gastar de forma à atender a moral, a eficiência, a economicidade e a legitimidade do gasto a ser eleito.
Cabem ao Judiciário, ao Ministério Público Federal, e mormente, aos Tribunais de Contas a missão constitucional, na forma do art. 70 caput da Constituição Federal, de viabilizar na realidade jurídica brasileira, a aplicação do princípio do justo gasto do tributo arrecadado, otimizando os conceitos jurídicos de legalidade, economicidade e legitimidade na aplicação dos recursos públicos, punindo os agentes públicos que malversarem os escassos recursos públicos. O que de uma certa forma vem acontecendo, e será visto com maiores detalhes quando falarmos na legalidade orçamentária.
O princípio em questão envolve os gastos de todas as espécies tributárias arrecadadas (impostos, taxas, contribuições de melhorias, empréstimos compulsórios e as contribuições em geral). Insista-se à exaustão: na pós-modernidade prevalece o complexo, o híbrido, o plural, logo, tanto o direito tributário quanto o financeiro dialogam entre si, para juntos, declararem a justeza ou não dos valores arrecadados e gastos pelo Estado. Tributo arrecadado cuja receita é malversada, é tributo injustamente arrecadado, portanto, tributo passível de devolução, bem como, de punição dos responsáveis pela má utilização dos recursos públicos.
Diante deste princípio constitucional, fica patente a duvidosa constitucionalidade da Emenda Constitucional nº 27/2000, que fez introduzir o art. 76, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que diz:
"Art. 76. É desvinculado de órgão, fundo ou despesa, no período de 2000 a 2003, vinte por cento da arrecadação de impostos e contribuições sociais da União, já instituídos ou que vierem a ser criados no referido período, seus adicionais e respectivos acréscimos legais".
Trata-se dos propalados Fundo Social de Emergência (FSE), ou Fundo de Estabilização (FEF), que ofendem gravemente princípios orçamentários. Pois bem. O justo gasto do tributo arrecadado no caso das contribuições sociais é justamente, a afetação dos recursos aos fins desejados pela lei e pela Constituição, trata-se da superlegalidade na apropriada lição de Francisco Campos [13], i.e, a lei ou a emenda constitucional não pode contrariar o próprio Texto Constitucional. Na medida em que a EC 27/2000 desvincula 20% dos valores arrecadados a título de contribuições sociais da União, fere de morte o tributo contribuição social e o princípio do justo gasto do tributo arrecadado, sendo tais valores passíveis de devolução ao cidadão-contribuinte.