1. CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE LICITAÇÃO
Para começar uma breve análise desta nova modalidade de licitação, denominada pregão eletrônico, é mister trazermos uma conceituação legal sobre licitação, e seus princípios norteadores, permitindo uma compreensão acerca dos motivos pela qual a Administração Pública sentiu-se obrigada a instituir a modalidade de licitação pregão.
A partir dos ensinamentos doutrinários, é possível apresentar um conceito objetivo de "licitação" nos seguintes termos:
"Procedimento administrativo pelo qual uma pessoa governamental, pretendendo alienar, adquirir ou alocar bens, realizar obras ou serviços, outorgar concessões, permissões de obra, serviço ou de uso exclusivo de bem público, segundo condições por ela estipuladas anteriormente, convoca interessados na apresentação de propostas, a fim de selecionar a que se revele mais conveniente em função dos parâmetros antecipadamente estabelecidos e divulgados". (MELLO, 2009, p. 519).
O termo "licitação", derivado da expressão latina licitatione ("arrematar em leilão") apresenta diversos sinônimos, destacando-se: "procedimento licitatório", "certame", "prélio", "disputa", entre outros.
2. PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1 Princípio da supremacia do interesse público
O princípio da supremacia do interesse público é um princípio implícito. Embora não se encontre enunciado no texto constitucional, ele é decorrência das instituições adotadas no Brasil. Em uma análise de tal princípio temos que se presume que toda atuação do Estado seja pautada no interesse público.
Este princípio tem uma incidência direta, sobretudo nos atos em que a Administração Pública manifesta seu Poder de Império, ou seja, quando a Administração impõe coercitivamente ao administrado o cumprimento de algo, criando unilateralmente para ele obrigações, ou restringindo ou condicionando o exercício de direitos ou de atividades privadas.
2.2 Princípio da indisponibilidade do interesse público
Em razão do princípio da indisponibilidade do interesse público são vedados ao administrador quaisquer atos que impliquem renúncias do Poder Público ou que injustificadamente onerem a sociedade. Trata-se de um princípio implícito, e dele decorrem diversos princípios expressos que norteia a atividade da Administração, como o da legalidade, o da impessoalidade, o da moralidade, o da eficiência
Deveras, manifesta-se o princípio da indisponibilidade tanto no desempenho das atividades-fim, quanto no das atividades-meio da Administração, tanto que ela atua visando ao interesse público primário, como quando visa ao interesse público secundário, tanto quando atua sob regime de direito público, como quando atua sob regime predominante de direito privado.
2.3 Princípio da Legalidade
O princípio da legalidade é fundamental no Estado de Direito. Encontramos sua previsão no art. 5º, inciso II, e no art.37, caput, da CF/88. Pode ser sintetizado pelo seguinte comando: enquanto o particular pode ser fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, ao administrador público só é dado fazer aquilo que a lei permite. Tal princípio objetiva a conformação dos atos administrativos com as normas legais, desde as disposições constitucionais até as instruções normativas de órgãos pertinentes, ou dos atos de convocação compatíveis com as leis e regulamentos superiores.
Explicitando a importância deste princípio, José Afonso da Silva (2007, p. 1.024) preceitua que: “[...], na medida em que o ato administrativo só é válido quando atende ao seu fim legal, ou seja, o fim submetido à lei. Logo, o fim já está sujeito ao princípio da legalidade, tanto que é sempre vinculado”.
O princípio da legalidade é o regramento base de qualquer Estado que prima pelo Direito.
Portanto o princípio da legalidade esta fundamentado na ideia de que os atos administrativos correspondentes à licitação devem nortear-se estritamente à legislação que os norteia.Diante este ponto, qualquer ato licitatório que desatenda a legalidade em seu procedimento se tornará nulo.
(...), Em suma, a Administração, além de não poder atuar contra a lei ou além da lei, somente pode agir segundo a lei. Os atos eventualmente praticados em desobediência a tais parâmetros são inválidos e podem ter sua invalidade decretada pela própria Administração que os haja editado ou pelo poder Judiciário. (ALEXANDRINO, 2012, P. 145.)
O princípio da legalidade, portanto, encontra-se fundamento da legitimidade dos atos da administração, que não figura entre aqueles constantes do art. 3° da Lei n° 8.666/1993, mas elencados na Constituição Federal no art. 37. Portanto, essas foram as devidas considerações acerca deste princípio, passemos a analise do princípio da impessoalidade.
2.4 Princípio da Impessoalidade
Tal princípio traz à baila a concepção de coisa pública. Por este princípio toda a atividade da Administração deve ser praticada com vista ao interesse público. Este princípio tem como objetivo coibir o favorecimento a algum licitante, desta maneira não se admite qualquer cunho subjetivo ou pessoal no momento da realização de todo o procedimento licitatório. Celso Antônio Bandeira de Mello (2007, p. 152) nos ensina sobre este princípio, afirmando que:
"O principio da impessoalidade encarece a proscrição de quaisquer favoritismos ou discriminações impertinentes, sublinhando o dever de que, no processo licitatório, sejam todos os licitantes tratados com a absoluta neutralidade. Tal princípio da igualdade de todos perante a Administração".
Este princípio tem como o objetivo o não favorecimento de participantes da licitação. Portanto, justamente fundamentado neste princípio, o processo licitatório tem a clareza de tratar todos os que participarem do certame de maneira isonômica.
O agir da Administração Pública não se confunde com a pessoa física do seu agente, até porque este age com base na lei, tendo esta a característica de ser genérica. Significa que o agir da administração pública não pode prejudicar ou beneficiar o cidadão individualmente considerado. Impõe ao administrador público que só pratique o ato para o fim legal; e o fim legal é unicamente aquele que atinge o bem da coletividade.
2.5 Princípio da Moralidade
Este princípio obriga o licitador e licitantes a observarem pautas de conduta honesta e civilizada, interditando conluios para afastar disputas, acordos para aumentos de preços e decisões desleais. É pressuposto de validade de todos os atos da administração, estando intensamente ligada a justiça, ética, honestidade, a conveniência e oportunidade. A sua ausência acarreta a nulidade do processo licitatório, por desvio de sua finalidade.
Aqui entendida como a moralidade jurídica e não a moral do senso comum. A obediência aos preceitos morais decorre estritamente do cumprimento das normas legais.Foi grande a preocupação da Constituição de 1998 com a moralidade administrativa, e o princípio se encontra resguardado em diversos dispositivos. Cada vez mais o Poder Judiciário tem conferido efetividade ao postulado e, hoje, não é raro depararmo-nos com sentenças e acórdãos invalidando atos ou procedimentos por ferirem a moralidade administrativa. Alexandre de Moraes (1999, p. 293), explicitando a ideia do princípio em comento assevera que:
"Pelo princípio da Moralidade administrativa, não bastará ao Administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade, devendo ele, no exercício de sua função pública, respeitar os princípios éticos de razoabilidade e justiça, pois a moralidade constitui a partir da Constituição de 1988, pressuposto de validade de todo ato da Administração pública".
2.6 Princípio da Publicidade
O administrador público atua em nome da coletividade, sua missão é zelar pelo interesse do povo. Assim, ele é obrigado a prestar contas de suas tarefas, do modo como se utiliza dos recursos públicos. A transparência deve ser o lema da Administração pública. Por essa razão, a CF/88 assegura ao cidadão o direito à informação, o que faz nos incisos XXXIII e XXXIV do art. 5°. A recusa a estas informações pode ser objeto de uma ação judicial específica, o habeas data, também previsto no art. 5°, em seu inciso LXII. Concernente à licitação cabe ressaltar a importância desse princípio, a qual é a transparência de todo o procedimento licitatório, possibilitando o acompanhamento de todos os envolvidos na licitação. Dessa maneira, todos os atos da licitação devem ser públicos.
Seguindo a mesma linha de raciocínio, leciona Hely Lopes Meirelles (2005, p. 270):
"Publicidade de seus atos: a publicidade dos atos da licitação é princípio que abrange desde os avisos de sua abertura até o conhecimento do edital e seus anexos, o exame da documentação e das propostas dos interessados e o favorecimento de certidões de quaisquer peças, pareceres ou decisões com ela relacionadas. É em razão desse princípio que se impõe a abertura dos envelopes da documentação e proposta em público e a publicação oficial das decisões dos órgãos julgadores e do respectivo contrato, ainda que resumidamente (art. 3°, § 3º, e 43, § 1º)".
2.7 Princípio da Eficiência
A EC 19/1998 incluiu a eficiência como princípio expresso, no caput do art. 37 da Constituição, ao lado dos quatro últimos princípios estudados neste trabalho monográfico.O objetivo do princípio da eficiência é assegurar que os serviços públicos sejam prestados com adequação às necessidades da sociedade que os custeia.
Este princípio aproxima-se do da economicidade, princípio expresso no art. 70, caput, da Constituição, referente ao controle financeiro da Administração Pública. Busca-se o atingimento de objetivos traduzidos por boa prestação de serviços, de modo mais simples, mais rápido e mais econômico, melhorando a relação custo/benefício da atividade da Administração.
Passemos a análise da modalidade de licitação trazida pela Lei 10.520/02, denominada Pregão., posteriormente, abordaremos na sua modalidade eletrônica.
3. PREGÃO
Com o surgimento da Administração Pública gerencial, tendo como fundamentos a descentralização das decisões, somado às tecnologias da informação e comunicação, atribuiu-se ao Estado uma postura de eficiência e modernidade nos processos de compras e serviços, bem como nas relações do Estado com o cidadão.
Etimologicamente, pregão é proclamação pública, ato pelo qual os porteiros dos auditórios, os corretores de bolsas ou os leiloeiros apregoam a coisa que vai ser vendida e os lances já oferecidos. Foi instituída, para o âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, pela lei n. 10.520, de julho de 2002, após várias medidas provisórias renumeradas e republicadas, a modalidade licitatória denominada pregão.
Pregão é modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns, promovida exclusivamente no âmbito da União, qualquer que seja o valor estimado da contratação, em que a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública.Criado pela Medida Provisória 2.026/2000, com o objetivo de proporcionar maior rapidez e reduzir os custos operacionais do procedimento, passou a ser estendida a todos os entes da Federação com a edição da lei. 10.520/2002, como dito anteriormente.
3.1 Conceito
As modalidades licitatórias previstas na lei n. 8.666/93, em muitos casos, não conseguiram dar a celeridade necessária e desejável à atividade administrativa destinada ao processo de escolha de futuros contratantes. As grandes reclamações oriundas de órgãos administrativos não tinham como alvo os contratos de grande vulto e de maior complexidade. Ao contrário, centravam-se nos contratos menores ou de mais rápida conclusão, prejudicados pela excessiva burocracia do processo regular da licitação, segundo Marçal Justen filho (2000).
A lei 10.520/2002, que instituiu o pregão define bens e serviços comuns como, “aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos no edital, por meio de especificações usuais no mercado”. Esta lei deu a segurança jurídica necessária para sua implementação na Administração pública. Trazendo o conceito de JUSTEN FILHO (2000, p. 12) sobre o que seriam bens e serviços comuns, o mesmo dispõe que:
"Bem ou serviço comum é aquele que pode ser adquirido, de modo satisfatório, através de um procedimento de seleção destituído de sofisticação e minúcia. Em última análise, “comum” não é o bem destituído de sofisticação, mas aquele para cuja aquisição satisfatória não se fazem necessárias investigações ou cláusulas mais profundas".
Desta a maneira a licitação na modalidade pregão tem como objetivo a contratação de bens e serviços comuns, constando no edital, especificações como desempenho e qualidade, particularidades do mercado. O pregão, assim como as outras modalidades de licitação prevista na lei 8.666/93, tem como um dos objetivos, obterem a proposta mais vantajosa para a Administração, tendo sempre em vista o princípio da isonomia.
Ulisses Fernandes (2003, p. 341), observa que:
"O pregão é a mais nova modalidade de licitação pública, podendo ser conceituado como um procedimento administrativo através do qual a Administração Pública, garantindo a isonomia, seleciona fornecedor ou prestador de serviço, visando à execução do objeto comum no mercado, permitindo aos licitantes, em sessão pública, reduzir o valor da proposta por meio de lances verbais e sucessivos. Sendo uma modalidade bem peculiar, é diferenciada das demais no aspecto da estrutura procedimental, no qual ocorre uma inversão nas fases de habilitação e julgamento, como também a forma de elaboração das propostas, onde podem oslances ser renovados, e podemos citar a grande abrangência de possibilidades de competidores, principalmente na sua forma eletrônica".
Dadas essas considerações acerca da modalidade pregão, passemos agora a análise da modalidade Pregão eletrônico, objeto deste artigo.
4.0 PREGÃO ELETRÔNICO E SUAS VANTAGENS PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A nova modalidade de licitações surgida no Brasil é resultado de esforços do Governo Federal para se aperfeiçoar o procedimento licitatório diante das constantes mudanças surgidas na Administração Pública ao longo dos anos.
O surgimento do pregão eletrônico se deu na lei geral de telecomunicações, acontecendo primeiramente na ANATEL (agência nacional de telecomunicações), sendo observados muitos pontos positivos, posteriormente o pregão foi inserido na medida provisória 2.026/2000, sendo determinada sua utilização para todos os órgãos em âmbito federal.
O pregão eletrônico facilita o processo de contratação com o poder público por conferir celeridade e desburocratização ao procedimento licitatório, bem como sem perder a qualidade nas propostas, uma vez que a competitividade nesta modalidade de licitação possui como uma grande característica. Sendo assim, a tecnologia da informação contemporânea trouxe a evolução ao procedimento licitatório por meio do pregão eletrônico.
Como características básicas do pregão eletrônico, pode se apontar a ausência física do pregoeiro e da comissão de licitação, como também da sessão solene e ausência de envelopes de habilitação e propostas, bem como a inexistência de lances verbais, na forma que é conhecida no pregão presencial, entretanto, o edital segue a mesma disciplina da lei 10.520/2002 dada ao pregão presencial.
4.1 Vantagens
A criação da nova modalidade pregão eletrônico trouxe notáveis melhorias para o processo licitatório, tornando-o muito mais dinâmico e contribuindo para uma economicidade e celeridade para a Administração.
Uma característica muito peculiar dessa modalidade que a diferencia das demais é a grande economicidade proporcionada, consistente na possibilidade dos participantes baixarem seus respectivos preços, o que acaba aumentando a competitividade.
Outra característica que torna essa modalidade muito eficiente é a inversão entre a habilitação e a fase de apresentação de propostas dos preços, o que tornou o processo muito célere. Sendo que o pregoeiro ao analisar a melhor proposta de preços, ou seja, a primeira colocada e se esta estiver em conformidade com aquilo que é exigido em Edital, não há a necessidade de se analisar toda a documentação dos demais participantes. Logo, tendo em vista o prazo de 08 (oito) dias entre a publicação da licitação e a apuração dos preços dos licitantes, juntamente com a celeridade trazida com a inversão da fase externa, o pregão pode ser concluído em poucos dias, o que não ocorre com as demais modalidades da Lei 8.666/1993.
A celeridade é tão evidente no caso do pregão, que até as impugnações e recursos devem ser apresentados imediatamente e de forma motivada em um prazo de cinco minutos. Diferente com o que ocorre com o pregão presencial, em que segundo o artigo 4º, inciso XVIII da Lei 10.520/2002, estabelece que qualquer licitante poderá manifestar imediata e motivadamente a intenção de recorrer, sendo-lhe concedido o prazo de 3 (três) dias para apresentação das razões do referido recurso, ficando os demais licitantes desde logo intimados para apresentar contrarrazões também em 3 (três) dias, assegurando-lhes o direito de vista dos autos.
Outra importante vantagem e peculiaridade do pregão eletrônico estão na possibilidade dos participantes não estarem presentes fisicamente, bastando que estes tenham acesso às ferramentas da rede mundial de computadores, o que acaba diminuindo o custo que os participantes teriam para se locomover até a sede onde se realiza o pregão, repercutindo essa economia no preço final.
O aumento no número de participantes é outra vantagem dessa modalidade, uma vez que permite que empresas de diversos locais do País participem do certame, não havendo necessidade que se desloquem de suas sedes para comparecer pessoalmente. Com isso o pregão eletrônico não se reserva apenas a cidades próximas, como faz o pregão na forma presencial, essa característica no final do certame acarretará para a administração uma maior competitividade, tendo como resultado uma redução significativa de preços.
Por todo o exposto acima, o pregão eletrônico é sem dúvida a mais célere e econômica modalidade de licitação que possui a Administração, contribuindo demasiadamente para uma desburocratização do sistema e guardando uma relação intrínseca com o princípio da eficiência, constitucionalmente previsto.
Além dessas vantagens e características, não se tem dúvida que a utilização de tal modalidade dá uma maior transparência nos gastos realizados pela Administração, possibilitando um controle por parte da população dos gastos públicos, o que resulta na prestação de um serviço público com uma maior qualidade.
Assim, o pregão em sua forma eletrônica já se tornou, sem dúvida, a melhor maneira para a Administração Pública realizar contratações, já que se balizam sempre pelos princípios constitucionais que regem toda a administração e por alcançar sempre a proposta mais vantajosa para a administração, sendo este um dos objetivos da licitação.
NOTAS
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2009.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2005.
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de Registros de preços e pregão. Belo Horizonte: Fórum, 2013.
_______. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Diário Oficial da União, 22 jun. 1993.
_______. Lei 10.520, de 17 de julho de 2002. Diário Oficial da União, 16 fev. 2002.