I - Introdução
É sabido que as preocupações do homem com o meio ambiente foram exacerbadas após a Segunda Guerra Mundial, quando se iniciou uma notória preocupação com a escassez de recursos aliada a fenômenos climáticos como o de 1952 em Londres, denominado "smog" (1), e catástrofes por contaminação como o "Mal de Minamata" (2), em 1953 no Japão.
Tais acontecimentos fizeram com que na década de sessenta surgisse um verdadeiro movimento denominado ambientalismo, inspirado fundamentalmente na obra da bióloga americana Rachel Carson, denominada "Silent Spring".
A partir daí, desenvolveu-se um verdadeiro arcabouço legislativo ambiental em nível mundial que induziu, inclusive, o ordenamento interno de diversos países.
Curioso é que, na década de vinte, a cátedra econômica já se debruçava na busca de soluções para o que era conhecido como falhas de mercados.
Dentre as conhecidas falhas de mercado, encontravam-se as denominadas externalidades, que eram os prejuízos suportados por terceiros, alheios ao processo econômico, em decorrência do uso de determinados recursos naturais.
Para Pigou (1920), o mercado deveria internalizar este custo e para isto o Estado deveria intervir na relação para promover o Wellfare State, impondo ao causador uma taxação em valor equivalente ao custo da externalidade gerada.
Essa exação, denominada taxa pigouviana ou imposto pigouviano em óbvia homenagem ao seu criador, era uma forma de contrabalançar os custos sociais da produção, pois se refletiria no preço final dos produtos e alteraria o nível de uso individual.
Tratava-se de um recurso econômico utilizado para que a atividade poluidora arcasse com os custos da atividade poluidora, ou seja, houvesse a internalização dos efeitos externos (externalidade), passando assim a repercutir nos custos finais dos produtos e serviços oriundos da atividade. Por outro ângulo, "busca-se fazer com que os agentes que originaram as externalidades assumam os custos impostos a outros agentes, produtores e / ou consumidores"(BENJAMIN, 1993 p.227) (3)
Evidentemente, o enfoque econômico visava uma otimização na alocação dos recursos e, à época, não se dispunha de informação técnica suficiente para mensurar a extensão dos impactos de uma externalidade poluente.
Isto levou com que as escolas econômicas tratassem diversas formas de externalidades da mesma maneira, isto é, valorando os custos no limite do que se considerava como dano, geralmente associado simplesmente ao direito de propriedade.
Posteriormente, no final da década de sessenta, Coase evidencia-se como contraponto da análise pigouviana e demonstra que a intervenção do Estado não seria a solução mais adequada, vez que os altos custos implicados não se justificariam se o mercado, em última análise, sempre ditasse as condutas.
O chamado teorema de Coase, dentre outros méritos, tentou encontrar os custos sociais das externalidades, buscando seu valor na dinâmica de otimização do mercado, ou seja, o custo social estaria entre os valores de transação máximo e o mínimo possíveis para que a produção ou atividade não se inviabilize.
Com o moderno acesso às informações tecnológicas, verificou-se que os impactos ambientais advindo da utilização de recursos naturais não poderiam ficar restritos aos aspectos diretos de vizinhança nos moldes de Coase.
A descoberta de que a utilização dos finitos recursos naturais devem respeitar um limite de segurança para que o bem-estar não seja comprometido, bem como a natureza intergeracional da utilização desses recursos, levam a uma repristinação aos ensinamentos de Pigou.
Desta forma, ao longo das últimas cinco décadas, aliada ao modelo político, aumentou-se a intervenção do Estado, porém, não só pela busca do equilíbrio do mercado, mas visando induzir determinadas condutas em prol da sustentabilidade ambiental.
Respeitadas as limitações da época e o próprio objeto de estudo dos economistas, percebe-se que Pigou já visualizava uma das formas mais eficazes para a construção de uma concepção moderna de desenvolvimento sustentável, pois enfocava o bem-estar social como um valor a ser protegido.
Ao contrário do que se poderia imaginar, a busca pela eficácia econômica parece ter confluído para a criação de mecanismos de intervenção que beneficiam o meio ambiente.
Este trabalho buscará traçar o desenvolvimento da aplicação de instrumentos econômicos à proteção ambiental que, hodiernamente, são considerados como mecanismos do princípio do poluidor-pagador/ usuário-pagador.
O nosso objetivo é discutir a eficácia e abrangência dos mecanismos econômicos como meios de se assegurar o desenvolvimento sustentável, bem como questionar o estímulo à negociação como uma forma potencial de flexibilização do poder de polícia de Estado para atividades de impacto.
Na próxima seção passaremos pela evolução histórica do conceito de sustentabilidade em relação ao desenvolvimento econômico e ao meio ambiente.
Na terceira seção trataremos da aplicação dos instrumentos econômicos de intervenção, especificamente o princípio do poluidor/usuário pagador, sua finalidade, efeitos positivos e negativos.
Na quarta seção traçaremos um comparativo entre políticas de incentivo e exação na utilização de recursos naturais e sua relação com o poder de polícia administrativa do Estado.
Na última seção, apresentaremos alguns exemplos da experiência internacional e brasileira.
II – O conceito de meio ambiente como objeto do mercado e a viabilidade das soluções econômicas para o desenvolvimento sustentável
Ainda que a idéia de compatibilizar crescimento econômico e natureza não seja recente, o conceito de desenvolvimento sustentável surge formalmente no bojo do Relatório Bruntland, que foi um documento realizado pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento das Nações Unidas de 1987, introduzindo definitivamente a idéia de que o desenvolvimento econômico de hoje deve se realizar sem comprometer as futuras gerações – concepção intergeracional.
Desde então, a idéia de desenvolvimento sustentável torna-se parte oficial das agendas internacionais, através de diversas convenções e acordos que, conseqüentemente, repercutiram nas esferas nacionais.
A sustentabilidade do crescimento econômico sempre foi a questão central dos modelos de desenvolvimento. Entretanto, os modelos adotados pelos países nos últimos cinqüenta anos da era do planejamento e da intervenção governamental, excepcionalmente referiam-se às questões ambientais como uma restrição, sem considerar a finitude dos recursos naturais.
Da questão da sustentabilidade surge a necessidade de tratar o capital material diferentemente do capital natural. Enquanto as formas de capital material podem ser reproduzidas via crescimento do produto, o capital natural tende a decrescer e impor restrições ao crescimento futuro, criando condições de não-sustentabilidade ao crescimento ou ao bem-estar das gerações futuras.
O conceito simplista do comportamento econômico em que a visão unilateral de maximização dos benefícios pessoais seria o fundamento, há muito foi substituída pela concepção do ótimo social onde a alocação eficiente dos recursos depende de fatores como a análise das falhas de mercado, nas quais se incluíam as questões ambientais como externalidades.
Da simples análise desta concepção, percebe-se que o próprio desenvolvimento econômico passa pela correção de distorções ou repercussões de problemas sociais que podem ser provocados, inclusive, por fatores ambientais.
Todavia, tais conclusões só podem ser construídas a partir da consideração do bem ambiental como algo sempre passível de valoração econômica e, portanto, adotando-se uma concepção antropocêntrica na qual o meio é visto sob o prisma de sua função precípua: prover e manter a vida e o bem-estar do homem.
Esta abordagem traz consequências relevantes para valoração do bem e de seus custos sociais nos casos em que este não se avulte como um potencial recurso explorável, ou ao menos não se tenha conhecimento atual de sua utilidade ao homem. Ex: determinadas espécies de animais, areia da praia, áreas inacessíveis ao homem, etc.
Partindo-se do princípio que determinado bem ambiental não ostenta valor econômico, sua supressão não geraria custos e não ameaçaria o bem-estar humano, não justificando a intervenção do Estado com o uso de instrumentos econômicos para corrigir falhas de mercado.
Sob este prisma, os instrumentos econômicos funcionariam bem para a correção das falhas, vez que os valores não-econômicos seriam irrelevantes.
Por outro lado, se partirmos de uma concepção ecocêntrica do meio ambiente, na qual o homem é visto como membro integrante de um grande ecossistema, devendo respeito moral e legal à vida e ao bem-estar dos demais seres que nele co-habitam, a ótica da solução econômica se altera.
Para tentarmos compreender a posição adotada pelas Nações Unidas a este respeito, a Convenção de Estocolmo (1972), muito embora tenha centrado enfoque para o desenvolvimento e a utilidade econômica dos recursos ambientais finitos e escassos que necessitam de uma conduta exploratória racional (Princípio 5), no entanto, o Primeiro Princípio além de assegurar a qualidade de vida humana, amplia o conceito de meio ambiente à condição de destaque enquanto habitat do homem, da flora e da fauna.
Em outras palavras, ao homem foi atribuído o dever de preservar o ambiente que não habita com exclusividade, protegendo a natureza independentemente da relação como o seu direito à vida.
Esta preocupação trazida pela Declaração de 1972 demonstra a influência da postura ecocêntrica nascida do ambientalismo da década de 60, que liberta a estrutura jurídica de proteção ao meio ambiente das limitações trazidas de sua concepção finalística e instrumental de satisfazer o homem enquanto detentor de direito à vida saudável, para desenvolver-se na esfera valorativa da ampla biosfera da qual o homem faz parte.
Com esta postura, que foi repetida no ordenamento interno dos países, reafirma-se a visão ecológica centrada no homem, porém, inclui um aspecto ao meio ambiente de difícil valoração e solução pelas teorias econômicas, mas que não deixa de ser relevante e, por isso, merecer do Estado uma política de proteção autônoma.
Portanto, da simples análise do conceito de meio ambiente, surgem fatores limitadores à aplicação da resposta econômica ao desenvolvimento sustentável, pois a Declaração de Estocolmo alarga a noção de desenvolvimento humano, associando-o ao dever de proteção do habitat, da fauna e flora não apenas com base na aptidão destes servirem como recursos econômicos.
Desses aspectos remanesce a questão da eficácia e abrangência na aplicação de instrumentos econômicos como corretores de externalidades, e ainda indutores de condutas ambientalmente adequadas ao conceito híbrido de meio ambiente ora apresentado.
III – Interpretação extensiva do princípio poluidor/ pagador
O mecanismo econômico desenvolvido pelo direito internacional e internalizado no Brasil pela Lei 6.938/81 foi o chamado princípio do poluidor/ pagador, no qual o poluidor está obrigado a repara e indenizar os danos causados.
A doutrina já alertou exaustivamente de que não se deve confundir tal princípio com a idéia que pagando, poderá poluir. Mas sim, caso tenha poluído irregularmente, irá indenizar, sem prejuízo de outra sanções cabíveis.
A conduta de "poluir irregularmente", apesar de parecer pleonástica, tem pertinência uma vez que se conceba qualquer alteração no meio como poluição. Com efeito, alguém regularmente autorizado, ao desenvolver suas atividades, ao alterar as características do meio, mesmo que de forma sustentável, estará poluindo regularmente. (4)
A adoção internacional e seu reflexo nas legislações nacionais transmitem a impressão de que o princípio do poluidor/pagador se aproxima muito da taxa pigouviana da década de 20, ou seja, trata-se de uma reparação em busca do custo ótimo da poluição.
Entretanto, deve se fazer um exercício de interpretação extensiva ao princípio, considerando tanto a ética ambiental, anteriormente tratada e que leva em conta aspectos da natureza que não ostentam (ao menos na atualidade) condição de fruição e valoração econômica, como o caráter intergeracional da sustentabilidade.
Significa dizer que, o princípio do poluidor/pagador deve incluir o usuário/pagador, considerando o a escassez dos recursos e a preocupação com as gerações futuras, propondo-se, também, à difícil tarefa de valorar a vida e o bem-estar dos demais seres que habitam o meio.
Em primeiro lugar, deve-se ampliar o princípio para que se contemple não só a reparação, mas a prevenção.
Assim, já alertava Machado (1991, p.197):"A reparação do dano não pode minimizar a prevenção do dano. É importante salientar esse aspecto. Há sempre o perigo de se contornar a maneira de se reparar o dano, estabelecendo-se uma liceidade para o ato poluidor, como se alguém pudesse afirmar "poluo mas pago". (5)
Esta ampliação também é defendida por Benjamin (1993, p.227): ""O princípio poluidor-pagador não é um princípio de compensação dos danos causados pela poluição. Seu alcance é mais amplo, incluídos todos os custos da proteção ambiental, quaisquer que eles sejam, abarcando, a nosso ver, os custos de prevenção, de reparação e de repressão do dano ambiental...". (6)
A prevenção do dano envolve os custos dos estudos e levantamentos e demais medidas que municiem a Administração de informação suficiente e critérios técnicos para auferir a viabilidade ou não do empreendimento. Por essas razões óbvias, devem preceder a essas mesmas atividades.
A inclusão da prevenção, com todos os méritos de tentar criar limites seguros aos efeitos da atividade, ainda esbarra nos limites dos estudos apresentados, raramente satisfatórios numa projeção futura. Por esta razão, desenvolveu-se o princípio da precaução que, diferentemente da prevenção, que trabalha com instrumentos de análise palpáveis, a precaução reconhece a obscuridade do futuro e possíveis danos não perceptíveis ao homem, podendo, inclusive, abranger a ética ambiental.
A precaução tem sido associada a uma forma de entrave ao desenvolvimento econômico, por consubstanciar um subterfúgio da Administração ou organizações ambientalistas em barrar determinadas atividades sem a necessidade de fundamentações tão concretas.
Ainda que se reconheça a possibilidade de barganhas políticas com fundamento numa pseudo-precaução e suas bases insólitas, tem o mérito de elevar a negociação ambiental a níveis mais relevantes, levando-se em conta gerações futuras, potencialidade de danos ainda insensíveis (Ex. antenas de celular), controle de riscos, etc. Basta dizer, v.g., que é a precaução que orienta a legislação no caráter provisório das autorizações ambientais.
Portanto, a aplicação do recurso econômico, como o princípio poluidor/usuário pagador, desde que acompanhado da prevenção e precaução pode ampliar e aprimorar os debates ambientais sem, no entanto, engessar as atividades econômicas.
Tal fato é corroborado por Martins (1990, pp. 107/108): "Estando em causa, numa apreciação correcta e previdente em relação ao futuro, investimentos de facto justificados, com um interesse económico e consequentemente de bem-estar superior aos custos ambientais, a teoria revela que a entidade poluidora deve compensar todos os que ficam prejudicados. Assim se obriga a que haja a segurança de que os benefícios sejam de facto superiores aos prejuízos, havendo ainda um ganho líquido para o investidor. Num mundo capitalista, em que as decisões económicas dependem dos custos e da rentabilidade prevista das empresas, parece lógico que os custos da prevenção e da eliminação da poluição fossem tomadas em conta pelo empresário". (7)
IV – A indução ecológica pelo incentivo e pela exação
Trataremos aqui, especificamente, da tributação ambiental (taxação e incentivos) e sobrepreço de uso como formas mais claras da aplicação do princípio do poluidor-usuário/pagador.
No caso do tributo, por sua finalidade extrafiscal, a sua utilização partirá da premissa de que, ou determinada atividade não é ambientalmente adequada, mas seus efeitos não são considerados intoleráveis a exigir a intervenção do poder de polícia do Estado, ou existe outra alternativa que deve ser estimulada até eventual substituição da existente.
No caso do sobrepreço, o objetivo é apenas desestimular a utilização do recurso, comumente prevendo sua escassez, ou até mesmo equilibrar de forma socialmente justa a sua exploração.
A política, tributária e de sobrepreço, visa a uma adequação social do uso de um determinado recurso natural, incentivando ou desetimulando os agentes de forma que os respectivos efeitos sejam proporcionais ao capital investido pelo empreendedor. Assim, o próprio agente decide quanto vai passar a utilizar o recurso em função da variação ocorrida nos seus custos.
No agregado, a soma das ações individuais deverá atingir o nível ideal de uso do recurso.
A experiência tem mostrado que a forma mais comum de aplicação tributária ambiental se dá na espécie taxa, geralmente associada ao exercício do poder de polícia ou serviço posto à disposição pelo Estado ao proceder ao licenciamento de atividades.
Embora se reconheça a capacidade desta modalidade de tributação aumentar o financiamento, v.g., da estrutura de fiscalização ambiental, a taxa não possui fato gerador diretamente relacionado às fontes de poluição eventualmente produzidas, nem base de cálculo associada ao montante de resíduos, geralmente repetindo bases já adotadas por outros tributos. (8)
Não se poderia, também, trabalhar com políticas de incentivo, a menos que, buscar o Estado para licenciar a atividade seja tão custoso que, na verdade, haja um incentivo à clandestinidade das atividades, verdadeiro retrocesso à sustentabilidade.
A aplicação de preço público na utilização dos recursos pode apresentar distorsões. Primeiro, porque é sempre uma tarefa difícil valorar um bem de uso comum de forma a não criar desigualdades. Segundo, porque, à luz de Ronald Coase, enquanto houver lucro aos grandes utilizadores (e poluidores) dos recursos, o princípio do poluidor/pagador assumirá a tal repudiada forma, pago, logo poluo. A política de incentivo estatal se renderia ao poder de mercado.
Uma estrutura fundada numa tributação específica seria a forma adequada de se implementar políticas ambientalmente sustentáveis, desde que apresente tipificação aberta, ou seja, flexível às formas de utilização de recursos como fatos geradores ou, melhor ainda, uma política de incentivos fiscais às atividades ecologicamente elogiáveis, esta última certamente a mais simpática ao modelo brasileiro, em que um nobre objetivo pode servir de desvirtuamento para o confisco e criação de novas modalidades tributárias.