I - Introdução
Inobstante haja a previsão constitucional da necessidade de estudo de impacto ambiental para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, insculpido no inciso IV, § 1º do artigo 225 da Constituição Federal (1), o Governo Federal, através da edição da Medida Provisória n. 131, de 25 de setembro de 2003 (2)(* Ver Nota de Atualização), que estabelece normas para o plantio e comercialização da produção de soja da safra de 2004, regulamentou que as sementes da safra de soja de 2003, reservadas pelos agricultores para uso próprio, desde que utilizadas para plantio até 31 de dezembro de 2003, não estarão sujeitas às disposições dos incisos I e II do artigo 8º e do caput do artigo 10 (3) da Lei n. 6.938/1981, que dispõe acerca das diretrizes para a Política Nacional do Meio Ambiente.
Se incumbe ao Poder Público, segundo o § 1º do artigo 225 da Constituição Federal, assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como poderia o Governo Federal dispensar de licenciamento ambiental e de estudo de impacto ambiental a utilização para plantio das sementes de soja geneticamente modificadas na safra de 2003? Além disso, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região (4) manteve a proibição de comercialização da soja geneticamente modificada até que houvesse uma decisão sobre o mérito da ação, que consiste em se estabelecer a legalidade ou não de ato discricionário da Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio), em dispensar do estudo de impacto ambiental empreendimentos que se utilizem de organismos geneticamente modificados comercialmente. Também existem impedimentos em relação ao Decreto n. 4.680/2003 (5), que estabelece normas e percentuais para a rotulagem dos produtos industrializados ou não, que tenham em sua composição organismos geneticamente modificados, o que representa um desrespeito ao direito dos consumidores.
Todas essas irregularidades motivaram partidos políticos, associações de defesa do consumidor e organizações não-governamentais a pleitearem a inconstitucionalidade da Medida Provisória n. 131, de 2003 (* Ver Nota de Atualização), por meio de Ações Direta de Inconstitucionalidade, que ainda não foram julgadas, inobstante o fato do plantio da safra de soja 2004 já ter sido iniciado. Tal situação, de confusão legislativa e desrespeito às decisões judiciais, favorece a incerteza dos investidores internacionais e instala um clima de indecisão entre os produtores de grãos brasileiros, o que prejudica o agronegócio como um todo.
Diante desse contexto, faz-se necessária a reinterpretação e a reafirmação de algumas premissas basilares do Direito ambiental, quais sejam: o princípio da precaução e a sua forma de exteriorização, o estudo prévio de impacto ambiental, para que futuros dissabores e danos inevitáveis ao meio ambiente e à saúde humana e animal sejam evitados, de modo que o Poder Público não responsabilize indevidamente os agentes do agronegócio brasileiro, por um fato que, por disposição constitucional, é de sua responsabilidade.
II - Princípio da Precaução ou Prevenção
Existem autores que diferenciam estes dois princípios, pois afirmam, que, etmologicamente, nas línguas originárias (alemão e inglês), as raízes das palavras prevenção e precaução teriam significados diferentes. Entretanto, como a utilização desses princípios é proveniente do direito alienígena, a maioria da doutrina, não transfere estes significados para a língua pátria, afirmando tratar-se da mesma regra. Na língua portuguesa, não existem diferenças entre o significado das duas palavras. (6)
Outros autores, a exemplo de José Rubens Morato Leite e Patryck de Araújo Ayala, também defendem que existe uma diferenciação no círculo de aplicação de cada um dos princípios, baseando-se numa unificação semântica entre as categorias de risco (a situação de risco poderá ser atual e concreta, ou simplesmente provável e verossímil, hipótese em que será potencial) e de perigo, afirmando, portanto, que enquanto no princípio da precaução, a prevenção é dirigida ao perigo abstrato, no princípio da prevenção, esta se dá em relação ao perigo concreto. Para elucidar o pensamento dos autores, têm-se a seguinte citação:
"O conteúdo cautelar do princípio da prevenção é dirigido pela ciência e pela detenção de informações certas e precisas sobre a periculosidade e o risco fornecido pela atividade ou comportamento, que, assim, revela situação de maior verossimilhança do potencial lesivo que aquela controlada pelo princípio da precaução. O objetivo fundamental perseguido na atividade de aplicação do princípio da prevenção é, fundamentalmente, a proibição da repetição da atividade que já se sabe perigosa.
(...)
Atua-se então, no sentido de inibir o risco de dano, ou seja, o risco de que a atividade perigosa (e não apenas potencialmente ou pretensamente perigosa) possa vir a produzir, com seus efeitos, danos ambientais. A partir desta segunda hipótese de aplicação, percebem-se dois momentos diferenciados. A aplicação do princípio da prevenção está circunscrita ao segundo momento (7), reservando ao primeiro momento a possibilidade de aplicação do princípio da precaução." (8)
A maioria da doutrina nacional, entretanto, não se utiliza das diferenciações etmológicas ou das diferenciações no campo de aplicação de cada um dos princípios com base na distinção entre perigo abstrato e perigo concreto. Assim, comumente, são tratados conjuntamente, tendo como intuito exprimir o cerne do ordenamento jurídico ambiental, pois expressam o pressuposto inconstestável de que a prevenção é o grande objetivo de todas as normas ambientais.
Segundo Toshio Mukai, citando o doutrinador português Fernando Alves Correia, acerca do significado do princípio da prevenção:
"Pode ser visto como um quadro orientador de qualquer política moderna do ambiente. Significa que deve ser dada prioridade às medidas que evitem o nascimento de atentados ao meio ambiente. Uilizando os termos da alínea a do artigo 3º da Lei de Bases do Ambiente, as atuações com efeitos imediatos ou a prazo no ambiente devem ser consideradas de forma antecipada, reduzindo ou eliminando as causas, prioritariamente à correção dos efeitos dessas ações ou atividades suscetíveis de alterarem a qualidade do ambiente" (9)
O chamado princípio da precaução, é fruto da Resolução n.º 394 da Comunidade Andina, exposto durante a Conferência Mundial do Meio Ambiente, denominada ECO - 92, realizada no Rio de Janeiro, em sua Declaração sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, o princípio 15 dispõe que quando houver ameaça de danos ambientais graves ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental. (10)
Tal princípio está hoje no centro de acalorados debates éticos, científicos e tecnológicos acerca de sua adequação, eficiência e utilização. Os pesquisadores Rubens Onofre Nodari e Miguel Pedro Guerra elencam os quatro componentes que compõem o Princípio da Precaução:
"Basicamente o PP é composto de quatro componentes: (i) a ação preventiva deve ser tomada antes da prova científica da relação causa/efeito; (ii) o ônus da prova da biossegurança cabe ao proponente da atividade ou empreendimento; (iii) na presença de evidência de dano causado pela atividade, um número razoável de alternativas deve ser considerado e (iv) para que a tomada de decisão seja precaucionária, ela deve ser aberta, transparente, democrática e ter envolvido a participação das partes afetadas." (11)
O jurista Paulo Afonso Leme Machado escreveu notável estudo sobre o "Princípio da Precaução e o Direito Ambiental", de que merecem destaque as seguintes considerações :
."A Prevenção e a introdução do Princípio de Precaução no Direito Ambiental
Prevenir a degradação do meio ambiente no plano nacional e internacional é uma concepção que passou a ser aceita no mundo jurídico, especialmente, nas últimas três décadas. Não se inventaram todas as regras de proteção ao ambiente humano e natural nesse período. A preocupação com a higiene urbana, um certo controle sobre as florestas e a caça já datam de séculos. Inovou-se no tratamento jurídico dessas questões, procurando-se interligá-las e sistematizá-las, evitando-se a fragmentação e até o antagonismo de leis, decretos e portarias.
Demorou-se muito para procurar-se evitar a poluição, e a transformação do mundo natural fazia-se sem atentar-se aos resultados. No Brasil, ‘desbravar’, povoando novos territórios, com a expulsão ou a conquista das populações autóctones, desmatando e explorando minas era sinônimo de coragem, de progresso, de enriquecimento público e privado. O que ia acontecer ou o que podia acontecer para a natureza não se queria cogitar, pois acreditava-se que a natureza desse país imenso se arranjaria por si mesma. O moderno ‘desbravamento’ continuou o passado, agora com métodos mais agressivos, empregando moto-serras e tratores para desmatar, poluindo os cursos de água com mercúrio e outros metais pesados, concentrando indústrias contaminadoras, como em São Paulo. No final do século XX, novas formas de atividades, que podem desequilibrar definitivamente o já precário equilíbrio da vida no planeta, são ainda fomentadas: usinas nucleares e de seus rejeitos radioativos e a introdução precipitada de organismos geneticamente modificados.
A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, no Brasil (Lei n.º6.938 de 31 de agosto de 1981) inseriu como objetivos dessa política pública – compatibilizar o desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico e a preservação dos recursos ambientais, com vistas à sua utilização racional e instrumentos da política nacional do meio ambiente colocou-se a ‘avaliação dos impactos ambientais’ (art. 9º, III). A prevenção passa a ter fundamento no direito positivo nessa lei pioneira na América Latina. Incontestável passou a ser a obrigação de prevenir ou evitar o dano ambiental, quando o mesmo pudesse ser detectado antecipadamente. Contudo, no Brasil, em 1981, ainda não haviamos chegado claramente ao direito de precaução.
O princípio da precaução (vorsorgeprinzip) está presente no direito alemão desde os anos 70, ao lado do princípio da cooperação e do princípio do poluidor-pagador. Eckard Rehbinder, Professor da Universidade de Frankfurt, acentua que ‘política ambiental não se limita à eliminação ou redução da poluição já existente ou iminente (proteção contra o perigo), mas faz com que a poluição seja combatida desde o início (proteção contra o simples risco) e que o recurso natural seja desfrutado sobre a base de um rendimento duradouro’. Gerd Winter, Professor da Universidade de Bremen, diferencia perigo ambiental do risco ambiental. Diz que ‘se os perigos são geralmente proibidos, o mesmo não acontece com os riscos. Os riscos não podem ser excluídos, porque sempre permanece a probabilidade de um dano menor. Os riscos podem ser minimizados. Se a legislação proíbe ações perigosas, mas possibilita a mitigação dos riscos, aplica-se o principio da precaução, o qual requer a redução da extensão, da frequência ou da incerteza do dano.’
A implementação do princípio da precaução não tem por finalidade imobilizar as atividades humanas. Não se trata da precaução que tudo impede ou que em tudo vê catástrofes ou males. O princípio da precaução visa a durabilidade da sadia qualidade vida das gerações humanas e a continuidade da natureza existente no planeta. A precaução deve ser visualizada não só em relação às gerações presentes, como em relação ao direito ao meio ambiente das gerações futuras, como afirma Michel Prieur, professor da Universidade de Limoges." (12)
Entretanto, há quem critique abertamente o "princípio precautório", Helga Hoffmann, ex diretora de Meio Ambiente e Desenvolvimento da Cepal (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe, da ONU) diz que a precaução tem de ser proporcional ao risco, cientificamente avaliado, de tal maneira que se o que está num dos pratos da balança for mais preconceito do que risco, é socialmente injusto defender políticas públicas que apenas atendam de imediato a um desconforto neoludita, travando a longo prazo o avanço de uma tecnologia que permite cultivos com menos pesticidas e menor uso de recursos naturais, capaz de aumentar a produtividade e diminuir riscos, o que permitiria melhorar as qualidades nutricionais de alguns alimentos, com modificações genéticas que aumentariam o seu teor de vitaminas e proteínas. (13)
Outro ponto de vista acerca do princípio da precaução se expressa nas palavras dos pesquisadores Franco Maria Lajolo e Marília Regina Nutti:
"Outro princípio que tem sido discutido em alguns fóruns é o chamado princípio da precaução, que expressa extrema prudência, mas cuja definição e aplicação tem gerado polêmicas. Trata-se de um princípio de gerenciamento de risco, originado na área de segurança ambiental e que extrapolou esse domínio. Foi estabelecido para prevenir riscos ao meio ambiente e para impedir que prossigam contaminações específicas, sem esperar por evidências conclusivas sobre os efeitos ambientais adversos. Ou seja: o princípio da precaução permitia agir ainda que houvesse incerteza sobre evidências, desde que o prejuízo fosse sério e irreversível e quando uma avaliação de risco fosse impossível.
A aplicação desse princípio à segurança de alimentos implicaria exigir ausência de efeito adverso com "certeza absoluta", o que tornaria impossível a aprovação de qualquer alimento natural ou industrializado. Todos os alimentos tradicionais ou geneticamente modificados têm um nível de risco que é considerado aceitável e estabelecido cientificamente com base na análise de risco já discutida: não existe risco zero ou segurança absoluta (OTSUKI; NILSON; SEWADEH, 2000).
Assim, o principio da precaução se constitui numa estratégia de gerenciamento de risco e não de avaliação de risco, e sua aplicação só pode ser emergencial e temporária, enquanto não houver informações para a tomada de decisão científica sobre um risco e este se apresentar como muito grave (EUROPEAN COMISSION, 2000). " (14)
Quanto à polêmica, elucidam Rubens Onofre Nodari e Miguel Pedro Guerra:
"a principal dificuldade em aceitar o princípio da precaução relaciona-se com o fato de que até pouco tempo todos os impactos de determinadas tecnologias encontravam-se sob a égide do princípio da familiaridade ou da gestão dos riscos. Aplicado à tecnologia dos OGMs, este princípio sugere que não existem evidências de que as plantas transgênicas sejam nocivas à saúde humana ou animal ou causem danos ambientais e assim, baseado em outro princípio, da equivalência substancial, parte significativa das agências regulatórias vem decidindo pela aprovação dos pedidos de liberação para o cultivo comercial de plantas transgênicas." (15)
Desta forma, como ainda não se tem certeza quanto às possíveis consequências que a liberação de transgênicos pode acarretar ao ambiente, devem ser estudadas e implementadas medidas para dimensionar e limitar ao máximo os potenciais impactos ambientais negativos, o que pressupõe sejam realizados estudos prévios de impacto ambiental e a confecção de relatórios sobre estes estudos, antes que qualquer OGM seja comercializado ou cultivado, dentre os países pactuantes daquele acordo.
Segundo Cristiane Derani, precaução é cuidado (in dubio pro securitate). O princípio da precaução está ligado aos conceitos de afastamento de perigo e segurança das gerações futuras, como também de sustentabilidade ambiental das atividades humanas. A autora afirma que:
"Este princípio é a tradução da busca da proteçào da existência humana, seja pela proteção de seu ambiente como pelo asseguramento da integridade da vida humana. A partir dessa premissa, deve-se também considerar não só o risco iminente de uma determinada atividade como também os riscos futuros decorrentes de empreendimentos humanos, os quais nossa compreensão e o atual estágio de desenvolvimento da ciência jamais conseguem captar em toda densidade. O alcance deste princípio depende substancialmente da forma e da extensão da cautela econômica, correspondente a sua realização. Especificamente, naquilo concernente às disposições relativas ao grau de exigência para implementação de melhor tecnologia e ao tratamento corretivo da atividade inicialmente poluidora." (16)
Também quanto ao princípio da precaução, o estudo de impacto ambiental e o diagnóstico do risco ambiental, o ensinamento do ilustre jurista Paulo Afonso Leme Machado, verbis:
"A aplicação do princípio da precaução relaciona-se intensamente com a avaliação prévia das atividades humanas. O estudo de impacto ambiental insere, na sua metodologia, a prevenção e a precaução da degradação ambiental. Diagnosticado o risco do prejuízo, pondera-se sobre os meios de evitar o prejuízo. Aí entra o exame da oportunidade do emprego dos meios de prevenção.
Mesmo não havendo unanimidade acadêmica quanto à unicidade dos termos prevenção e precaução, a certeza científica e doutrinária é a de que as matérias relacionadas a Organismos Geneticamente Modificados (OGMs) e seus derivados constituem uma das aplicações mais polêmicas das biotecnologias (17), devendo sempre observar o chamado princípio cautelativo, definido internacionalmente na Convenção de Montreal (1999) sobre biodiversidade, o qual prega que somente os OGMs cuja inocuidade sobre o organismo humano está cientificamente comprovada, podem ser comercializados internacionalmente. Tal princípio substituiu o princípio da familiaridade ou da gestão dos riscos, que outrora utilizado na regulamentação de novas tecnologias resultou em efeitos danosos à saúde humana, animal e ao meio ambiente.