A publicidade é um ato que dá notoriedade e conhecimento de outro ato por meio de instrumentos públicos, como os Diários Oficiais, por exemplo, fazendo com o que o ato pulverize seus efeitos e os interessados tenham conhecimento do seu conteúdo. É instrumento de cognição e da própria existência da licitação pública. Assim, a publicidade é o meio que o Estado se utiliza para tornar público e conhecido um ato por ele emanado.
Como princípio e regra, é um direito subjetivo dos interessados, e visa a cognição geral do ato, de sua vigência e efeito. Dessa forma, além de instrumento de legalidade e legitimidade do ato proferido pelo Estado, constitui instrumento de fiscalização da probidade e da moralidade administrativa para que os cidadãos e órgãos competentes possam munir-se de elementos probatórios para impugnações administrativas e judiciais. É princípio constitucional fundamental da Administração Pública (caput do art. 37). É garantia do Administrado de exigir uma administração transparente.
Conforme o § 3º do art. 3º da Lei nº 8.666/93, a licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura. Não podemos olvidar que qualquer pessoa ou interessado poderá ter acesso as informações relativas às licitações públicas para a tutela de direitos próprios ou da sociedade, exercendo o denominado controle social.
O denominado “projeto básico ou termo de referência” deverá ser disponível para o exame dos interessados em participar do processo licitatório (inc. I, do § 2º, do art. 7º, da Lei nº 8.666/93). Trata-se de um direito público subjetivo do interessado. Nas licitações, o Projeto Básico ou Termo de Referência (geralmente utilizado no Pregão Eletrônico) se perfaz por um conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para caracterizar a obra ou serviço (inc. IX, do art. 6º, da Lei nº 8.666/93). Nos termos do art. 16 da Lei de Licitação, será dada publicidade, mensalmente, em órgão de divulgação oficial ou em quadro de aviso de amplo acesso público, à relação de todas as compras feitas pela Administração. Qualquer cidadão poderá requerer à Administração os quantitativos de obras e preços unitários de determinada obra ou serviço executado. A publicidade dos atos e processos administrativos deve ser ampla e clara, não pode gerar obscuridades ou dúvidas quanto aos seus efeitos.
Conforme o art. 21 da Lei nº 8.666/93, os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, das tomadas de preços, dos concursos e dos leilões, embora realizados no local da repartição interessada, deverão ser publicados com antecedência, no mínimo, por uma vez:
I - no Diário Oficial da União, quando se tratar de licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública Federal e, ainda, quando se tratar de obras financiadas parcial ou totalmente com recursos federais ou garantidas por instituições federais;
II - no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal quando se tratar, respectivamente, de licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública Estadual ou Municipal, ou do Distrito Federal;
III - em jornal diário de grande circulação no Estado e também, se houver, em jornal de circulação no Município ou na região onde será realizada a obra, prestado o serviço, fornecido, alienado ou alugado o bem, podendo ainda a Administração, conforme o vulto da licitação, utilizar-se de outros meios de divulgação para ampliar a área de competição.
O aviso publicado conterá a indicação do local em que os interessados poderão ler e obter o texto integral do edital e todas as informações sobre a licitação.
O prazo mínimo até o recebimento das propostas ou da realização do evento será:
I - quarenta e cinco dias para: a) concurso; b) concorrência, quando o contrato a ser celebrado contemplar o regime de empreitada integral ou quando a licitação for do tipo "melhor técnica" ou "técnica e preço";
II - trinta dias para: a) concorrência, nos casos não especificados na alínea "b" do inciso anterior; b) tomada de preços, quando a licitação for do tipo "melhor técnica" ou "técnica e preço";
III - quinze dias para a tomada de preços, nos casos não especificados na alínea "b" do inciso anterior, ou leilão;
IV - cinco dias úteis para convite.
Os prazos estabelecidos serão contados a partir da última publicação do edital resumido ou da expedição do convite, ou ainda da efetiva disponibilidade do edital ou do convite e respectivos anexos, prevalecendo a data que ocorrer mais tarde. Qualquer modificação no edital exige divulgação pela mesma forma que se deu o texto original, reabrindo-se o prazo inicialmente estabelecido, exceto quando, inquestionavelmente, a alteração não afetar a formulação das propostas.
No caso da modalidade denominada Pregão Eletrônico, a publicidade condiz com a própria fase externa. Assim, nos termos do art. 17 do Decreto nº 5.450/05, a fase externa do pregão, na forma eletrônica, será iniciada com a convocação dos interessados por meio de publicação de aviso, observados os valores estimados para contratação e os meios de divulgação a seguir indicados:
I - até R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais): a) Diário Oficial da União; e b) meio eletrônico, na internet;
II - acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais) até R$ 1.300.000,00 (um milhão e trezentos mil reais): a) Diário Oficial da União; b) meio eletrônico, na internet; e c) jornal de grande circulação local;
III - superiores a R$ 1.300.000,00 (um milhão e trezentos mil reais): a) Diário Oficial da União; b) meio eletrônico, na internet; e c) jornal de grande circulação regional ou nacional.
Observemos que referida regra, em princípio, aplica-se à Administração Pública Federal. Na literalidade do Decreto, os órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais, os que aderirem ao sistema do Governo Federal, disponibilizarão a íntegra do edital, em meio eletrônico, no Portal de Compras do Governo Federal (hoje www.comprasgovernamentais.gov.br).
O aviso do Edital conterá a definição precisa, suficiente e clara do objeto. Obviamente que se o aviso não seguir esta linha de clareza, os interessados poderão impugnar a forma de publicidade do ato. O aviso ainda conterá a indicação dos locais, dias e horários, em que poderá ser lida ou obtida a íntegra do edital, bem como o endereço eletrônico onde ocorrerá a sessão pública, a data e hora de sua realização e a indicação de que o pregão, na forma eletrônica, será realizado por meio da internet.
No Pregão, os prazos são distintos das demais modalidades. O prazo fixado para a apresentação das propostas, contado a partir da publicação do aviso, não será inferior a 8 (oito) dias úteis. Ainda, até 2 (dois) dias úteis antes da data fixada para abertura da sessão pública, qualquer pessoa poderá impugnar o ato convocatório do pregão, na forma eletrônica. Caberá ao pregoeiro, auxiliado pelo setor responsável pela elaboração do edital, decidir sobre a impugnação no prazo de até vinte e quatro horas. Acolhida a impugnação contra o ato convocatório, será definida e publicada nova data para realização do certame. Ante a publicidade e obscuridade das informações constantes no aviso do Pregão, os pedidos de esclarecimentos referentes ao processo licitatório deverão ser enviados ao pregoeiro, até 3 (três) dias úteis anteriores à data fixada para abertura da sessão pública, exclusivamente por meio eletrônico via internet, no endereço indicado no edital. Qualquer modificação no edital exige divulgação pelo mesmo instrumento de publicação em que se deu o texto original, reabrindo-se o prazo inicialmente estabelecido, exceto quando, inquestionavelmente, a alteração não afetar a formulação das propostas (princípio do paralelismo).
No que concerne aos contratos administrativos, o parágrafo único o art. 61 da Lei nº 8.666/93 prescreve que: “A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na Imprensa Oficial, que é condição indispensável para a sua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei”. Caso haja a assinatura do contrato, mas não sejam publicados, ao menos resumidamente, os seus termos, não terá eficácia. Não olvidamos que a minuta do futuro contrato integrará sempre o edital ou ato convocatório da licitação.
A publicidade tem ainda a finalidade de dar início à contagem de prazos para fins específicos, tais quais os pedidos de esclarecimento, a impugnação ao edital e as reconsiderações e recursos. Os licitantes e todos os interessados em exigir do Estado observância às normas devem ter um bom conhecimento das regras de publicação de atos da Administração.
O Decreto nº 4.520, de 16 de dezembro de 2002, dispõe sobre a publicação do Diário Oficial da União e do Diário da Justiça pela Imprensa Nacional da Casa Civil da Presidência da República. Conforme o art. 1º do referido Decreto, incumbe ao Poder Executivo, por intermédio da Imprensa Nacional da Casa Civil da Presidência da República, a publicação: I - das leis e dos demais atos resultantes do processo legislativo previsto na Constituição; II - dos tratados, convenções e outros atos internacionais aprovados pelo Congresso Nacional; e III - dos atos oficiais, excetuados os de caráter interno: a) da Administração Pública Federal; b) do Poder Judiciário; e c) do Tribunal de Contas da União.
As publicações, portanto, serão efetuadas no Diário Oficial da União (órgãos e entidades federais) e no Diário da justiça. As edições eletrônicas do Diário Oficial da União e do Diário da Justiça, disponibilizadas no sítio da Imprensa Nacional e necessariamente certificadas digitalmente por autoridade certificadora integrante da Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil, produzem os mesmos efeitos que as em papel. As publicações poderão conter todo o ato, na sua integralidade ou parcialmente.
São obrigatoriamente publicados, na íntegra, no Diário Oficial da União: I - as leis e demais atos resultantes do processo legislativo do Congresso Nacional; II - os tratados, as convenções e outros atos internacionais aprovados pelo Congresso Nacional e os respectivos decretos de promulgação; III - as medidas provisórias, os decretos e outros atos normativos baixados pelo Presidente da República; IV - os atos dos Ministros de Estado, baixados para a execução de normas, com exceção dos de interesse interno; V - os pareceres do Advogado-Geral da União e respectivos despachos presidenciais, salvo aqueles cujos efeitos não tenham caráter geral; VI - dispositivos e ementas das ações direta de inconstitucionalidade, das ações declaratórias de constitucionalidade e das arguições de descumprimento de preceito fundamental decorrente da Constituição; VII - julgamentos do Tribunal de Contas da União; e VIII - atos de caráter normativo do Poder Judiciário.
Assim, os atos de caráter normativo deverão ser publicados na íntegra, esta é a regra. Os Editais e os Contratos serão publicados resumidamente. Para nós, o ato convocatório possui regras que regulamentam o certame, por isso, deveria ser publicado na íntegra, já que nem todos os participantes possuem o acesso irrestrito a outros meios de comunicação. Porém, os editais são publicados resumidamente.
Os atos oficiais que não requeiram publicação integral obrigatória devem ser publicados em resumo, restringindo-se aos elementos necessários à sua identificação. Incluem-se entre os atos a que se refere este artigo: I - atas e decisões de tribunais e de órgãos colegiados dos Poderes da União; II - pautas; III - editais, avisos e comunicados; IV - contratos, convênios, aditivos e distratos; V - despachos de autoridades administrativas, relacionados a interesses individuais; e VI - atos oficiais que autorizem, permitam ou concedam a execução de serviços por terceiros.
São publicados gratuitamente: I - os atos oficiais da Presidência da República, dos órgãos que a integram e dos Ministérios; II - os atos oficiais do Congresso Nacional, do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e do Tribunal de Contas da União; III - os atos relativos a pessoal, com exceção dos originários de autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, entidades sob supervisão ministerial e órgãos autônomos; e IV - os despachos, resoluções, pautas, atas, editais relativos à justiça gratuita, intimações, notas de expediente dos cartórios judiciais, acórdãos e demais atos oficiais do Poder Judiciário. Estão sujeitos a pagamento: I - os contratos, convênios, aditivos, distratos, editais, avisos e comunicações em geral; e II - os atos originários de autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações, entidades sob supervisão ministerial e órgãos autônomos.
A Portaria nº 268, de 05 de outubro de 2009, da Imprensa Nacional, dispõe sobre normas para publicação de matérias nos Diários Oficiais.
O Diário Oficial da União será publicado em 3 (três) seções.
São publicados na íntegra na Seção 1 do Diário Oficial da União:
I - Decisões relativas a Ação Direta de Inconstitucionalidade e Ação Declaratória de Constitucionalidade;
II - leis, emendas à Constituição, decretos legislativos, resoluções e demais atos resultantes do processo legislativo;
III - tratados, acordos, convenções e outros atos internacionais aprovados pelo Congresso Nacional e os respectivos decretos de promulgação;
IV - decretos, medidas provisórias e demais atos baixados pela Presidência da República;
V - atos normativos do Poder Executivo, de interesse geral, excetuando-se os de caráter interno;
VI - pareceres do Advogado-Geral da União e respectivos despachos presidenciais, excetuando-se os de caráter interno;
VII - atos do Tribunal de Contas da União de interesse geral;
VIII - atos normativos do Poder Judiciário e do Ministério Público da União, excetuando-se os de caráter interno;
IX - atas dos órgãos dos Poderes da União com publicidade exigida por legislação específica.
São publicados na Seção 2 do Diário Oficial da União os atos relativos a pessoal dos servidores civis e militares da União, de suas autarquias e das fundações públicas, bem como dos servidores dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público da União, cuja publicação decorrer de disposição legal.
São publicados na Seção 3 do Diário Oficial da União os extratos de instrumentos contratuais (acordos, ajustes, autorizações de compra, cartas-contrato, contratos, convênios, notas de empenho, ordens de execução de serviço, protocolos, termos aditivos e instrumentos congêneres), extratos de dispensa e inexigibilidade de licitação, distrato, registro de preços, rescisão, editais de citação, intimação, notificação e concursos públicos, comunicados, avisos de licitação, dispensa e inexigibilidade de licitação, registro de preços, anulação, revogação,m entre outros atos da administração pública decorrentes de disposição legal.
Os atos licitatórios, bem como sua alteração, anulação, revogação, republicação e retificação, resultados parciais, finais ou de recursos provenientes dos órgãos/entidades do Sistema Integrado de Serviços Gerais - SISG da Administração Pública Federal serão publicados, exclusivamente, por intermédio do Sistema de Divulgação Eletrônica de Compras e Contratações - SIDEC.
O Ministério do Planejamento publicou o Manual do Sidec, que “tem por finalidade orientar os servidores habilitados e cadastrados no SIDEC – Sistema de Divulgação Eletrônica de Compras e Contrações -, a realizarem o cadastramento de processos de compras e contrações efetuados pela Administração Pública e o consequente envio eletrônico de matérias relativas aos avisos e editais de licitação, dispensa e inexigibilidade e os resultados, à Imprensa Nacional para publicação no Diário Oficial da União e divulgação no Comprasnet.”.
Conforme a IN 03/97, o SIDEC tem por finalidade acompanhar, racionalizar e ampliar a divulgação das compras e contratações realizadas pela Administração Pública Federal, em todo o País. Nos termos do item 1.2 da IN: “O Sistema disponibilizará rotinas automatizadas para publicação de avisos de licitações, junto a imprensa oficial, além de propiciar às empresas e a sociedade em geral acesso eletrônico às informações relativas as compras governamentais, na forma do item 4 desta IN.”.
Fala-se em acesso à informação como direito subjetivo. Conforme a Instrução Normativa nº 03/97, as licitações de todos os órgãos integrantes do SISG serão informadas obrigatoriamente pelo SIDEC, com as respectivas linhas de fornecimento de materiais e serviços, independentemente da modalidade, sob pena de inviabilização das compras ou contratações delas decorrentes. O custo de publicação junto à Imprensa Nacional será de responsabilidade da Unidade Administrativa de Serviços Gerais UASG, que, ao efetuar a confirmação no Sistema, reconhece a existência do débito correspondente, que será faturado por aquele órgão, automaticamente, tornando desnecessária qualquer formalidade adicional para a caracterização da despesa. Os avisos de licitação, transferidos e já publicados, serão cancelados, necessariamente, por rotina específica do SIDEC e aqueles ainda não publicados somente serão cancelados mediante requerimento formal do interessado à Imprensa Nacional.
As licitações informadas ao SIDEC terão sua publicação efetivada no dia útil subsequente ao da inclusão no Sistema, havendo opção para publicação em datas futuras, a critério do gestor da UASG. A UASG interessada deverá verificar se o edital foi corretamente publicado nas datas selecionadas, procedendo às correções devidas, quando for o caso, por meio do SIDEC. Os interessados, obviamente devem ficar atentos aos interstícios, em vista de que o conhecimento do teor dos avisos e, consequentemente dos termos de referência e editais são indispensáveis ao perfazimento dos requisitos exigidos, bem como da estruturação da linha de impugnação. As informações armazenadas na base de dados do SIDEC serão disponibilizadas às UASG’s e ao público em geral por terminais apropriados da Rede do Governo, pela Internet e outros meios de comunicação disponíveis.
Resumidamente, a Instrução Normativa nº 03, de 20 de fevereiro de 1997 tem por objeto estabelecer os tramites para a implementação do Sistema de Divulgação Eletrônica de Compras e Contratações (SIDEC), vinculado ao Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG).