Resumo: Este artigo tem como objetivo principal destacar a relevância do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará como órgão de controle externo da administração pública, e suas atribuições. Os princípios constitucionais da Moralidade, Legalidade, Publicidade, Impessoalidade e Eficiência, delineados no artigo 37, da Constituição Federal, são os elementos norteadores da administração pública. Para a real efetivação destes, pressupõe-se a existência de órgãos de controle externo, que fiscalizem as atividades administrativas no sentido de garantir o uso probo e eficiente dos recursos públicos. Entre outros, o TCM/CE se destaca como órgão de auxílio às Câmaras Municipais no controle externo da administração pública municipal. Os procedimentos metodológicos desta pesquisa são do tipo bibliográfico. Ademais, será discutida a constitucionalidade da tentativa de extinção do TCM/CE, através de Proposta de Emenda Constitucional. Ao final, evidenciará a importância do papel social do TCM/CE como órgão de controle externo que contribui para uma maior legitimidade e transparência da gestão pública.
Palavras-chave: Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará. Administração Pública. Controle externo.
INTRODUÇÃO
A Administração Pública, considerada como o conjunto de órgãos de governo, que exercem função política e os órgãos que exercem função meramente administrativa, é guiada pelos princípios norteadores do Estado Democrático de Direito. Os dois pilares da Administração são a indisponibilidade do interesse público e a supremacia do interesse público. Destes decorrem os demais princípios que pautam a atividade pública.
A Carta Magna de 1988 elenca alguns desses princípios no artigo 37, ao prevê que “a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”. A observância destes possibilita a existência de um Estado legítimo, democrático, com participação popular. Ademais, viabiliza o melhor uso dos recursos públicos, destinados a uma finalidade nobre, a promoção do interesse público, o bem-estar da coletividade.
O dever de prestar contas advém diretamente da indisponibilidade do interesse público, sendo obrigatório ao administrador público, mero gestor de bens e interesse alheios, de titularidade do povo. É um dever indissociável da função pública, imposto a qualquer agente ou órgão que utilize, administre, guarde, gerencie, ou seja, responsável pela preservação de bens ou contas públicas.
Em virtude do dever de prestar contas, a Constituição estabelece mecanismos próprios de controle interno, externo e social. Está consolidado no artigo 70, da CF, o qual prevê que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária da União e das entidades da administração direta e indireta, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Já em seu artigo 71, traz os Tribunais de Contas como órgãos de auxílio do controle externo.
Nesse sentido, os Tribunais de Contas são órgãos essenciais na fiscalização e controle das finanças públicas, tornando-se instrumentos para a concretização do dever de prestar contas, e promoção dos princípios administrativos, bem como o alcance do fim maior do Estado, o interesse público.
Neste artigo, será considerado o que são os Tribunais de Contas, suas atribuições e competências, bem como a importância da sua atuação na promoção da transparência e eficiência da gestão pública. As consequências de uma gestão ineficiente repercutem em diversos aspectos, impedindo o desenvolvimento nacional, o crescimento econômico, a qualidade dos serviços públicos, além de desacreditar as instituições democráticas que, uma vez enfraquecidas, abre-se espaço para a desordem, insegurança, e até mesmo à criminalidade.
O enfoque do trabalho será o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, suas funções e competências, conforme a Constituição do Estado do Ceará. Considerando que este tem sido alvo de tentativas de extinção, por meio de Proposta de Emenda Constitucional, analisar-se-á se tal mudança atende ao viés constitucional de aumentar o controle social sobre as atividades administrativas.
Em relação aos procedimentos adotados, a pesquisa destaca-se por ser bibliográfica.
1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E CONTROLE EXTERNO
Para Fernanda Marinela, administração é todo o aparelhamento do Estado pré-ordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. Conforme a competência dos órgãos e de seus agentes, é o instrumental de que dispõe o Estado para colocar em prática as opções políticas do Governo. Em sentido amplo, na lição de Di Pietro (2009, p. 54), a Administração Pública se subdivide em órgãos governamentais e órgãos administrativos (sentido subjetivo) e função política e administrativa (sentido objetivo). Assim, entende-se como o conjunto de entidades estatais, autárquicas, fundacionais e paraestatais, ou seja, a Administração direta e indireta.
Haja vista o seu objetivo ser a gestão dos serviços públicos e a maneira como se exerce os diversos serviços prestados pelo Gestor Público à coletividade, a Administração Pública deve atuar de acordo com os princípios reguladores delineados na Constituição Federal. Em seu artigo 37, dispõe que “a Administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]”.
Cumpre conceituar brevemente cada um deles, em virtude da importância dos Tribunais de Contas na sua efetivação. O primeiro deles expresso é a legalidade, entendido como a subordinação da administração pública à lei. Para a administração Pública, vige o princípio da legalidade administrativa ou princípio da legalidade estrita, em decorrência do qual o administrador público somente pode atuar conforme determina a lei, amplamente considerada, abarcando todas as formas legislativas, desde o próprio texto constitucional, até as leis ordinárias, complementares e delegadas. Se não houver previsão ou autorização na lei ou no ordenamento jurídico como um todo, está proibida a atuação do ente público.
Em seguida, tem-se a impessoalidade, que impõe que os atos da Administração devem ser impessoais, visando apenas ao interesse público, sem trazer prejuízos ou benefícios indevidos a um indivíduo, em detrimento dos demais. Quanto à moralidade, o administrador tem o dever de sempre agir com lealdade, boa-fé e ética. Não basta apenas obedecer aos limites da lei, mas o gestor deve verificar se o ato não ofende a moral, os bons costumes, os princípios de justiça, de equidade e, por fim, a ideia de honestidade.
Nesse sentido, vale ressaltar que inobservância da moralidade administrativa constitui ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF), definidos pela Lei nº 8.429/92. Entre esses tem-se o enriquecimento ilícito (art. 9º), atos que causam prejuízo ao erário (art. 10) e atos que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11).
O próximo a ser mencionado no art. 37, CF, é a publicidade, o qual se relaciona intimamente com o tema em questão, a existência e manutenção dos Tribunais de Contas, como órgãos de controle. Tal princípio impõe transparência aos atos administrativos. Publicidade significa dar ciência dos atos ao titular do interesse público. Afinal, todo poder emana do povo, obrigando-se, dessa forma, o Estado a prestar contas de como estão gerenciandos os recursos públicos. A partir do momento em que se tornam públicos os atos administrativos, possibilita-se a real fiscalização e efetivo controle, por parte dos cidadãos e dos órgãos de controle.
Por último e tão importante quanto os anteriores, a eficiência consagra a busca de resultados positivos. Dessa forma, impulsiona o agente público, que deve exercer suas funções da melhor forma possível, e impõe que a própria estrutura administrativa almeje prestar os melhores serviços públicos, com os recursos disponíveis.
Da ideia de sujeição da Administração Pública aos princípios constitucionais decorre um corolário dos Estados de Direito, a imposição de um controle sobre as atividades administrativas. Devido ao seu caráter público, estas devem sofrer limitação através da lei, manifestação da vontade do povo, único titular da coisa pública.
Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, controle administrativo pode ser conceituado como
O conjunto de instrumentos que o ordenamento jurídico estabelece a fim de que a própria administração pública, os Poderes Judiciário e Legislativo, e ainda o povo, diretamente ou por meio de órgãos especializados, possam exercer o poder de fiscalização, orientação e revisão da atuação administrativa de todos os órgãos, entidades e agentes públicos, em todas as esferas de poder.
Dessa forma, o amplo controle garante a legitimidade dos atos e a defesa dos direitos dos administrados. São diversas as formas em que o controle se revela. Para fins deste artigo, classifica-se, conforme a origem, como controle interno, externo e popular.
Controle interno é o exercido dentro de um mesmo Poder sobre os atos de seus próprios órgãos e entidades. Funda-se no poder de autotutela, ou seja, a possibilidade de rever suas próprias condutas, tendo em vista aspectos de legalidade e de mérito. O controle popular decorre do princípio da indisponibilidade do interesse público e está previsto nos seguintes artigos:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
Art.5º, LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
Já o controle externo é exercido por um Poder sobre os atos administrativos praticados por outro Poder. Entre os exemplos previstos na CF está a auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da União sobre despesas realizadas pelo Poder Executivo Federal.
Nesse sentido, destaca-se o artigo 70, ao prever que
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Conforme o dispositivo, a fiscalização contábil, financeira e orçamentária, chamada de controle financeiro é exercida sobre os atos de todas as pessoas que administrem bens ou dinheiros públicos. São previstos o controle interno, exercido pelo próprio poder incumbido da gestão de determinado recurso público, e o controle externo, exercido pelo poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas competente.
Esse controle externo financeiro diz respeito à receita, despesa e gestão dos recursos públicos, com o intuito de preservar o erário. Ele alcança as áreas contábil (formalização correta dos registros de receitas e despesas), financeira (acompanhamento de depósitos bancários, pagamentos efetuados etc.), orçamentária (execução de orçamento), operacional (observância dos procedimentos legais, de acordo com as exigências da economia e eficiência) e patrimonial (bens do patrimônio público, móveis ou imóveis que estejam ou não em uso pela Administração). O controle é feito visando aferir a regularidade dos atos administrativos sob diferentes aspectos: legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.
No capítulo pertinente à fiscalização contábil, financeira e orçamentária, a Constituição Brasileira, em seu artigo 71, prevê o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas. As Normas mencionadas pertinentes à Seção IX da Fiscalização Contábil, Financeira e Patrimonial, contidas nos artigos 70 a 74 da Constituição Federal, na forma do artigo 75 da Carta magna aplicam-se, com as adaptações pertinentes, por simetria, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, e aos Tribunais de Contas dos Municípios.
Nesse ponto, urge considerar o que são os Tribunais de Contas e quais são suas atribuições.
2. TRIBUNAIS DE CONTAS – CONCEITO E ATRIBUIÇÕES
A importância e origem dos Tribunais de Contas no Brasil remontam ao ano de 1680, quando foram criadas as Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de Janeiro, para o controle das finanças públicas. Tais instituições foram as primeiras a trazer em seu bojo a ideia de fiscalização da execução das despesas públicas, a fim de preservar o patrimônio público.
No entanto, o Tribunal de Contas da União só foi previsto pela primeira vez na Constituição de 1891 no artigo 89, que conferiu ao órgão a competência para liquidar e verificar a legalidade das contas da receita e da despesa antes de serem prestadas para o Congresso Nacional. A instalação deste Tribunal ocorreu no ano de 1893.
O tratamento dado ao Tribunal de Contas pelas Constituições posteriores variou conforme o momento político. Por exemplo, a Constituição de 1934 ampliou as competências do Tribunal de Contas da União, conferindo a este órgão a atribuição de julgar as contas dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos em toda a sua extensão, e proceder ao acompanhamento da execução orçamentária, com registro prévio das despesas e dos contratos. Segundo Pontes de Miranda, além de considerá-lo como órgão cooperador do Poder Executivo, tal Constituição acentuou o caráter judiciário deste. Já na Constituição de 1967, houve o enfraquecimento do Tribunal de Contas, por conta da exclusão da atribuição de examinar e julgar previamente os atos e contratos geradores de despesas.
Na atual Constituição Federal, o Tribunal de Contas foi fortalecido, devido à nova forma de composição, prevista no art. 73, na qual o Presidente da República indica apenas um terço, sendo dois, alternadamente, entre membros do Ministério Público junto ao Tribunal e auditores. Dessa forma, assegurou ao órgão maior autonomia em relação ao Executivo.
2.1. Funções e competências
Os tribunais de contas são órgãos vinculados ao Poder Legislativo que auxiliam no exercício do controle externo da administração pública. Eles não praticam atos de natureza legislativa, mas somente de natureza administrativa, de fiscalização e controle. Apesar do nome “tribunais” não são órgãos de jurisdição, por isso suas decisões não fazem coisa julgada. Ademais, de acordo com a jurisprudência do STF, inexiste qualquer vínculo de subordinação institucional dos Tribunais de Contas ao respectivo Legislativo, ou seja não existe hierarquia entre eles, prevalecendo a autonomia.
A função primordial dos Tribunais de Contas é realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes federativos, da Administração Pública direta e indireta, o que inclui autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.
Essa função é exercida através de auditorias e inspeções em entidades e órgãos da Administração Pública. Além disso, fiscalizam procedimentos licitatórios e possuem a competência judicante que se traduz na realização do julgamento das contas anuais dos administradores e demais responsáveis pelo erário na Administração Pública. Em consequência da competência judicante, eles também podem aplicar sanções por ilegalidade de contas e despesas. Suas decisões só podem executadas pelas entidades públicas beneficiárias e não pelos próprios Tribunais.
O art. 71 da CF/88 estabelece as competências do Tribunal de Contas da União, entre outras:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III – [...] ;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V – [...];
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX – [...];
X – [...];
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
3. TRIBUNAIS DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO CEARÁ: FUNÇÕES CONSTITUCIONAIS
Com a justificativa de prestar às municipalidades cearenses a colaboração e assistência no estudo, planejamento e execução de assuntos relativos à administração municipal, foi criado, em 24 de junho de 1954, o Conselho de Assistência Técnica aos Municípios (CATM). Foi uma iniciativa pioneira no país, tornando-se até modelo para outros Estados, por resultar maior eficiência na administração e gestão dos recursos públicos. Em 1992, passou a ser denominado Tribunal de Contas dos Municípios.
De acordo com o artigo 78, da Constituição Estadual do Estado do Ceará, a natureza do TCM/CE é de órgão de controle externo que tem competência para apreciar e emitir Parecer Prévio nas Contas Anuais prestadas pelos prefeitos. Em seu sítio eletrônico oficial, podemos elencar as seguintes competências:
Julgar as Contas:
dos administradores, inclusive as das mesas das Câmaras Municipais e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos das Unidades do Poder Público Municipal e das Entidades da administração indireta, incluídas as Fundações e Sociedades instituídas, mantidas ou subvencionadas pelos Municípios.
de qualquer pessoa, física ou jurídica, ou entidade pública que Utilize, Arrecade, Guarde, Gerencie ou Administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais os Municípios respondam, ou que, em nome destes, assuma obrigações de natureza pecuniária.
daqueles que derem causa a perda, estrago, extravio ou outra irregularidade que resulte em Prejuízo ao Erário Municipal ou a seu Patrimônio.
Apreciar, para fins de Registro, a legalidade dos atos relativos à Admissão de Pessoal e concessivos de Aposentadorias e Pensões
Realizar, por iniciativa própria ou da Câmara Municipal, Inspeções e Auditorias de natureza Contábil, Financeira, Orçamentária, Operacional e Patrimonial, nas Unidades Administrativas dos poderes Legislativo e Executivo municipais e demais Entidades Instituídas e Mantidas pelo Erário Municipal
Prestar as informações solicitadas pela Câmara Municipal sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre os resultados de auditoria e inspeções realizadas.
Aplicar aos responsáveis pela prática de Ilegalidade de Despesas, Irregularidades de Contas, Atraso no envio da Prestação de Contas, as Sanções previstas nesta lei, que estabelecerá, entre outras cominações, Multa proporcional ao dano causado ao Erário
Assinar prazo para o órgão ou entidade adotar as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada a ilegalidade.
Propor à Câmara a Sustação de Execução de Ato Impugnado por Irregularidade.
Representar ao Ministério Público ou Poder competente sobre irregularidades ou Abusos apurados.
Comunicar à Câmara Municipal, para fins de direito, a falta de remessa, dentro do prazo, das contas anuais e balancetes mensais.
Examinar as demonstrações contábeis e financeiras constantes de balancetes mensais, determinando as regularizações necessárias na forma que a Lei estabelecer.
Editar acórdãos, atos, instruções normativas, resoluções no âmbito de suas atribuições, para completo desempenho do Controle Externo, os quais deverão ser cumpridos, sob pena de responsabilidade.
Propor, em caso de Irregularidade Comprovada, a Sustação de Contrato à Câmara Municipal que solicitará, de imediato, as medidas cabíveis ao Poder Executivo.
Propor as medidas legais cabíveis se, no prazo de trinta dias, a Câmara Municipal ou o Poder Executivo não adotarem as providências previstas no item anterior.
Emitir decisões que determinem imputação de débito ou multa, as quais terão caráter de título executivo.
Encaminhar à Assembléia Legislativa Estadual, anualmente, até cento e vinte dias após o início do exercício financeiro, relatório das atividades desenvolvidas no exercício anterior.
Note que as atribuições do Tribunal de Contas podem ser assim classificadas: fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa e ouvidoria. Conforme estabelece a Constituição do Estado, ao TCM/CE compete à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos 184 municípios cearenses, abrangendo ao lado das questões da legalidade e da legitimidade, os aspectos de eficiência, eficácia e economicidade, com posterior análise, emitindo parecer sobre as contas do Executivo e julgamento das contas dos Administradores, inclusive as das mesas das Câmaras Municipais e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Municipal e as contas daqueles que resulte prejuízo ao erário.
Analisando as competências acima, constata-se a importância precípua do Tribunal de Contas dos Municípios em contribuir para a transparência das contas públicas e o acesso à informação, contribuindo para a concretização dos princípios constitucionais, elencados no art.37, da CF/[88].
Observa-se, claramente, o reflexo das ideias contidas no princípio da legalidade e da moralidade administrativa, nos quais toda a atividade administrativa deve ser pautada na lei e nos princípios. Também é nítida a aplicação da impessoalidade, haja vista que os recursos públicos não podem ser destinados para o benefício de um indivíduo favorecido, em detrimento da coletividade.
Ademais, traduz a ideia da publicidade, que possibilita a fiscalização e o controle da população sobre os gestores públicos. Afinal, seria inócuo estabelecer que o Estado deve obedecer certas regras, mas inviabilizar que a população saiba o que está acontecendo no interior das gestões. A transparência é a única forma de o titular do poder verificar como o poder de fato está sendo usado. O site eletrônico do TCM/CE promove o controle social, por exibir as contas de gestão, de governo, permitir consultas, denúncias etc. Por fim, a existência do Tribunal favorece a eficiência, pois os recursos passam a ser melhor aplicados, em termos de legitimidade e gerenciamento.