1. Introdução
A Constituição Federal erigiu a Defensoria Pública como instituição essencial à função jurisdicional do Estado, em seu artigo 134. No novo paradigma constitucional, após as Emendas Constitucionais nº 45/04, 74/04 e 80/14, incumbe à Defensoria pública, como instituição permanente, a orientação jurídica, a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados e a promoção dos direitos humanos (artigo 134, caput).
Nesse sentido, a Lei Complementar nº 80/94, em seus artigos 3º-A, inciso III, e 4º, incisos III e VI, estabelece, como objetivos e funções institucionais da Defensoria Pública, a prevalência e efetividade dos direitos humanos, a promoção da difusão e da conscientização dos direitos humanos, da cidadania e do ordenamento jurídico e a representação aos sistemas internacionais de proteção dos direitos humanos, postulando perante seus órgãos, respectivamente.
Ademais, consoante o art. 134, § 4º, da Constituição Federal, são princípios institucionais da Defensoria Pública a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional.
Tal panorama constitucional e infraconstitucional confere legitimidade à Defensoria Pública para atuar na promoção dos direitos humanos, de forma independente e permanente, sendo esta, inclusive, uma de suas missões.
2. Princípios de Paris e Instituições Nacionais de Direitos Humanos
Em outubro de 1991, em Paris, foi realizado o primeiro Workshop Internacional de Instituições Nacionais para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos, mediante convocação da extinta Comissão de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas - ONU (atual Conselho de Direitos Humanos da ONU). As recomendações e conclusões elaboradas no evento foram aprovadas pela Comissão de Direitos Humanos (atual Conselho de Direitos Humanos da ONU), de acordo com a Resolução n. 1992/54, e pela Assembleia Geral da ONU, em sua Resolução n. 48/134, de 1993.
As referidas resoluções contêm “os Princípios relativos ao estatuto das instituições nacionais, a partir de então denominados ‘Princípios de Paris’, em homenagem ao workshop de 1991” e recomendam “a criação, em cada Estado, de uma instituição nacional de direitos humanos (INDH)” (RAMOS, 2017, p. 603).
Na Conferência Mundial sobre Direitos Humanos, em 1993, foram adotadas a Declaração e Programa de Ação de Viena, por consenso, como uma análise global do sistema internacional de Direitos Humanos e dos mecanismos de proteção destes direitos. Em sua parte I, parágrafo 36, dispõe acerca das INDH:
A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos reafirma o importante e construtivo papel desempenhado pelas instituições nacionais na promoção e na proteção dos Direitos Humanos, em particular na sua qualidade de órgãos consultivos das autoridades competentes, bem como no que diz respeito ao seu papel na reparação de violações dos Direitos Humanos, na divulgação de informação sobre Direitos Humanos e na educação em matéria de Direitos Humanos. A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos encoraja a criação e o reforço de instituições nacionais, tendo em conta os "Princípios relativos ao estatuto de instituições nacionais" e reconhecendo que cada Estado tem o direito de optar pelo enquadramento que melhor se abdique às suas necessidades específicas a nível nacional.
Ramos (2017, p. 603 e 604) elenca as características e os requisitos de uma instituição nacional de direitos humanos:
Os “Princípios de Paris” determinam que uma instituição nacional de direitos humanos deva ser um órgão público competente para promover e proteger os direitos humanos, estando previsto na Constituição ou em lei, agindo com independência nas seguintes atribuições: a) apresentar ao Governo, Parlamento, ou outro órgão competente, em caráter consultivo, opiniões recomendações, propostas e relatórios; b) promover e assegurar a harmonização entre preceitos nacionais e internacionais de direitos humanos, e sua efetiva implementação; c) encorajar a ratificação de instrumentos internacionais de direitos humanos e assegurar sua implementação; d) contribuir para os relatórios que os Estados têm de elaborar de acordo com os tratados de direitos humanos; e) cooperar com a ONU e seus órgãos, bem assim com instituições regionais e nacionais, com atuação em direitos humanos; f) assistir na formulação de programas para o ensino e a pesquisa em direitos humanos, e participar de sua execução em escolas, universidades e círculos profissionais; g) dar publicidade aos direitos humanos e aos esforços de combater todas as formas de discriminação, em particular de discriminação racial, aumentando a conscientização pública, especialmente por meio da educação e de órgãos da imprensa.
Destarte, de acordo com os Princípios de Paris, as instituições nacionais de direitos humanos (INDH) são órgãos públicos (não são ONGS), porém independentes, cuja missão específica é a proteção dos direitos humanos. Para tanto, recebem notícias de violações de direitos humanos e recomendam ações e políticas para implementação de tais direitos.
Portanto, segundo Ramos (2017, p. 604), a Instituição Nacional de Direitos Humanos deve ser uma instituição pública de alcance nacional com mandato claro e independente, com forte representatividade social, autonomia política, com dotação orçamentária própria para atuar nos casos de violações de direitos humanos, para melhor exercer sua missão.
Cumpre ressaltar que as Instituições Nacionais de Direitos Humanos são fundamentais para a promoção dos direitos humanos em seu país de atuação, interagindo com os sistemas de proteção nacional de direitos humanos e com os sistemas internacionais de direitos humanos.
Outrossim, a ONU elaborou, por meio do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos, o Manual sobre a Criação e o Reforço de Instituições Nacionais para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos (ONU, 1995). No referido documento, reforça-se que “instituições nacionais fortes e eficazes podem contribuir significativamente para a realização dos direitos humanos e liberdades fundamentais” (ONU, 1995, p. 1).
De acordo com o Manual, são requisitos das instituições nacionais de direitos humanos, independência, jurisdição definida e competências adequadas, acessibilidade, cooperação, eficácia operacional e responsabilização (ONU, 1995, p. 16).
A independência deve ser relativa, tendo em vista que ONG não pode se enquadrar como INDH e deve se dar mediante autonomia jurídica, operacional e financeira, bem como por meio da indicação e demissão de seus dirigentes, com pluralismo na sua composição.
A jurisdição definida se refere à definição das atribuições na respectiva lei criadora da instituição, devendo haver uma definição precisa de sua jurisdição material, o que não impede outros órgãos de atuarem de forma complementar ou conjunta na promoção de direitos humanos. As competências adequadas se referem à capacidade de desempenho de suas atribuições, com força executiva e que devem estar consagradas na lei.
Por sua vez, a acessibilidade se caracteriza por ser facilmente acessível àqueles a quem lhe compete proteger ou cujos interesses se destina a promover, de forma a ser considerada uma instituição confiável, responsável e eficaz, com forte representatividade social.
A cooperação se dá mediante a colaboração com os sistemas global e regionais de proteção dos Direitos Humanos, bem como com Organizações Não Governamentais (ONGS), com Organizações Intergovernamentais e com outras instituições nacionais de direitos humanos.
Já a eficácia operacional se refere à eficácia e eficiência da atuação da INDH, com a apresentação de relatórios regulares e detalhados de suas atividades. Devem dispor de recursos adequados para o cumprimento de suas funções ou desenvolver métodos para a gestão de recursos escassos, podendo buscar parcerias externas para se desenvolver, de forma a investir em suas prioridades institucionais.
Por fim, a responsabilização, jurídica e financeira, se caracteriza pela submissão de relatórios ao órgão fiscalizador do governo ou organismo análogo, acerca das atividades desenvolvidas. Ademais, a INDH se sujeita ao crivo da sociedade, mediante avaliações, debates públicos, publicação de relatórios etc.
3. Comitê Internacional de Coordenação das Instituições Nacionais para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos (ICC)
Em 1993, na Tunísia, em Conferência realizada entre as próprias Instituições Nacionais de Direitos Humanos, foi estabelecido o Comitê Internacional de Coordenação das Instituições Nacionais para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos (ICC).
Conforme ensina Ramos (2017, p. 604):
Em 1998, o ICC decidiu criar um procedimento para credenciamento de novos membros e em 2008 houve a integração do ICC ao sistema internacional de direitos humanos, sob os auspícios do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos, bem como sua formalização legal e sede na Suíça (Genebra). Assim, a coordenação do ICC tem como objetivo a troca de experiência, capacitação e estímulo ao aprofundamento da proteção de direitos humanos nos Estados.
Para que as Instituições Nacionais de Direitos Humanos participem dessa parceria com o Alto Comissariado, elas devem ser aprovadas pelo Subcomitê de Credenciamento (Sub-Committee on Accreditation – SCA), que analisará o cumprimento dos “Princípios de Paris”. Também há categorias de credenciamento como membros do ICC, cujo topo é a Categoria “A”, que representa o pleno preenchimento dos Princípios de Paris.
Assim, o ICC aprecia a conformidade das instituições nacionais de direitos humanos com os Princípios de Paris, levando em consideração as particularidades de cada Estado, de forma que os requisitos para o credenciamento de instituições nacionais não são invocados de modo absoluto.
Caso o Comitê Internacional de Coordenação das Instituições Nacionais conclua que a instituição nacional cumpre os Princípios de Paris, haverá sua certificação, a qual permite à INDH participar e ter voz no Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas.
4. A Defensoria Pública da União como Instituição Nacional de Direitos Humanos
É possível o credenciamento da Defensoria Pública da União, junto ao Comitê Internacional de Coordenação das Instituições Nacionais, como Instituição Nacional de Direitos Humanos, haja vista que cumpre os requisitos previstos nos Princípios de Paris e possui as características elencadas no Manual sobre a Criação e o Reforço de Instituições Nacionais para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos (ONU, 1995).
Com efeito, a Defensoria Pública da União é instituição pública, prevista na Constituição Federal de 1988, essencial e permanente, dotada de autonomia administrativa e financeira, sendo sua função e objetivo a proteção dos direitos humanos, em especial, de indivíduos ou grupos hipossuficientes ou vulneráveis organizacionais.
Suas atribuições, objetivos e funções são previstas em sua Lei Orgânica (LC nº 80/94). Ademais, podem atuar tanto no sistema interamericano quanto no sistema global de proteção de direitos humanos, apresentando denúncia de violação de direitos humanos à Comissão Interamericana de Direitos Humanos e aos Comitês criados por tratados internacionais no sistema onusiano (treaty bodies).
Além disso, é instituição com forte representatividade social, amplamente acessível a todos, brasileiros e estrangeiros, que dela necessitarem. É considerada, atualmente, pelo povo brasileiro, como uma das três instituições mais importantes do Brasil, estando em primeiro lugar (GMR, 2017, p. 24).
Por ser órgão público, sujeita-se aos princípios constitucionais administrativos, ao controle externo exercido pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União (artigos 70 e 71 da CF), à Lei da Transparência (Lei 12.527/11), bem como a todo o regramento constitucional e legal referente à responsabilização dos órgãos e agentes públicos.
Nesse sentido, a Resolução 127 de 2016, do Conselho Superior da Defensoria Pública da União (CSDPU), evidencia e reforça o cumprimento dos requisitos dos Princípios de Paris, para o credenciamento da Defensoria Pública da União como Instituição Nacional de Direitos Humanos.
Foi criada uma estrutura de atribuições dentro da própria Defensoria Pública União, com relativa independência. Tais atribuições devem ser exercidas, de modo coordenado com o defensor público federal ou diretamente, pelo Defensor Nacional de Direitos Humanos e pelos Defensores Regionais de Direitos Humanos.
De acordo com o art. 7º, da Resolução 127 do CSDPU, incumbe ao Defensor Nacional de Direitos Humanos, entre outras atribuições:
Art. 7º. Incumbe ao Defensor Nacional de Direitos Humanos, entre outros:
I – representar aos sistemas internacionais de proteção dos direitos humanos, postulando perante seus órgãos;
[...]
VII – manifestar-se, em nome da instituição, a respeito de projetos de lei e outros atos normativos concernentes a direitos humanos ou a interesses de vulneráveis;
VIII – encaminhar ao Defensor Público-Geral Federal sugestão de representação ao Procurador Geral da República, nas hipóteses de grave violação de direitos humanos, para que seja instaurado incidente de deslocamento de competência para a Justiça Federal;
IX – encaminhar ao Defensor Público-Geral Federal sugestão de representação ao Procurador Geral da República, nas hipóteses de inconstitucionalidade de lei atinente a direitos humanos ou a interesses de vulneráveis;
[...]
XII - requerer ao tribunal competente para conhecer do recurso extraordinário ou especial a suspensão de todos os processos individuais ou coletivos em curso no território nacional que versem sobre a questão objeto de incidente de resolução de demandas repetitivas já instaurado, na forma do art. 982, § 3º, do CPC;
XIII – manifestar-se nos incidentes de resolução de demandas repetitivas no Superior Tribunal de Justiça, na forma do art. 983 do CPC, sempre que verse sobre direitos humanos ou assuntos que envolvam interesses de grupos ou indivíduos vulneráveis;
Por sua vez o art. 8º, da Resolução 127, trata das atribuições dos Defensores Regionais de Direitos Humanos, ressaltando-se as seguintes:
Art. 8º. Incumbe aos Defensores Regionais de Direitos Humanos:
I – promover a defesa judicial, em primeira instância, e extrajudicial coletiva de direitos e interesses de grupos integrados potencialmente por indivíduos vulneráveis;
II – convocar audiências públicas, na forma do art. 4º, XXII, da Lei Complementar 80/94;
III – expedir recomendações, objetivando a correção de condutas ou adoção de providências pelo destinatário, pessoa natural ou jurídica, pública ou privada;
VI – promover a difusão e a conscientização dos direitos humanos, da cidadania e do ordenamento jurídico;
VII – ajuizar ação civil pública e todas as espécies de ações capazes de propiciar a adequada tutela dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos quando o resultado da demanda puder beneficiar indivíduos vulneráveis integrantes do grupo;
[...]
XII – promover a tutela individual extrajudicial e judicial nas hipóteses de grave violação a direitos humanos ou de especial relevância do tema, especialmente em casos que atinjam componentes de minorias ou grupos vulneráveis;
XIII - pleitear as providências administrativas e judiciais para proteção a vítimas de crimes e testemunhas ameaçadas;
XIV - atuar como assistente de acusação e promover ação penal privada subsidiária da pública nas hipóteses de grave violação de direitos humanos;
XV – pedir a instauração de incidente de resolução de demandas repetitivas ou revisão de tese jurídica a Presidente de Tribunal em sua área de atuação, na forma do art. 977, III, ou 986, do CPC, sem prejuízo da atuação de Defensor Público Federal em cada processo, na forma do art. 977, II, do CPC;
XVI – manifestar-se nos incidentes de resolução de demandas repetitivas instaurados em Tribunais Regionais Federais, Tribunais Regionais do Trabalho e Tribunais Regionais Eleitorais com sede em sua área de atuação, na forma do art. 983 do CPC, sempre que o incidente versar sobre direitos humanos ou assuntos que envolvam interesses de grupos ou indivíduos vulneráveis;
Assim, a Resolução 127 de 2016, do Conselho Superior da Defensoria Pública da União está em consonância com o que se espera de uma Instituição Nacional de Direitos Humanos, reforçando a legitimidade da Defensora Pública da União para pleitear o seu credenciamento junto ao Comitê Internacional de Coordenação das Instituições Nacionais.
5. Considerações finais
Conclui-se que a Defensoria Pública da União, por ser instituição pública permanente, independente e autônoma, essencial à função jurisdicional do Estado, cuja finalidade principal é a promoção de direitos humanos, em especial dos vulneráveis organizacionais e hipossuficientes, atende aos requisitos dos Princípios de Paris.
Portanto, é legítimo e possível o credenciamento da Defensora Pública da União perante o Comitê Internacional de Coordenação das Instituições Nacionais, para ser reconhecida como Instituição Nacional de Direitos Humanos.
Destarte, como Instituição Nacional de Direitos Humanos, a Defensoria Pública da União possuirá ampla legitimidade para garantir a aplicação dos direitos humanos no Brasil, interagindo com todos os Poderes da República e com os sistemas internacionais de proteção aos direitos humanos, promovendo a garantia do Estado Democrático de Direito, nos termos da Constituição Federal de 1988.
6. Referências
GMR, Inteligência & Pesquisa. Relatório da pesquisa de satisfação e imagem do CNMP e do Ministério Público. 2017. Disponível em: <http://www.cnmp.mp.br/portal/images/Apresenta%C3%A7%C3%A3o_da_pesquisa_CNMP_V7.pdf>. Acesso em: 02/04/2018.
ONU. Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos. Instituições Nacionais de Direitos Humanos. Manual sobre a criação e o reforço de instituições nacionais para a promoção e proteção dos direitos humanos. 1995. Disponível em: <http://direitoshumanos.gddc.pt/pdf/Formacao_Profissional_4.pdf>. Acesso em: 02/04/2018.
RAMOS, André de Carvalho. Curso de Direitos Humanos. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2017.