RESUMO: O presente, fruto de pesquisa bibliográfica e jurisprudencial, analisa fragmentos de estudo do Direito Internacional Público, seus institutos e as implicações jurídicas que emanam deste. Fundamentado na melhor doutrina, descortinam-se ao longo do texto nuances da formação da disciplina bem como seu reconhecido papel nas relações públicas internacionais: das noções basilares às suas fontes de origem, passando por cuidadosa apreciação dos tratados, aos sujeitos da matéria, bem como, no tocante a estes, pelo detalhamento do Estado, primeiro e mais importante signatário do Direito Internacional Público. Como resultado, apresenta-se ensaio conciso, formulado com base doutrinária, que, frente à relevância e significação do tema, pretende contribuir com o melhor entendimento deste importante ramo do Direito.
Palavras-chave: Direito Internacional Público; Fontes; Tratados; Sujeitos, Detalhamento do Estado.
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Como premissa introdutória ao exame do Direito Internacional parece adequado advertir que inexiste consenso doutrinário sobre sua origem. Como bem lembra o professor Maxwillian Novais Oliveira (2017, p. 07) “não se sabe ao certo quando surgiu [...], mas através de estudos ficou comprovado que desde que as pessoas começaram a viver em comunidades mais organizadas [...] já havia acordos com civilizações diferentes”. Essa pertinente observação do autor encontra eco no texto do jurista Valério de Oliveira Mazzuoli, para quem “o Direito Internacional Público, contrariamente do que pensa boa parte da doutrina, não é uma criação recente. Mas também não é tão antigo como pretendem alguns autores” (2011, p. 51).
Pode-se destacar, por exemplo, com base na pesquisa de Oliveira (p. 08), que na “Grécia Antiga, os instrumentos de diplomacia utilizados eram o chamado testemunho formal de Tucídides e os tratados”. O mesmo esclarece que “no império Romano, também foram encontrados vestígios da existência de um Direito Internacional, nomeado na constituição da Liga Latina e pela submissão dos povos estrangeiros em relação às regras jurídicas romanas”.
Por outro lado, como adverte Mazzuoli (p. 53), foi “somente a partir do final do século XVI e início do XVII que o Direito Internacional Público aparece como ciência autônoma e sistematizada, principalmente a partir dos tratados de Vestfália [...] que colocaram fim à sanguinária Guerra dos Trinta Anos (1618-1648)”.
Os tratados internacionais, por exemplo, segundo destaca Oliveira (p. 09) “tem sua base firmada na Convenção de Viena, de 1969, que tem como objeto o Direito dos Tratados, baseado nos princípios do livre consentimento, boa-fé e pacta sunt servanda que estão inseridos no preâmbulo da Convenção de Viena”.
Em síntese a tal perspectiva não parece incorreto, portanto, defender que, embora reconhecido e oficializado em período relativamente recente, os dispositivos que caracterizam o Direito Internacional Público compõe a história das relações entre os povos há muito tempo.
1. DIREITO INTERNO DO ESTADO E O DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO
O possível embate entre normas do Direito Interno de um Estado soberano e o Direito Internacional estimula necessária discussão doutrinária sobre a prevalência de uma ordem jurídica em detrimento a outra no caso de eventuais conflitos.
Partindo, por conseguinte, de tal raciocínio, estabeleceram-se duas teorias distintas: a Monista e a Dualista. Para esta última, como aduz o professor Paulo Henrique Gonçalves Portela (2017, p. 50) “o Direito Internacional e o Direito interno são dois ordenamentos jurídicos distintos e totalmente independentes entre si, cujas normas não poderiam entrar em conflito umas com as outras”. Tal corrente doutrinária sustenta que “o Direito Internacional dirige a convivência entre os Estados, ao passo que o Direito Interno disciplina as relações entre os indivíduos e entre estes e o ente estatal” (PORTELA, 2017, p. 50).
Na linha inversa, contudo, o monismo, como destaca o ilustre autor (p. 51) “fundamenta-se na premissa de que existe apenas uma ordem jurídica, com normas internacionais e internas, interdependentes entre si”.
Curioso observar como tal confronto encontra-se retratado na jurisprudência brasileira. Neste sentido, por exemplo, observe abaixo posicionamento do Tribunal Regional Federal da 5ª Região:
CONSTITUCIONAL. DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO. CONFLITO DE LEIS. TEORIA MONISTA X DUALISTA. TRATADO DE MONTEVIDÉU. ACORDO DE ALCANCE PARCIAL PARA A FACILITAÇÃO DO TRANSPORTE DE PRODUTOS PERIGOSOS. ART. 314 DO CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO (CTB). RESOLUÇÕES CONTRAN N.OS 12/98 E 68/98. AUTORIZAÇÃO ESPECIAL DE TRÂNSITO. CIRCULAÇÃO DE COMBINAÇÕES DE VEÍCULOS DE CARGA - CVC. VEÍCULO DE TRAÇÃO E DOIS REBOQUES (TIPO "BITRENS"). Os tratados ou convenções internacionais, uma vez regularmente incorporados ao direito interno, situam-se, no sistema jurídico brasileiro, nos mesmos planos de validade, de eficácia e de autoridade em que se posicionam as leis ordinárias, havendo, em consequência, entre estas e os atos de direito internacional público, mera relação de paridade normativa. Precedentes. No sistema jurídico brasileiro, os atos internacionais não dispõem de primazia hierárquica sobre as normas de direito interno. A eventual precedência dos tratados ou convenções internacionais sobre as regras infraconstitucionais de direito interno somente se justificará quando a situação de antinomia com o ordenamento doméstico impuser, para a solução do conflito, a aplicação alternativa do critério cronológico ("lex posterior derogat priori") ou, quando cabível, do critério da especialidade. Apelação e Remessa Oficial desprovidas.
(TRF-5 - Apelação em Mandado de Segurança: 79808 RN 0009747-81.2001.4.05.8400. Relator: Desembargador Federal José Maria Lucena. Data de julgamento: 01/07/2004. Primeira Turma. Fonte: Diário da Justiça. Data da publicação: 25/08/2004 – Página: 732 – Nº: 164 – Ano: 2004)
Por último, como subtendido da decisão reproduzida acima, necessário assinalar que a República Federativa do Brasil, como destaca Oliveira (p. 11), adota a teoria dualista. Explica o autor que tal posicionamento encontra-se pacificado na exigência de um “processo de incorporação de tratado internacional, seja como lei ordinária seja como emenda constitucional, conforme preconiza o art. 5º, § 3º da CF”.
2. FONTES DO DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO
Um dos maiores desafios ao tratar das fontes do Direito Internacional Público é tentar ser sucinto frente à amplitude do tema. Extrai-se, contudo, da lição de Oliveira (p. 12), preceito que permite nortear tal estudo. Para este, a doutrina divide as fontes em primárias e secundárias, sendo as primeiras as Convenções Internacionais, ou seja, os tratados, o costume internacional e os princípios gerais do direito. Já as fontes secundárias encontram-se na Doutrina, na Jurisprudência e na equidade.
Importante salientar ainda ser consenso entre parte dos autores o fato de que o art. 38, do Estatuto da Corte Internacional de Justiça, ajuda a dirimir em seu texto pontos importantes referentes às fontes do Direito Internacional Público. Senão, vejamos:
Artigo 38. A Corte, cuja função é decidir de acordo com o direito internacional as controvérsias que lhe forem submetidas, aplicará: a. As convenções internacionais, quer gerais, quer especiais, que estabeleçam regras expressamente reconhecidas pelos Estados litigantes; b. O costume internacional, como prova de uma prática geral aceita como sendo o direito; c. Os princípios gerais de direito, reconhecidos pelas nações civilizadas; d. Sob ressalva da disposição do Artigo 59, as decisões judiciárias e a doutrina dos juristas mais qualificados das diferentes nações, como meio auxiliar para a determinação das regras de direito. A presente disposição não prejudicará a faculdade da Corte de decidir uma questão “ex aequo et bono”, se as partes com isto concordarem.
A respeito do dispositivo faz oportuna advertência o professor Carlos Roberto Husek (2017, p. 52) ao destacar que “o art. 38, I, “c”, [...], observa a expressão ‘nações civilizadas’, ao referir-se aos princípios”. Os princípios, como assevera em sua obra (p. 52), além da função básica e estrutural para o Direito Internacional, são relevantes para decidir questões fático-jurídicas que não se adequam muito bem ou para as quais faltam regras próprias advindas de tratados ou costumes internacionais. Estes, na opinião de Husek, geram novas regras internacionais quando postos em tratados e/ou praticados de forma costumeira e integram as lacunas do Direito Internacional.
Inequívoca, portanto, no tocante ao estudo das fontes do Direito Internacional Público, a relevância da contribuição emanada do Estatuto da Corte Internacional de Justiça.
3. TRATADOS
Preleciona o jurista Paulo Henrique Gonçalves Portela (2017, p. 83) serem os tratados “acordos escritos, firmados por Estados e organizações internacionais dentro dos parâmetros estabelecidos pelo Direito Internacional Público, com o objetivo de produzir efeitos jurídicos no tocante a temas de interesse comum”.
Essa noção basilar encontra correspondência no texto do professor Maxwillian Novais Oliveira (2017, p. 14), para quem “tratado é um acordo formal concluído entre sujeitos do Direito Internacional Público e destinado a produzir efeitos jurídicos”.
Necessário, contudo, observar, como adverte o próprio Portela que tal reconhecimento implica admitir sua peculiaridade de instrumentos criados para a convergência de vontades. Nesta perspectiva, portanto, preleciona:
Afirmar que os tratados são acordos implica reconhecer seu caráter de instrumentos criados pela convergência de vontades dos atores competentes. Nesse sentido, o conteúdo dos tratados é estabelecido pelos próprios Estados ou organizações internacionais, que devem consentir com seu teor, e só será juridicamente vinculante, pelo menos em princípio, com a anuência desses sujeitos (PORTELA, 2017, p.83-84)
Superada tal etapa passemos, por conseguinte, ao aprofundamento do assunto.
3.1. Atores dos tratados
Como bem explica Husek (2017, p. 86) antigamente somente o Estado soberano tinha capacidade de promover tratados com os seus coirmãos. O autor lembra, contudo, que, com o passar do tempo, tal característica foi desvinculada da figura exclusiva do Estado para alcançar igualmente as entidades internacionais.
Destarte, não sem motivo, Oliveira (2017, p. 14) exclui empresas privadas da relação de atores dotados de personalidade jurídica para celebrar tratados internacionais. Ponderando sobre o tema adverte acertadamente Portela:
Ainda que se aceite a personalidade internacional de entes como o indivíduo, os tratados só podem ser celebrados por Estados e organizações internacionais, bem como por outros entes de direito público externo, como a Santa Sé e os blocos regionais e, quando autorizados a tal, os beligerantes e os insurgentes (PORTELA, 2017, p. 84)
Tal concepção, diga-se, está em consonância com posicionamento doutrinário prevalente.
3.2. Efeitos jurídicos dos tratados
Não resta dúvida de que “os tratados podem ter efeitos restritos às partes signatárias ou gerar consequências jurídicas a entes que não participaram de seu processo de conclusão” (PORTELA, 2017, p. 90). A respeito do assunto rememora Oliveira (2017, p. 14), contudo, que “para um tratado internacional produzir os respectivos efeitos jurídicos é necessário sua ratificação”. Como bem recorda também, existem acordos, como os firmados pelos povos anglo-saxões, que não acarretam necessariamente efeitos jurídicos, restringindo-se ao compromisso moral.
Ainda sobre o alcance e efeitos dos tratados internacionais, veja como se posicionam os tribunais brasileiros no tocante à matéria.
JUIZADOS ESPECIAIS CÍVEIS. DIREITO DO CONSUMIDOR. TRANSPORTE AÉREO INTERNACIONAL. PREVALÊNCIA DAS NORMAS E TRATADOS INTERNACIONAIS EM RELAÇÃO AO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR (RE 636.331 e ARE 766.618). PRAZO PRESCRICIONAL DE DOIS ANOS. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.
1. No RE 636.331 e ARE 766.618/SP (STF) decidiu-se que por força do art. 178 da CF, em caso de conflito, as normas das convenções que regem o transporte aéreo internacional prevalecem sobre o CDC.
2. Considerando que o art. 29 da Convenção de Varsóvia estabelece o prazo prescricional de dois anos, é de se concluir que a pretensão da autora se encontra prescrita, haja vista que ajuizou a ação quando já decorrido o prazo de 2 anos. 4. Recurso do réu conhecido e provido. Declarada prescrita a pretensão autoral. 5. Custas já recolhida. Sem honorários por falta de recorrente vencido.
Acordão. CONHECIDO. RECURSO PROVIDO. UNANIME
(TJ-DF: 0700075-15.2017.8.07.0007. Relator: Arnaldo Côrrea Silva. Data do julgamento: 23/11/2017, 2ª Turma Recursal dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais do DF. Data de publicação: Publicado no DJE: 30/11/2017)
Cabe salientar ainda, a título de reforço, a compreensão do assunto objeto de apreciação neste tópico e jurisprudência, que “prevalece o entendimento de que as normas internacionais vinculam apenas os sujeitos que concordaram em se submeter a elas” (PORTELA, 2017, p. 90). No entanto, como adverte o próprio autor, há acordos que podem se aplicar também a Estados que não o celebraram, como é o caso da Carta das Nações Unidas.
3.3. Classificação dos tratados
Evidente a existência de inúmeros critérios que permitem classificar os tratados internacionais. Para assegurar a brevidade do presente estudo, optou-se, contudo, pela seleção dos que apresentam maior respaldo doutrinário e universalidade, bem como sua sucinta descrição. Nesse contexto, por exemplo, no que se refere ao número de partes contratantes, pode-se dizer, com base na lição de Portela (p. 88) que os tratados são bilaterais, quando são celebrados por duas partes, ou multilaterais, quando concluídos por três ou mais. Nota-se, como assevera Oliveira (p. 15), que, considerado o último, este “em regra possui cláusula de adesão que permite a vinculação de outros sujeitos que não participaram da conclusão do tratado”.
Já quanto ao procedimento dos tratados internacionais, estes podem empregar a forma solene ou a forma simplificada, importando, como aponta o docente (15), se no processo de conclusão do tratado este exige apenas uma fase ou duas. São unifásicos aqueles que determinam apenas uma (no caso, a simples assinatura); assim como são bifásicos o que, além desta, exigem também a ratificação.
Como bem explica o autor, “outro modo de classificação dos tratados é quanto a sua natureza jurídica” (OLIVEIRA, 2017, p. 15), podendo ser estes contratuais ou normativos. Sobre tal modalidade classificatória assevera acertadamente Husek:
Tratados contratuais — Os Estados, nesse tipo de tratado, têm objetivos desiguais, como num tratado comercial. São interesses que se complementam. O parâmetro é a própria ideia de contrato, o instituto de Direito lnterno. Tratado normativo ou tratado-lei — Os pactuantes estabelecem regras gerais para nortear seus comportamentos, gerando direitos e deveres. Tem por parâmetro a ideia de lei, norma geral e abstrata (HUSEK, 2017, p. 91)
Note-se, como destaca ainda Oliveira (p.15), que quando o tratado é celebrado entre várias partes com o objetivo de fixar normas internacionais entre os participantes a sua natureza será normativa. De igual modo, quando procura regular interesses recíprocos entre os sujeitos, será contratual. Não obstante, os tratados podem ser, igualmente, permanentes ou transitórios, considerada sua execução no tempo; e amplos ou restritos, levando-se em conta sua execução no espaço. Por último cabe salientar poderem ser também abertos, semifechados ou fechados, quando classificados segundo a abertura a terceiros sujeitos. O primeiro não impõe limites à participação de terceiros, o segundo até permite desde que se observem determinados requisitos exigíveis a sua conclusão e, o último, como é possível imaginar, refere-se aos tratados que proíbem a adesão de terceiros, a exemplo dos bilaterais.
3.4. Natureza jurídica
Exige certo grau de atenção o estudo da natureza jurídica dos tratados, sendo essencial o exame de duas situações específicas emanadas de comentário anterior. Pelo disposto, há que se observar existência ou não de natureza jurídica contratual, bem como se o tratado, objeto de apreciação é tratado normativo ou tratado lei.
No normativo, como extraído da lição de Husek (p.91), tem-se a instituição de regras gerais com consequentes direitos e deveres para os signatários. Lembra, consequentemente, a ideia de legislação normativa e abstrata. Oliveira (p.16) exemplifica citando a Convenção de Viena, notória “fonte normativa do Direito Internacional Público”. Já no tratado contratual têm-se estabelecimento de objetivos desiguais e complementares para os Estados signatários, arremetendo à ideia dos tratados comerciais.
3.5. Condições de validade
Semelhante às condições estabelecidas ao negócio jurídico, a validade de um tratado está condicionada ao atendimento de requisitos como a capacidade das partes, existência de agentes habilitados, consentimento mútuo e a licitude e possibilidade de seu objeto. Tratam-se estes, como é possível conceber, de pressupostos essenciais e, assim sendo, merecedores de apreciação mais dedicada. Sobre a primeira exigência, por exemplo, explica Portela que tradicionalmente podem concluir tratados apenas os Estados e as organizações internacionais, mas, todavia, também o podem celebrar “outros sujeitos de Direito Internacional, que são a Santa Sé, os beligerantes, os insurgentes, os blocos regionais e o Comité Internacional da Cruz Vermelha” (PORTELA, 2017, p. 92). A habilitação dos agentes signatários, por sua vez, emana de instrumento intitulado carta de plenos poderes. Observe o que explica Husek sobre o assunto:
A validade do tratado depende da capacidade das partes, da habilitação de seus agentes, enfim, do consentimento. A representação das partes no caso dos Estados é feita pelo chefe de Estado e/ou plenipotenciário, que é o ministro de Estado responsável pelas relações exteriores, ou, mesmo, pelo chefe de missão diplomática. Nesses casos, temos a representação derivada. Outros representantes poderão ser admitidos quando possuidores de uma carta de plenos poderes, expedida pelo chefe de Estado. O destinatário da carta é o governo que copactua o tratado, devendo a entrega de tal carta preceder o início da negociação (HUSEK, 2017, p. 94-95)
Já o consentimento mútuo manifesta-se “pela assinatura, pela troca de instrumentos constitutivos de um tratado, pela ratificação, pela aceitação, pela aprovação ou pela adesão” (OLIVEIRA, 2017, p. 18), dependendo da disposição legislativa de cada Estado. Husek (2017, p. 95) adverte que consideram-se vícios ao consentimento “o erro, o dolo, a corrupção do representante do Estado ou a coação por este sofrida”. Por força do expresso nos arts. 46 e 52 da Convenção de Viena as consequências, nestes casos, são a anulabilidade da cláusula viciada ou a nulidade de todo o tratado. Finalmente, sobre o objeto lícito e possível é forçoso lembrar que tratados somente podem ter por objeto coisa materialmente possível e permitida pelo Direito Internacional (Husek, 2017, p. 95), sendo vedados ainda aqueles que contrariem a moral ou que sejam impossíveis de execução.
3.6. Efeitos sobre terceiros
No que tange ao tema do tópico em questão admite-se a eventual repercussão em relação a não signatários dos tratados em duas hipóteses: havendo prejuízo em virtude do acordo ou quando este o beneficia. Sobre tais, assevera o doutrinador Carlos Roberto Husek (p. 104) que, “no caso de haver prejuízo, o Estado lesado pode pleitear reparações, por exemplo, quando sofrer violações em seus direitos; contudo, se o dano é extralegal, a reclamação via diplomática é a que ocorre”. Em outro pontual comentário o mestre Oliveira (p.18) igualmente recorda que, a priori, os efeitos produzidos pelos tratados são apenas entre as partes contratantes.
3.7. Estrutura, assinatura, ratificação, adesão e aceitação
Trata-se de tema pacificado pela doutrina o entendimento de que inexiste forma preestabelecida de como um tratado deve ser estruturado. De modo não taxativo, entretanto, é possível enumerar elementos necessários como título, preâmbulo, considerações, dispositivo e fecho (OLIVEIRA, 2017, p. 19). Já os demais elementos objeto do tópico em comento encontram-se, em parte, previstos no art. 11 da supracitada Convenção sobre o Direito dos Tratados quando este determina que “o consentimento de um Estado em obrigar-se por um tratado pode manifestar-se pela assinatura, troca de instrumento constitutivo do tratado, ratificação, aceitação, aprovação ou adesão, ou por qualquer outros meios, se assim for acordado”. Tendo por base as obras de Oliveira e Husek pode-se resumi-los da seguinte forma: assinatura é o ato de autenticação do texto do tratado; ratificação é ato unilateral com o que o copartícipe da feitura de um tratado expressa em definitivo sua vontade de se responsabilizar, nos termos do tratado, perante a comunidade internacional; e, por fim, a adesão ocorre num segundo momento, em que um Estado resolve, depois de estabelecidos os parâmetros entre outros Estados, aderir ao tratado, quando outros já o haviam assinado logo de início.
3.8. Troca de instrumentos de ratificação, promulgação e publicação
Para compreender melhor a ratificação é necessário lembrar que esta é ato discricionário e exige a troca entre os signatários de instrumento denominado “carta de ratificação”. Esta regra, contudo, refere-se apenas aos países que originalmente firmaram o tratado, não contemplando Estados que, posteriormente, desejem participar. Para estes, como visto, cabe a adesão ou aceitação. A promulgação, por sua vez, “é um ato jurídico interno que vincula o Governo do Estado à existência de um tratado e o preenchimento de seus requisitos formais necessários à conclusão do mesmo” (OLIVEIRA, 2017, p. 22). De igual modo, lembra que a publicação é necessária para que os indivíduos do Estado que promulgou o tratado tomem conhecimento do mesmo.
3.9. Incorporação do direito interno
Considerando-se apenas a realidade brasileira, tem-se que no país, por determinação do expresso no art. 49, I, da Constituição Federal, para que um tratado seja incorporado ao ordenamento jurídico interno é preciso que o Congresso Nacional aprove o texto. Urge, contudo, destacar três ressalvas. A primeira refere-se ao status atribuído a tratados internacionais integrados ao ordenamento jurídico pátrio. Para estes, por regra, vale a equiparação à lei ordinária. No entanto, na hipótese de tratados que versem sobre direitos humanos, os mesmos serão equivalentes às emendas constitucionais, por força do art. 5º, § 3º, da Carta Política pátria. Por último, mas não menos importante, válido lembrar que desde 2008, por determinação do Supremo Tribunal Federal, tratados anteriores à criação do dispositivo citado recebem equiparação de norma supralegal.
3.10. Cessação da vigência e extinção
Como preleciona corretamente Husek (p. 102), “cada tratado dispõe de sua própria duração; quando não, opera por tempo indeterminado, extinguindo-se por consentimento mútuo, denúncia, desuso, impossibilidade de execução, conclusão de outro tratado com as mesmas partes, ante uma necessidade comum de renovar em outros termos o primeiro acordo, alteração das circunstâncias e estado de guerra”. Esta noção basilar permite explicar que a extinção dos tratados pode se dar por ab-rogação (revogação total), expiração do termo (prazo) estabelecido e extinção integral do seu objeto (consumação do seu objetivo).