NOTA TÉCNICA EM APOIO E CONSTITUCIONALIDADE DO PROJETO DE DEMOCRACIA PLENA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE PERNAMBUCO (PLC 1984/2018).
Os juristas, lideranças nacionais do Ministério Público, nominados “in fine” apresentam aos excelentíssimos senhores Deputados Estaduais e ao Exmo. Sr. Governador do Estado de Pernambuco nota técnica em defesa da democratização do Ministério Público de Pernambuco, com os argumentos jurídicos abaixo delineados:
1. DOS REQUISITOS EXIGIDOS PARA O EXERCÍCIO DO CARGO DE PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO MINISTÉRIO PÚBLICO
A história recente do Ministério Público brasileiro tem revelado que a instituição evoluiu na forma de provimento de seus cargos de gestão, de forma a permitir, por exemplo, que os Procuradores Gerais de Justiça fossem eleitos, não só dentre os Procuradores de Justiça, mas sim dentre todos os integrantes da carreira (inclusive os Promotores de Justiça) com mais de 10 (dez) anos de efetivo exercício e, no mínimo, com 35 (trinta e cinco) anos de idade, completados até a data da posse. Em Pernambuco, como em outros estados da federação, isso é uma realidade irreversível.
Maximiliano diz que há uma regra básica da hermenêutica perante a qual as demais não subsistem, qual seja, “in eo quod plus est semper inest et minus” (quem pode o mais, pode o menos).
O atual Procurador Geral de Pernambuco é um Promotor de Justiça e, por pura concepção de leis ininteligíveis, destarte inconstitucionais, não pode ser:
1.Subprocurador;
2.Corregedor;
3.Ouvidor;
4.Membro do CSMP (Conselho Superior do Ministério Público), do qual é o presidente.
Desse modo, uma vez que o cargo mais elevado de gestão da instituição teve sua forma de provimento modificada, em virtude do amadurecimento de ideias, é possível, então, aplicar a máxima jurídica do “in eo quod plus est semper inest et minus”. Afinal, se um Membro com tais características (dez anos de efetivo exercício e trinta e cinco anos de idade) pode exercer o cargo de Chefe da Instituição, outro Membro com iguais requisitos também estaria apto às funções de Subprocurador-Geral de Justiça, por exemplo.
1.1. DOS REQUISITOS EXIGIDOS PARA OS CARGOS DE CONSELHEIRO DO CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO – CSMP
O Conselho Superior do Ministério Público é órgão da Administração Superior do Ministério Público Estadual, que possui atividade predominantemente administrativa. Seus membros são escolhidos por eleição para mandatos de dois anos, permitida uma recondução.
Assim como outros cargos de gestão dentro da instituição, a exemplo dos Subprocuradores-Gerais de Justiça, a disciplina acerca dos requisitos e atribuições para o exercício da função de conselheiro desse órgão está prevista predominantemente na legislação local de cada Ministério Público Estadual.
Corroborando esse entendimento, o art. 14 da LONMP remete expressamente a regulamentação às instituições Ministeriais estaduais. Vejamos:
“Art. 14. Lei Orgânica de cada Ministério Público disporá sobre a composição, inelegibilidade e prazos de sua cessação, posse e duração do mandato dos integrantes do Conselho Superior do Ministério Público, respeitadas as seguintes disposições (...)” (omissis)
Ora, nada mais coerente do que deixar a regulamentação de órgão pertencente à estrutura interna do Ministério Público estadual para essa mesma instituição, preservando-se, assim, sua independência e sua autonomia.
Todavia, a despeito dessa característica, impende registrar que a legislação nacional faz pequenas imersões na disciplina desse órgão, sobretudo para evitar incoerências lógicas, tais como a participação no Conselho de membro afastado de suas funções precípuas. Nesse sentido, assevera o inciso II do art. 14 da LONMP que:
Art. 14. (...)
II - são elegíveis somente Procuradores de Justiça que não estejam afastados da carreira;
Nesse ponto, é imprescindível procedermos à acurada compreensão desse dispositivo, uma vez que, em razão da sua redação, pode fazer com que o intérprete incorra em grave equívoco.
O que mencionada norma determina é que eventuais Procuradores de Justiça que venham a ser eleitos para o exercício da função não estejam afastados da carreira, e não que apenas Procuradores de Justiça são elegíveis para o cargo.
A razão de ser desse dispositivo decorre do fato de que, até o advento da Emenda Constitucional nº 45/04, a Constituição Federal não vedava o exercício da atividade político-partidária, o que permitia que membros do Ministério Público se candidatassem para cargos políticos e, caso eleitos, fossem afastados para o exercício dos respectivos mandatos.
Sendo assim, como medida de preservação da altivez das instituições Ministeriais, buscou-se evitar a participação desses Membros na composição do Conselho Superior do Ministério Público. Tal regra não restringe a elegibilidade apenas aos Procuradores de Justiça, mas apenas afirma que, dentre estes Membros, estarão automaticamente inelegíveis aqueles que estiverem afastados de suas funções.
Conclui-se, portanto, inexistir qualquer incompatibilidade normativa entre o presente projeto e normas de natureza constitucional ou federal, uma vez que se trata de matéria da competência exclusiva de cada Ministério Público Estadual.
Não obstante a argumentação até aqui exposta, é preciso analisar os dispositivos da LONMP também sob a perspectiva histórica. Nesse tom, à época de sua publicação, os cargos de gestão do Ministério Público, inclusive o de Procurador-Geral de Justiça, eram ocupados unicamente por Procuradores de Justiça. Daí decorre a menção exclusiva a essa categoria.
Ocorre que, no período compreendido entre a publicação da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público e os dias atuais, inúmeras mudanças foram concretizadas na forma de organização dessa função essencial à Justiça. Ora, se um Promotor pode presidir o CSMP, por que outro, que possui os mesmos requisitos para ser Procurador-Geral de Justiça, não pode ocupar outra cadeira nesse Conselho?
Hoje a realidade é diversa e a interpretação a ser dada ao disposto no art. 14, II da norma federal deve se coadunar à atualidade, de modo a não permitir que quaisquer Membros do Ministério Público, quando afastados de suas funções, exerçam cargos no Conselho Superior do Ministério Público.
Além disso, a virtualização dos processos tem reduzido distâncias digitalmente entre pessoas e o advento da tecnologia nos meios de trabalho tem permitido concluir pela participação de Membros nos órgãos administrativos, a despeito do afastamento físico eventualmente existente.
Dessa forma, o fato de o Membro estar em Promotoria longínqua não deve – por si só – servir de justificativa para impedir seu ingresso no CSMP. O requisito preponderante deve ser, apenas, idade (35 anos) e tempo de serviço (10 anos de atividade). Essa possibilidade nada mais é do que uma evolução institucional natural, dentro dos parâmetros já alcançados com a ocupação do cargo máximo da instituição.
Importante lembrar que a Lei Orgânica do MPPE, no seu art.12, caput, estabelece expressamente o órgão que é exclusivo dos Procuradores de Justiça, qual seja, o Colégio de Procuradores. Nesse sentido, quando a norma federal busca evitar participação de outros Membros em um determinado órgão, ela o faz expressamente, tal como no art. 12, caput, in verbis:
“Art. 12. O Colégio de Procuradores de Justiça é composto por todos os Procuradores de Justiça, competindo-lhe (...)” (omissis) (grifos nossos)
O Conselho Superior possui atribuições específicas e condizentes com as funções de qualquer integrante da carreira, sejam Promotores de Justiça, sejam Procuradores, bastando exigir-se para os primeiros os mesmos critérios para o exercício do cargo de Procurador-Geral de Justiça. Nesse contexto, frise-se, ainda, que os integrantes do Conselho Superior não se afastam de seus cargos de origem, exercendo uma atividade paralela e concomitante, não havendo assim prejuízo à atividade-fim do Membro.
Cumpre registrar as precisas lições do professor emérito da Escola Superior do Ministério Público de São Paulo, Hugo Nigro Mazzilli, quando afirma que:
“A experiência mostra que os interesses e os compromissos políticos são diretamente proporcionais, em qualidade, ao peso do apoio recebido. Em tese, os ocupantes do último degrau da carreira podem estar interessados, se não em promoções, ao menos em designações, participação em câmaras, indicações para o quinto constitucional, designação para cargos administrativos, assessorias, subprocuradorias, centros de apoio, integração do órgão especial do Colégio de Procuradores, participação em comissões de concurso, Conselho Superior, eleição para Corregedoria, Ouvidoria, etc.
Da mais importante decisão política institucional deve participar sua primeira instância, que detém expressiva parcela da força de trabalho, ao propor diretamente ações cíveis ou penais e recorrer com autonomia e independência, sem delegação alguma, condição que normalmente não ostentam os próprios procuradores.
Necessário mesmo é que todos os integrantes da instituição compartilhem o poder político, evitando que fique excessivamente centrado na segunda instância, que nem sequer é aquela do Ministério Público encarregada do maior e mais expressivo rol de atividades funcionais.”[1](grifos nossos)
A função do Conselheiro é basicamente de análise e relatoria de processos administrativos, além de outras específicas, previstas no art.14, da LOMPPE, plenamente compatíveis com as atribuições de qualquer Membro. Registre-se que o Conselho Superior conta com o auxílio de uma secretaria própria (corpo de servidores auxiliares) e se reúne apenas uma vez por semana. Tais atividades, nos dias de hoje, em que a tecnologia estreita as distâncias e atenua as dificuldades de outrora, podem ser plenamente exercidas por Membros que estejam lotados fora da capital.
Ademais, com a criação do Conselho Nacional do Ministério Público-CNMP, a partir da Emenda Constitucional n.º 45, de 30 de dezembro de 2004, que acresceu o art.130-A à Carta Magna de 1988, é imperiosa a necessidade de adequação da Lei Orgânica dos Ministérios Públicos estaduais, a exemplo da LC nº 12/94-LOMPPE, ao novo desenho constitucional. Isto porque, conforme estabelece o texto constitucional, qualquer Membro dos Ministérios Públicos estaduais, nos termos do inciso III do art.130-A, da CF/88, pode compor o CNMP, órgão colegiado máximo da estrutura administrativa do Ministério Público brasileiro. Assim, não subsiste razão prática ou técnica para se manter a restrição de participação de Promotores no Conselho Superior do Ministério Público.
Ressalte-se, todavia, que não há aqui aplicação pura e simples da simetria entre CNMP e CSMP. Muito mais profundo que isso: busca-se aqui a análise da natureza jurídica das funções dos cargos de Conselheiros de ambos os órgãos.
Nesse tom, infere-se que, uma vez possuindo esses órgãos atribuições administrativas semelhantes, o permissivo constitucional que autoriza a participação de qualquer membro do Ministério Público no CNMP denota que eventual exigência de que apenas Procuradores de Justiça componham o CSMP não possui pertinência com a natureza e atribuições do cargo. Dessa forma, qualquer alteração nesses requisitos pela legislação estadual mostra-se possível, tendo em vista cuidar-se de competência exclusiva de cada Ministério Público estadual.
Registre-se, por fim, a inexistência de qualquer incompatibilidade entre as normas federal e estadual, tendo em vista não apenas a remessa expressa da regulamentação para o âmbito estadual, por força do art. 14, caput da Lei n.º 8.625/93, mas também por estar se tratando de Conselho pertencente à estrutura interna organizacional de cada Ministério Público estadual.
1.2. DOS REQUISITOS EXIGIDOS PARA O CARGO DE CORREGEDOR-GERAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO
O Corregedor-Geral do Ministério Público tem como atribuições precípuas a realização de correições e visitas de inspeção nas Promotorias de Justiça e Procuradorias de Justiça, expedição de recomendações sem caráter vinculante, dentre outras.
Em relação ao processo de escolha do Corregedor Geral do Ministério Público e de designação dos corregedores auxiliares, a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (8.625/1993) dispõe, em seu art. 16 que:
Art. 16. O Corregedor-Geral do Ministério Público será eleito pelo Colégio de Procuradores, dentre os Procuradores de Justiça, para mandato de dois anos, permitida uma recondução, observado o mesmo procedimento.
Apesar da exigência de que o cargo seja provido necessariamente por Procurador de Justiça, deve-se proceder à mudança legislativa com intuito de modernizar a Legislação local sobre a matéria, adequando-se ao modelo constitucional introduzido, desde 2004, com a criação do Conselho Nacional do Ministério Público, em relação à escolha do Corregedor Nacional, conforme art.130-A, § 3º, da CF/88.
Nesse ponto, é imprescindível trazer à baila alguns breves comentários sobre a não recepção da norma insculpida no art. 16 da LONMP, sobretudo em razão do advento da Emenda Constitucional n.º 45/04.
A não recepção de uma norma infraconstitucional ocorre quando, posteriormente à sua existência, o seu parâmetro de validade residente em norma constitucional é alterado. Tal alteração pode ocorrer sob duas formas: 1.º) quebra da ordem jurídico-constitucional com surgimento de nova Carta Magna; ou 2.º) alteração do parâmetro constitucional de validade, por meio de Emenda Constitucional. Registre-se, também, que não se cuida de controle de constitucionalidade, mas sim de fenômeno da dinâmica constitucional.
Conforme dito em linhas acima, o advento da Emenda Constitucional n.º 45/04 operou revolução na estrutura organizacional dos Ministérios Públicos de todo o país, pois, através dela, restou criado o Conselho Nacional do Ministério Público, órgão de administração máximo dessa função essencial à justiça.
No dispositivo constitucional que disciplinou as atribuições desse órgão, qual seja, o art. 130-A, §3º, foi expressamente previsto que o Conselho escolherá seu “Corregedor nacional, dentre os membros do Ministério Público que o integram”[2].
Com essa redação, a inteligência por trás da mencionada norma nos leva à conclusão de que não mais subsiste qualquer relevância na distinção de Membros do Ministério Público, para participação nos órgãos de administração e correição da instituição. Ora, se nem mesmo a Carta Magna ressaltou a necessidade de separação dos Membros em “castas”, qual o motivo para subsistência do dispositivo legal constante do art. 16 da Lei n.º 8.625/93?
Por essa razão, entende-se que a Emenda Constitucional n.º 45/04 trouxe novos parâmetros estruturais para a organização administrativa do Ministério Público. Assim, qualquer disposição infraconstitucional em sentido contrário deve ser considerada não recepcionada, caso anterior à emenda, ou tida por inconstitucional, em sendo posterior àquela.
A esse respeito, para manutenção da coerência lógica do sistema normativo brasileiro, impõe-se a conclusão pela não recepção do artigo 16 da LONMP, em virtude da superveniência de norma constitucional incompatível com aquele dispositivo.
Importante enfatizar que qualquer Membro (Promotor ou Procurador de Justiça), conforme permissivo do § 3.º do art.130-A, da CF/88, pode ser CORREGEDOR NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO BRASILEIRO, inclusive aplicando sanções a Membros oriundos do mesmo Ministério Público ao qual pertence.
Convém destacar que, no último biênio (2015-2017) e já para o atual (2017-2019), foram escolhidos pelos integrantes do CNMP dois Promotores de Justiça para o cargo de Corregedor Nacional do Ministério Público.
No que tange à suposta violação do art. 61, §1.º, inciso II, alínea “d” da Carta Magna, é preciso tecer algumas breves considerações sobre a abrangência desse dispositivo em face do art. 128, § 5.º da Constituição Federal.
Conforme preceitua o dispositivo supostamente descumprido, a iniciativa para deflagração do processo legislativo com normas gerais acerca da organização dos Ministérios Públicos dos Estados, Distrito Federal e Territórios é exclusiva do chefe do Poder Executivo, in verbis:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
II - disponham sobre:
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
Entretanto, em outro dispositivo constitucional, o art. 128, § 5.º, há expressa previsão, conferindo a iniciativa legislativa para organização dos Ministérios Públicos estaduais aos chefes das respectivas instituições. Vejamos:
Art. 128. O Ministério Público abrange:
(...) omissis
§ 5.º Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público, observadas, relativamente a seus membros:
Ora, tendo em vista o princípio de unidade da Constituição, inexiste qualquer contradição entre os referidos dispositivos. Enquanto cabe à inciativa privativa do Presidente da República a elaboração de uma Lei Nacional, com normas gerais sobre a instituição Ministério Público, aos respectivos Procuradores-Gerais de Justiça caberá a organização minuciosa da instituição sob todos os aspectos. Nesse sentido, de clareza solar são as explicações de Hugo Nigro Mazzilli. Analisemos:
“Não se esqueça de que cabe ao Presidente da República a iniciativa exclusiva da lei de organização do Ministério Público da União e da lei que fixará normas gerais para a organização do Ministério da União e da lei que fixará normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados, do Distrito Federal e Territórios (art. 61, § 1º, II, d).
É preciso vencer a contradição, até certo ponto apenas aparente, entre esses dispositivos.
O Procurador-geral da República terá a iniciativa de leis na forma e nos casos previstos na Constituição de 1988 (art. 61, caput); pelo princípio da simetria, os Procuradores-gerais de Justiça dos Estados também terão a iniciativa de leis, nas hipóteses correspondentes. Haverá uma lei federal, de iniciativa do presidente da República, que estabelecerá: a) a organização do Ministério Público da União (art. 61, § 1º, II, d); b) normas gerais de organização do Ministério Público dos Estados e do Distrito Federal e Territórios (art. 61, § 1º, II, d, segunda parte).
Na União, haverá ainda uma lei complementar, cuja iniciativa é facultada ao procurador-geral da República (e, portanto, é de iniciativa concorrente do presidente da República), que estabelecerá a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União (art. 128, § 5º). Nos Estados, haverá leis complementares, de iniciativa facultada aos seus procuradores-gerais (e, igualmente, de iniciativa concorrente dos governadores), que farão o mesmo com os Ministérios Públicos locais (ainda o art. 128, § 5º).
Ora, a iniciativa presidencial exclusiva é reservada para uma lei nacional que fixará apenas as normas gerais de organização do Ministério Público dos Estados, do Distrito Federal e Territórios. Assim, leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos procuradores-gerais, minudenciarão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público, obedecidas as normas gerais fixadas na lei federal.”
Desse modo, entendemos não recepcionado o dispositivo constante do art. 16, caput, da Lei n.º 8.625/93, por força da Emenda Constitucional n.º 45/04, que instituiu, no art. 130-A, o Conselho Nacional do Ministério Público. Resta, como conclusão lógica, a assertiva de que a Lei Orgânica Nacional nada dispôs acerca da composição e eleição do Corregedor Geral do Ministério Público.
Ora, como alegar desrespeito à iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo Federal, se a Lei Orgânica Nacional da carreira se mostra omissa no que tange aos requisitos para elegibilidade do Corregedor-Geral. Desse modo, tem-se que o dispositivo supostamente atacado foi revogado por força da Emenda Constitucional n.º 45/04.
Repise-se, aqui, que a iniciativa legislativa conferida ao Procurador-Geral de Justiça, por força do art. 128, § 5.º da CF/88, também subsiste nas omissões da LONMP. Desse modo, seria um afronto à Constituição Federal o Procurador-Geral de Justiça de Pernambuco permitir a perpetuação dessa lacuna também a nível estadual, sobretudo diante da celeuma interpretativa gerada, inclusive, com publicação de nota técnica da Corregedoria do Ministério Público de Pernambuco.
Sendo assim, seguindo a mesma linha argumentativa exposta acima acerca dos Membros do Conselho Nacional do Ministério Público, inexistem razões para estabelecer requisito que sequer possui dependência lógica com as atribuições do cargo.
Ad conclusio, espera-se que o Estado de Pernambuco, terra de grandes revolucionários, proporcione ao Ministério Público a aprovação de um projeto pioneiro que, inevitavelmente, será seguido pelos demais Estados da Federação, uma vez comprovada a existência de lacuna legislativa em decorrência do fenômeno da não-recepção, operado pela Emenda Constitucional n.º 45/04, e da necessidade de se conferir regulamentação legislativa ao tema, em conformidade com a Constituição Federal, teremos um: MINISTÉRIO PÚBLICO VERDADEIRAMENTE DEMOCRÁTICO.
Rogério Sanches Cunha (Jurista e membro do Ministério Público de São Paulo).
Rogério Grego (Jurista e Procurador de Justiça de Minas Gerias)
Edilson Mougenot Bonfim (Jurista e Procurador de Justiça de São Paulo)
Claudio Henrique Portela do Rego (Promotor do MPDFT e Ex-Corregedor Nacional do CNMP – Conselho Nacional do Ministério Público).
Fábio George Cruz da Nobrega (Ex- Conselheiro do CNMP e Procurador da República do Ministério Público Federal).
Vladimir Aras (Jurista e Procurador da Regional da República em Brasília)
Francisco Machado Teixeira (Procurador Regional da República da 5ª Região, no exercício da Procuradoria Regional Eleitoral de Pernambuco)
Cristiano Pimentel (Procurador do Ministério Público de Contas de Pernambuco)
Afonso Ghizzo Neto (Jurista e membro do Ministério Público de Santa Catarina)
Antônio Henrique Graciano Suxberger (Jurista e membro do Ministério Público do Distrito Federal).
Rodrigo Leite Cabral (Jurista e membro do Ministério Público do Paraná)
Douglas Lingiardi Strachicini (Membro do Ministério Público do Mato Grosso)
Luiz Felipe Carvalho Silva (Membro do Ministério Público Militar)
Milem Castro Medeiros de Moura (Presidente da Associação do Ministério Público da Bahia)
Paulo Gomes Pimentel Junior (Membro do Ministério Público do Rio Grande do Norte)
Sandro Carvalho Lobato de Carvalho (Membro do Ministério Público do Maranhão).
Patrícia Medina Varotto de Almeida (Membro do Ministério Público de Minas Gerais)
Eduardo de Freitas Torres (Membro do Ministério Público da Paraíba)
João Paulo Schoucair (Membro do Ministério Público da Bahia)
Cássius Guimarães Chai (Membro do Ministério Público do Maranhão)
Paulo Rubens Parente Reboucas (Membro do Ministério Público do Piauí)
Felício de Lima Soares (Membro do Ministério Público de Tocantins)
Rodrigo Monteiro da Silva (Membro do Ministério Público do Espírito Santo)
Glaúcio Ney Shiroma Oshiro (Membro do Ministério Público do Acre)
Ary Martins Alves Filho (Membro do Ministério Público do Piauí)
Notas
[1] MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurídico do Ministério Público. 7. ed. São Paulo: Saraiva. 2013. p. 433.
[2] Art. 130-A. O Conselho Nacional do Ministério Público compõe-se de quatorze membros nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal, para um mandato de dois anos, admitida uma recondução, sendo:
(...) omissis
§ 3.º O Conselho escolherá, em votação secreta, um Corregedor nacional, dentre os membros do Ministério Público que o integram, vedada a recondução, competindo-lhe, além das atribuições que lhe forem conferidas pela lei, as seguintes: