9. A questão da legitimação para o incidente
Segundo o artigo 109 da Constituição, somente o Procurador-Geral da República pode promover o incidente de deslocamento de competência perante o STJ. Quanto a este tema, há de se recordar que o então senador Roberto Requião apresentou emenda na Comissão de Constituição e Justiça pela qual pretendia igualar os legitimados para o IDC aos legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade Embora seja desejável que outros sujeitos possam provocar o incidente perante o STJ, a equiparação dos róis é incompatível com o sistema acusatório. Imagine-se a exótica possibilidade de partidos políticos e sindicatos intervirem em incidentes no curso de ações penais!
Por outro lado, é acertada a escolha do Procurador-Geral da República como legitimado. Além de ser o chefe do Ministério Público da União, esta autoridade republicana também dirige o Ministério Público Federal e é o promotor natural perante o Supremo Tribunal Federal, o que vale dizer que ali atua como representante máximo do Ministério Público Nacional, falando em último grau em nome do MPF, do MPM, do MPDFT e do Ministério Público dos Estados. Ou seja, no STF e também no STJ, o Procurador-Geral é o dominus litis por excelência (art. 129, I, CF).
A legitimação do PGR também se justifica na medida em que, por meio do incidente, o Chefe do Ministério Público Federal age como ombudsman nacional, zelando "[...] pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias à sua garantia". Assim, propondo o incidente, o Procurador-Geral da Republica nada mais faz do que promover medidas para a garantia de direitos fundamentais violados pelos poderes públicos.
Embora plenamente justificada a legitimação do PGR, o ideal é permitir que os legitimados à assistência de acusação, quando habilitados, na forma do artigo 268 da lei processual penal, também possam provocar o incidente perante o STJ, de modo a impedir que à omissão da justiça das unidades federadas se some eventual omissão do Chefe do Ministério Público Federal. A razão dessa ampliação de legitimação está em facilitar a busca da reparação do dano causado pelo crime, que estaria inviabilizada para o assistente por omissão ou descaso da Justiça estadual e, eventualmente, do Procurador-Geral.
"Art. 268. Em todos os termos (45) da ação pública, poderá intervir, como assistente do Ministério Público, o ofendido ou seu representante legal , ou, na falta, qualquer das pessoas mencionadas no Art. 31".
"Art. 31. No caso de morte do ofendido ou quando declarado ausente por decisão judicial, o direito de oferecer queixa ou prosseguir na ação passará ao cônjuge, ascendente, descendente ou irmão. "
Para essa aplicação analógica (CPP, art. 3º), que amplia a garantia, não é necessária alteração constitucional ou lei expressa. Basta que o Superior Tribunal de Justiça acolha o princípio aqui esposado.
Igualmente, seria de boa medida permitir ao presidente da República, por sua condição de Chefe de Estado (art. 84, VII e VIII, CF), a propositura do incidente perante o Superior Tribunal de Justiça. Cabe ao presidente da República a representação do Estado Nacional e aferir a conveniência de assinar e ratificar tratados internacionais, aderir a eles ou denunciá-los. Considerando a independência do Procurador-Geral da República em relação ao Governo, é mais que razoável a legitimação do presidente.
"Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
VII - manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos;
VIII - celebrar tratados, convenções e atos internacionais , sujeitos a referendo do Congresso Nacional".
Para garantir a efetividade do incidente de deslocamento contra eventual descaso do Procurador-Geral da República, imagina-se, de lege ferenda, a alteração da Lei Complementar Federal n. 75/93, que instituiu o Estatuto do Ministério Público da União. Assim poder-se-ia atribuir a órgão colegiado do Ministério Público Federal (o Conselho Superior ou uma das câmaras de coordenação e revisão) (46) a atribuição de rever posicionamento do Procurador-Geral da República em caso de não provocação do incidente. Dar-se-ia lugar a uma instância de controle no âmbito do Parquet Federal, que funcionaria por similitude ao que prevê o artigo 28 do CPP, no que se refere ao arquivamento do inquérito policial. Deste modo, estaria atendido o princípio da recorribilidade e uma espécie de "duplo grau administrativo".
De qualquer modo, como posto o incidente, por ora resta ao interessado provocar direta ou indiretamente o Procurador-Geral da República para que promova o deslocamento de competência perante o STJ. O requerimento ao PGR, abrigado pelo direito de petição, pode ser direto ou por intermédio da Procuradoria Regional dos Direitos do Cidadão, órgão do Ministério Público Federal existente em todas as unidades da Federação e que desempenha a função de ombudsman regional prevista no artigo 129, inciso II, da Constituição.
Recebido o requerimento, o Procurador-Geral deverá realizar uma investigação preliminar para averiguar se estão presentes os pressupostos do incidente de deslocamento. Portanto, nos autos do pedido deverão ser ouvidos o Ministério Público do Estado requerido, o Judiciário Estadual (de preferência o juiz natural e o presidente do Tribunal) e, se for o caso, o Secretário Estadual de Segurança Pública (47). Apresentadas as explicações destas autoridades, sem prejuízo de outras diligências, o Procurador-Geral estará apto a decidir se há justa causa para provocar o deslocamento perante o Superior Tribunal de Justiça.
10. Conclusão
Saudável competição entre as polícias judiciárias, entre o Ministério Público e o Poder Judiciário. Essa concorrência não será predatória, e terá em mira a realização da Justiça. Os beneficiários, obviamente, serão os cidadãos. É o que dizem FLÁVIA PIOVESAN e RENATO VIEIRA:
"Ao contrário do que sustenta a Conamp, com a federalização dos crimes contra os direitos humanos passa a existir uma salutar concorrência institucional para o combate à impunidade e para a garantia de justiça, expondo-se à sociedade civil os poderes e os limites estatais no cumprimento de seus compromissos internacionais e domésticos. De um lado, encoraja-se a atuação estatal sob o risco do deslocamento de competência em razão da matéria, e do outro se aumenta a responsabilidade das instâncias federais para o efetivo combate à impunidade das violações aos direitos humanos" (48).
Além deste, são vários os motivos que recomendam a federalização das investigações e do julgamento de crimes contra os direitos humanos. Esquematicamente, e à guisa de conclusão, seriam estas as vantagens do IDC:
a) a Polícia Federal e o Instituto Nacional de Criminalística são em geral mais bem equipados e melhor aparelhados que a Polícia Civil e as polícias científicas de muitos dos Estados brasileiros, podendo realizar investigações mais apuradas;
b) a Polícia Federal, o Ministério Público Federal e a Justiça Federal estão mais distantes das influências políticas e econômicas locais, tendo, por isto, mais condições de realizar investigações e conduzir ações penais longe dos lobbies e querelas paroquiais;
c) os órgãos federais de persecução não recebem verbas dos cofres públicos estaduais, o que, neste sentido, lhes confere mais independência na persecução de crimes praticados, comandados ou acobertados por agentes políticos locais, uma vez que não podem sofrer retaliações orçamentárias, por exemplo;
d) a investigação e o processo de agentes públicos estaduais e municipais autores de delitos contra os direitos humanos caberá a autoridades federais, podendo reduzir a impunidade, pelo distanciamento da esfera de influência local;
e) poderá haver maior celeridade na tramitação dos inquéritos e das ações penais, já que as varas criminais federais e os tribunais regionais comumente são mais expeditos que os congêneres estaduais; o maior número de causas penais de competência estadual atrasa a tramitação perante estes órgãos;
f) será sem dúvida preservada a responsabilidade internacional do Estado brasileiro perante cortes, organizações e organismos internacionais;
g) haverá estímulo à atuação concreta e pronta dos órgãos estaduais de persecução, para evitar a federalização;
h) ocorrerá seguramente redução dos níveis de impunidade no que tange aos crimes contra os direitos humanos, tanto pela atuação mais presente das autoridades estaduais, quanto pela atuação das autoridades federais, nos casos deslocados;
i) estarão assegurados, por uma nova via, a inafastabilidade da jurisdição nos casos de lesão ou ameaça a direito individual e o princípio da obrigatoriedade da ação penal;
j) garantirá o respeito aos direitos da pessoa humana pelos entes subnacionais e pela União, etc.
Claro que o incidente de deslocamento de competência não é uma panacéia. Não se cuida também de instrumento salvacionista. Não serão a Justiça, a Polícia e o Ministério Público Federal que irão acabar com a impunidade no País. Os Estados-membros têm juízes excepcionais, policiais diligentes e promotores atuantes e independentes. Todavia, a experiência concreta do País demonstra que, em certos casos, é recomendação a transferência dos processos para a Justiça Federal para fazer frente à impunidade e à excessiva demora na prestação jurisdicional, ou mesmo para evitar injunções políticas, tão comuns em algumas regiões do Brasil.
Caberá ao Procurador Geral da República (49), ao Superior Tribunal de Justiça e ao Supremo Tribunal Federal, o primeiro pela práxis e os demais pela jurisprudência, definir os exatos contornos e limites do novo instituto. Recomenda-se uma aplicação cautelosa e responsável, para não vulgarizar o IDC, ferramenta essencial para a redução da impunidade, que somente deve ser usada como via alternativa, excepcional e subsidiária para a persecução de graves violações a direitos humanos, que não tenham recebido a merecida atenção das autoridades locais, seja por omissão, leniência, demora injustificada ou conluio destas, sempre tendo como norte o cumprimento de obrigações internacionais do Brasil. Em suma, o incidente somente deverá ser utilizado quando não houver, no plano local, meios hábeis ou eficazes para a apuração e a persecução judicial de graves crimes contra os direitos humanos.
O leading case de Anapu e a ação direta de inconstitucionalidade da AMB gerarão bons embates e bons paradigmas. Espera-se que tudo se dê em nome da efetividade da justiça e da redução da impunidade, sem corporativismos ou preconceitos de qualquer espécie. Afinal, a realização da Justiça em nosso País não é uma utopia federal ou estadual; é, sim, um legítimo anseio de todos os brasileiros.
BIBLIOGRAFIA
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NOTAS
1 A Conamp emitiu nota contrária à federalização dos crimes contra os direitos humanos.
2 A ANPR deverá habilitar-se como amicus curiae nos autos da ação direta de inconstitucionalidade.
3Os "crimes" contra direitos humanos são meramente previstos nos tratados internacionais. Cabe aos Estados signatários de uma determinada convenção implementar suas diretrizes. Assim, a efetiva tipificação de tais infrações penais, no caso brasileiro, depende de lei federal ordinária, conforme os princípios da taxatividade, da anterioridade e da legalidade penal estrita.
4 A 6ª Emenda à Constituição dos Estados Unidos declara: "In all criminal prosecutions, the accused shall enjoy the right to a speedy and public trial, by an impartial jury of the State and district wherein the crime shall have been committed, which district shall have been previously ascertained by law".
5 Mesmo em relação à Justiça do Distrito Federal, cujas causas também podem ser deslocadas para a Justiça Federal.
6 Espécie de "Ministério Público" interamericano, responsável pela investigação de violações a direitos humanos no continente, conforme o Pacto de São José da Costa Rica (Convenção Americana sobre Direitos Humanos). A Comissão foi criada em 1959 e tem sede em Washington, Estados Unidos. Segundo FLÁVIA PIOVESAN, "[...] há atualmente 68 casos contra o Brasil pendentes de apreciação na Comissão Interamericana de Direitos Humanos (OEA), sendo que dois deles apontam à responsabilidade direta da União em face da violação de direitos humanos e nos demais, a responsabilidade é do Estado Federado".
7 Também prevista na Convenção Americana sobre Direitos Humanos. O Tribunal tem sede em São José, na Costa Rica. O Brasil se submete à jurisdição da Corte e pode ser condenado a indenizar vítimas de violações de direitos humanos e a obrigações de fazer ou não fazer.
8 Instituído pelo Tratado de Roma, de 1998, o TPI funciona na cidade da Haia, na Holanda, sendo composto por quinze juízes e uma Promotoria independente.
9 Publicado pelo Decreto n. 5017/04.
10 Nos Estados Unidos, os crimes de narcotráfico podem ser julgados pela Justiça dos Estados ou pela Justiça Federal. Por exemplo, basta que a prisão do traficante seja realizada pela Drugs Enforcement Administration (DEA)¸ um órgão federal, para que o delito seja de competência federal.
11 Ex-ministro do STF, ex-ministro das Relações Exteriores e atualmente Juiz da Corte Internacional de Justiça da Haia, na Holanda. Citado por SCHREIBER, Simone; CASTRO E COSTA, Flávio Dino. Federalização da competência para julgamento de crimes contra os direitos humanos. Disponível no portal da Ajufe: www.ajufe.org.br/index.php?ID_MATERIA=389. Acesso em: 12. maio. 2005.
12 A investigação criminal não é competência exclusiva da Polícia Judiciária. Assim, o deslocamento pode ser provocado tanto quando exista um inquérito policial em tramitação, quanto um procedimento investigatório independente, instaurado pelo Ministério Público do Estado ou do Distrito Federal. Mas, evidentemente apenas quando estas investigações se revelarem injustificavelmente morosas, facciosas ou "de fachada".
13 Incluindo a fase de execução da pena, uma vez que eventual sentença condenatória proferida pela Justiça Estadual ou mesmo pela Justiça Federal (na esmagadora maioria dos casos, as condenações federais são executadas perante varas estaduais) também pode ser descumprida ou irregularmente executada ou ter sua execução indevidamente obstada, igualmente gerando impunidade nessas hipóteses.
14 Pressuposto implícito no §5º do artigo 109, uma vez que não há razão para o deslocamento quando os órgãos estaduais de persecução e julgamento desempenham legitimamente e a contento suas tarefas constitucionais.
15 PIOVESAN, Flávia. Direitos humanos internacionais e jurisdição supra-nacional: a exigência da federalização. Em: https://www.dhnet.org.br/direitos/militantes/flaviapiovesan/piovesan_federalizacao.html .
16 FONTELES, Cláudio. Decisão nos autos do requerimento de deslocamento de competência n. 1.00.000.011297/2004. Interessados: Fundação Interamericana de Direitos Humanos e outro. Brasília: Procuradoria-Geral da República, 11. abr. 2005.
17 Questão interessante é determinar se o suscitado é o Poder Judiciário Estadual (caso em que a defesa da competência local caberá ao presidente do Tribunal de Justiça) ou se é simplesmente a Vara ou Câmara Criminal perante a qual tramita o inquérito ou a ação penal. A resolução do STJ ou a emenda regimental que vier regulamentar a matéria deverá cuidar de definir quem é a autoridade suscitada no IDC.
18 No IDC 01/PA (caso Dorothy Stang), o Ministério Público do Pará manifestou-se nos autos e apresentou argumentos contra a federalização.
19 Após ser promovido o incidente, DAVID JOSEPH STANG peticionou ao STJ para a federalização do processo que apura o homicídio de sua irmã, a missionária DOROTHY STANG.
20 Em regra no primeiro grau de jurisdição, de juiz estadual para juiz federal. Mas nada impede que haja o deslocamento de competência de um Tribunal de Justiça para um Tribunal Regional Federal, nos casos de ações penais originárias (Lei n. 8.038/90).
21 Que superou o federalismo dual, de estrita separação de funções e de esferas de atuação entre o governo central federal e as entidades subnacionais. A propósito, vide SCHREIBER, Simone; CASTRO E COSTA, Flávio Dino. Federalização da competência para julgamento de crimes contra os direitos humanos. Disponível no portal da Ajufe: www.ajufe.org.br/index.php?ID_MATERIA=389. Acesso em: 12. maio. 2005.
22 A União detém a responsabilidade secundária no que tange à proteção dos direitos humanos. A responsabilidade primária é das unidades federadas.
23 O dispositivo tem alguma similaridade com o título 18 do Código dos Estados Unidos (18 US Code), diploma do direito norte-americano que fixa a competência federal para certos crimes a partir de critério baseado na expressão "interstate or foreign commerce", que reflete a repercussão do delito em mais de uma jurisdição estadual. Segundo o Black’s Law Dictionary, 7th edition, interstate commerce significa "Trade and other business activities between those located in different states; esp., traffic in goods and travel of people between states ".
24 Objetivo também buscado com o incidente de deslocamento de competência.
25 O incidente de deslocamento presta-se a garantir também este princípio constitucional que pode ser violado pela própria Justiça dos Estados ou do Distrito Federal quando recusam ou retardam demasiadamente a prestação jurisdicional.
26 A jurisdição, na verdade, é uma, havendo mera distribuição de competências entre a União e os Estados.
27 Casos em que o deslocamento pode dar-se da Justiça Federal para a Estadual e vice-versa.
28 Importa lembrar que mesmo no plano internacional até bem pouco tempo não havia rigor na vedação a tribunais ex post factum. Vide os exemplos dos tribunais de Nuremberg, para a Ex-Iugoslávia e para Ruanda. Somente com a instalação efetiva do Tribunal Penal Internacional em 2002 passou-se a ter uma corte permanente para o julgamento de crimes ocorridos antes de seu estabelecimento.
29 Embasada tanto no inquérito da Polícia Civil, quando no inquérito policial federal.
30 Mais adequado, quanto ao procedimento, seria equiparar o incidente de deslocamento ao conflito de competência, previsto nos artigos 113 a 117 do CPP.
31 Como dito, o incidente foi proposto antes da propositura da ação penal estadual hoje em curso.
32 Fonte: Superior Tribunal de Justiça. Acompanhamento processual. IDC n. 01-PA. Acesso em 15. maio. 2005. https://www.stj.gov.br/webstj/Processo/justica/detalhe.asp?numreg=200500293784&pv=000000000000
33 A Polícia Federal já pode investigar quaisquer crimes contra os direitos humanos com base na Lei n. 10.446/02.
34 Esta previsão pode constar de lei, de norma regimental ou resultar de liminar fundada no poder geral de cautela. O PGR pode requerer medida cautelar ao STJ para autorizar o MPF a antecipar a produção de provas, perante o juiz federal virtualmente competente, de modo a assegurar o êxito da futura persecução criminal (federalizada).
35 Segundo CLÁUDIO FONTELES, "Trata-se de uma jurisdição subsidiária, que deve ser acionada, verbi gratia, apenas naquelas circunstâncias em que os Estados-membros apresentem quadro de leniência na definição dos feitos criminais movidos contra os que violam os direitos humanos, ou mesmo tolerem a desmoralização, pela reversão do quadro procedimental, dos que promovem a defesa dos direitos humanos".
36 Citado por SCHREIBER, Simone; CASTRO E COSTA, Flávio Dino. Federalização da competência para julgamento de crimes contra os direitos humanos. Ajufe: www.ajufe.org.br/index.php?ID_MATERIA=389. Acesso em: 12. maio. 2005.
37 Princípio do direito internacional público que se configura quando não há órgão jurisdicional competente para o julgamento; quando se dá o non liquet; ou em caso de excessiva e injustificada morosidade do processo.
38 Antes da EC 45/04, era o que bastava para abrir-se acesso à Comissão e à Corte Interamericana de Direitos Humanos.
39 Que não se confundem com os crimes plurilocais.
40 Uma outra diferença entre os institutos é que no desaforamento não há alteração de competência ratione materiae: muda-se apenas a sede do juízo processante. Já no deslocamento a causa, por sua natureza, passa à competência federal, mudando ou não de sede.
41 Vide https://www.dhnet.org.br/direitos/militantes/flaviapiovesan/piovesan_federalizacao.html. Acesso em 16. maio. 2005.
42 Citado por SCHREIBER, Simone; CASTRO E COSTA, Flávio Dino. Federalização da competência para julgamento de crimes contra os direitos humanos. Ajufe: www.ajufe.org.br/index.php?ID_MATERIA=389. Acesso em: 12. maio. 2005.
43 Questão interessante a discutir é se os tratados de direitos humanos aprovados e integrados ao ordenamento jurídico nacional antes da emenda constitucional n. 45/04 continuam a valer como leis federais ordinárias ou se foram recepcionados automaticamente, em função do novo §3º do artigo 5º da CF, como normas constitucionais.
44 Decreto n. 5.015/04.
45 "Em todos os termos", inclusive nos processos incidentes.
46 Incluindo-se inciso no artigo 57 da LCF n. 75/93 ou alterando-se a redação do artigo 62, IV, da mesma lei.
47 Assim se deu no procedimento n. 1.00.000.011297/2004, decidido em 11 de abril de 2005 pelo Procurador-Geral da República CLÁUDIO FONTELES, que recusou o pedido da Fundação Interamericana de Direitos Humanos e da Arquidiciose de São Paulo para federalizar a investigação da chacina de moradores de rua ocorrida na capital paulista, em 2004. A Procuradoria-Geral da República ouviu previamente o MP/SP e a SSP/SP e concluiu que não havia inércia das autoridades estaduais ou comprometimento da verdade real, razão pela qual arquivou o pedido. Este caso revela que o Chefe do Ministério Público Federal desempenha um importante papel de instância de controle da viabilidade dos pedidos de deslocamento de competência.
48 PIOVESAN, Flávia; VIEIRA, Renato Stanziola. Federalização de crimes contra os direitos humanos: o que temer? IBCCrim: São Paulo, Boletim IBCCRIM nº 150 - Maio / 2005.
49 CONJUR. Deslocamento negado: Fonteles arquiva pedido de federalização de crimes.Revista Consultor Jurídico: www.conjur.com.br. Acesso em 15. maio. 2005. O PGR CLÁUDIO FONTELES recusou o pedido de federalização "[...] dos sete crimes cometidos contra moradores de rua na cidade de São Paulo. As agressões aconteceram em agosto de 2004. Foram vítimas dos crimes hediondos 13 moradores de rua. Sete morreram, todos golpeadas na cabeça. O pedido de federalização do crime havia sido feito pela Fundação Interamericana de Direitos Humanos e pelo Centro Santo Dias de Direitos Humanos da Arquidiocese de São Paulo". O inquérito policial tramita na 1ª Vara do Júri de São Paulo/SP. O argumento dos requerentes foi o de que as investigações estão paralisadas pelo suposto envolvimento de policiais estaduais nos crimes. Este caso revela que o Chefe do Ministério Público Federal desempenha um importante papel de instância de controle da viabilidade dos pedidos de deslocamento de competência.