A Constituição Federal estabelece, em seu artigo 24, incisos V e XII, competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, para legislar sobre produção e consumo, além da proteção à saúde. No âmbito da competência concorrente, cabe à União estabelecer normas gerais (§ 1.) que, como se sabe, são aquelas de aplicação uniforme em todo o território nacional, consideradas as divisões material e orgânica do poder, preservando-se, ainda, a competência suplementar dos Estados e do DF (§ 2.), para atender às suas peculiaridades.
Assim, convivem normas federais e estaduais que buscam, dentro de seus respectivos âmbitos de incidência, regulamentar a defesa sanitária animal em nosso país, existindo, também, disposições municipais fundadas nos artigos 23, incisos II e VIII, e 30, incisos I, II, V e VII, todos da Constituição.
Interessa, neste artigo, unicamente, a compreensão das normas gerais federais a respeito da matéria, posto que estabelecem regulamentação uniforme e delimitadora das competências estaduais e municipais acerca do importante tema da sanidade animal, com repercussões no direito à saúde e no livre exercício das atividades econômicas correlatas à produção de carne e derivados. Outrossim, não serão analisadas normas que tenham origem no direito internacional (v.g., Código Zoosanitário Internacional), que serão melhor tratadas em artigo específico e mais abrangente.
Segundo o artigo 1º, da Lei 569/48, “abate sanitário” é o procedimento de defesa sanitária animal mediante o qual a administração pública, para salvaguardar a saúde pública, ou por interesse da defesa sanitária animal, realiza o sacrifício de animais doentes, cabendo, via de regra, ao respectivo produtor rural, indenização em dinheiro, mediante prévia avaliação e justa indenização.
É medida de polícia sanitária, fundada no dever do Estado de promover a saúde. Ao mesmo tempo, impõe ao Estado o dever de indenizar, nos termos da lei, e em conformidade com o disposto no artigo 37, §6., da Constituição, que abrange, inclusive, como tratados no presente artigo, os atos lícitos da administração pública.
O artigo 2º, da Lei 569/48 estabelece que serão sacrificados os animais atingidos por qualquer das zoonoses especificadas no artigo 63 do Decreto nº 24.548, de 3 de julho de 1934 (que aprova o Regulamento do Serviço de Defesa Sanitária Animal), que tem a seguinte redação:
Art. 63. E obrigatório, por motivo de interesse da defesa sanitária animal ou da saúde pública, o sacrifício de todos os animais atacados das seguintes zoonoses: môrmo, raiva e pseudo-raiva, tuberculose, salmonela pulorum, peste suína.
Parágrafo único. Quando se tratar de peste bovina, peripnemonia contagiosa, para-tuberculose ou qualquer doença infecto-contagiosa ainda não oficialmente reconhecida como existente no país, é obrigatório o sacrifício dos animais atingidos e dos que forem julgados necessários para a defesa dos rebanhos nacionais. – sem grifos e subscritos no original
Já o artigo 2º, do Decreto 27.932/50, que também regulamenta a lei 569/48, amplia a medida para
(...) todos aqueles (animais) que, tendo tido contacto, direto ou indireto, com animais doentes, sejam, a juízo da autoridade sanitária competente, considerados suspeitos de contaminação e possam representar perigo de disseminação da doença. – sem grifos e subscritos no original
Por evidente que para que o sacrifício se efetive é mister se observar as garantias do devido processo legal, contraditório e da ampla defesa, especialmente no que tange à avaliação prévia dos animais para fins de indenização.
Não se confunde a medida, ora tratada, com outras modalidades de intervenção do Estado na propriedade privada. Ou seja, muito embora aqui haja “perigo eminente” e indenização, não se trata de requisição, visto que os bens (animais) não são devolvidos ao particular. Do mesmo modo, não se trata de ocupação temporária, já que o abate sanitário aplica-se em hipóteses distintas de realização de obras públicas que, em geral, tem por objeto bens imóveis. O mesmo se diz em relação às servidões administrativas, às limitações e aos tombamentos, que, sem embargo de também configurarem espécies do gênero intervenção do Estado na propriedade privada, tanto quanto o exercício do poder de polícia, têm objetivos e funções diversos na ordem jurídica.
O abate sanitário se aproxima do instituto da desapropriação por necessidade pública, seja pela premência do interesse público a ser protegido, seja pela contingência de somente poder se efetivar após a avaliação dos animais, mas com ele não se confunde posto que não exige a declaração de utilidade pública estabelecida na Lei de Desapropriações (art. 2., do Decreto-lei 3.365/41), além disso, não exige o depósito prévio para imissão na posse dos bens desapropriados (art. 15), incidindo aqui, no abate, o atributo da autoexecutoriedade dos atos da administração pública que, mediante autorização legislativa, permite ao Poder Público atuar sem a provocação prévia do Judiciário. Também não exige indenização prévia, dadas as circunstâncias que motivam sua efetivação.
Assim, fora de dúvida de que a medida em discussão configura manifestação do Poder de Polícia da administração – “polícia sanitária”. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o poder de polícia é a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. Edição. São Paulo: Atlas, 2010, p. 117).
O conceito legal de poder de polícia vem no artigo 78, do Código Tributário Nacional, que autoriza a instituição de taxas exatamente em razão do “exercício regular do poder de polícia”. Curiosamente, inexiste cobrança de taxa de fiscalização sanitária ao nível da União Federal, exigência esta muito comum nas legislações dos demais entes federativos.
Como toda manifestação do Poder de Polícia, o abate sanitário, implica em limitação de direito, no caso de propriedade, em função do interesse da coletividade na manutenção da sanidade do rebanho. Entretanto, não deixa de ser interessante, e peculiar, a contingência da previsão legal para indenização do proprietário atingido pela medida. Em outras palavras: por quê indenizar gado doente?
Basicamente indeniza-se como forma de minorar os prejuízos dos produtores frente à situação de risco sanitário configurado pela identificação de animais infectados pelas graves doenças descritas nos regulamentos da lei de sanidade animal.
Outrossim, é reconhecido que mesmo com a adoção de todas as medidas de prevenção, ainda assim, é possível o rebanho ser contaminado por doenças infecto-contagiosas, sendo que a administração pública somente não será obrigada a indenizar quando restar configurada culpa do pecuarista na adoção das providências sanitárias que lhe competirem.
Vide, por exemplo, a seguinte decisão do Tribunal Regional Federal da Quarta Região:
ADMINISTRATIVO. ABATE SANITÁRIO DE GADO. MEDIDA DE DEFESA SANITÁRIA. LEGITIMIDADE PASSIVA E RESPONSABILIDADE DA UNIÃO E ESTADO. INDENIZAÇÃO. O Estado do Paraná e a União são partes legítimas para figurar no polo passivo, vez que, conforme a Lei nº 569/48, a responsabilidade pelo sacrifício de animais contaminados pela Tuberculose e Brucelose é solidária entre Estado e a União. Não há se falar na responsabilidade do proprietário, visto que, se assim o fosse, não seria razoável impor a obrigação de indenizá-lo pelo abate à Administração. O proprietário somente poderia ser responsabilizado em caso de comprovada desídia nos cuidados necessários com os animais, posto que a contaminação por doenças infecciosas e o seu alastramento pode ocorrer ainda que todas as medidas preventivas cabíveis tenham sido tomadas. (TRF4 5004712-70.2013.4.04.7007, QUARTA TURMA, Relator LUÍS ALBERTO D'AZEVEDO AURVALLE, juntado aos autos em 05/05/2016) – sem grifos e subscritos no original
Do mesmo modo, nos autos 5006386-26.2012.4.04.7005 (Desembargador Federal Fernando Quadros), o TRF4 assentou que “esta Corte entende pelo direito do autor a ser indenizado em face do abate sanitário de seu gado, haja vista não ter contribuído de nenhuma maneira para o fato danoso.”
Portanto, as razões de ser da indenização são justamente as peculiaridades da atividade pecuária, submetida a ameaças inexistentes em outros segmentos econômicos, havendo, um gradual compartilhamento de riscos sanitários do empreendimento econômico com a administração pública, face aos interesses relacionados à saúde humana e animal, bem como à economia.
Prosseguindo, é mister, na implementação do abate, ora tratado, a observância do que dispõem as normas relativas a este verdadeiro subsistema jurídico para que a realização do interesse público ocorra sem ofensa a direitos individuais do produtor rural.
Segundo o artigo 1º, do Decreto 27.932/50, a providência deve se realizar no menor prazo possível, tão logo seja procedida à avaliação dos animais (§ 1.). Outrossim, caso a ocorrência determinante do sacrifício seja de natureza que justifique providência imediata a autorização poderá caber ao próprio Chefe da Inspetoria Regional, do Ministério da Agricultura, ratificada posteriormente pela autoridade superior (§ 2.).
Autorizado o sacrifício, a autoridade competente proferirá despacho designando a Comissão Avaliadora de que trata o art. 5º da Lei nº 569, de 21 de dezembro de 1948, e declarando nominalmente o representante do Governo Federal, a quem caberá a Presidência da Comissão.
A comissão avaliadora, será composta de um representante da União, um representante do Estado, se for o caso, e de um representante das entidades de classe, ou por um produtor local de reconhecida capacidade técnica, indicado pela parte interessada, tomando-se por base o valor dos animais em face das características raciais, idade, sexo, fim econômico e outros elementos, a juízo da comissão.
Às avaliações dos animais deverão suceder, imediatamente, o seu sacrifício e a respectiva necropsia, realizada perante a Comissão Avaliadora, colhendo-se material para exame em laboratório, caso haja dúvidas com relação ao diagnóstico. Como se pode imaginar o diagnóstico é medida fundamental e poderá influenciar na obrigação de indenizar e no valor a ser pago pelos animais, conforme será demonstrado adiante.
Na hipótese de aproveitamento condicional do animal, o sacrifício será efetuado no matadouro mais próximo, cabendo à autoridade competente a tomada das providências tendentes a evitar qualquer possibilidade de disseminação da doença.
O Decreto 27.932/50 estabelece, ainda, que a destruição dos cadáveres, objetos e construções deverá ser realizado por inumação profunda ou pelo fogo, conform9e o caso (art. 7.).
De acordo com o artigo 3º, da lei 569/48, a indenização devida pelo sacrifício dos animais será paga nas seguintes bases: a) quarta parte do valor do animal, se a doença for tuberculose; b) metade do valor, nos demais casos; c) valor total do animal, quando a necropsia ou outro exame não confirmar o diagnóstico clínico.
Não caberá qualquer indenização quando se tratar de raiva, pseudo-raiva ou de outra doença considerada incurável e letal.
Do laudo de avaliação caberá recurso administrativo, dentro do prazo de trinta dias para o Ministro da Agricultura, devendo ser interposto: a) pelo representante da União, quando este considerar excessiva a avaliação ou incabível a indenização; b) pelo proprietário do (s) animal (is), quando for negada a indenização ou reputada insuficiente a avaliação.
O artigo 7º, da lei 569/48, estabelece que o direito de pleitear a indenização prescreverá em 180 (cento e oitenta) dias, contados da data em que for sacrificado o animal. Inclusive, o Superior Tribunal de Justiça tem jurisprudência no sentido de que tal norma é especial em relação ao prazo geral fixado no artigo 1º, do Decreto 20.910/32. Veja-se:
RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. ABATE DE ANIMAIS. INDENIZAÇÃO. PRESCRIÇÃO. LEI N. 569/1948, COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI N. 11.515/2007. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE.
1. A Corte de origem não tratou do tema à luz do dispositivo tido por violado, o que inviabiliza a análise da questão à míngua do necessário prequestionamento.
2. O acórdão recorrido está em consonância com o entendimento do STJ, segundo o qual o prazo da prescrição para ajuizamento de ação indenizatória pelo sacrifício de animais doentes ou destruição de coisas ou construções rurais, para salvaguardar a saúde pública ou por interesse da defesa sanitária animal, é aquele estabelecido no art. 7º da Lei n. 569/1948, com a redação dada pela Lei n.11.515/2007.
3. A norma geral que disciplina a prescrição no Direito Administrativo - art. 1º do Decreto 20.910/32 -, relativa à cobrança das dívidas Passivas da União, dos Estados e dos Municípios, e de todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal cede regência ao art. 7º da Lei n. 569/48, norma específica que regula a matéria e de observância obrigatória, na ação em comento, em razão do princípio da especialidade.
4. Recurso especial a que se nega provimento.
(REsp 1343504/PR, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/04/2014, DJe 02/05/2014) – sem grifos e subscritos no original
Deste modo, o prazo prescricional para o ingresso com ação de indenização contra a administração pública, segundo o Superior Tribunal de Justiça, é de 180 (cento e oitenta) dias, e não de 5 (cinco) anos, constituindo-se no menor prazo desta espécie no direito brasileiro, situação com potencial de provocar prejuízos aos pecuaristas mais desavisados. Anote-se que a redação originária do artigo 7º, da lei 569/48, estabelecia o prazo de 90 (noventa) dias, sendo que os 180 (cento e oitenta) dias atuais foram fixados pela lei 11.507/2007, mesmo assim, como se vê, trata-se de prazo assaz exíguo.
Em todo o caso, e rogando as mais respeitosas vênias, verifica-se que o referido prazo não ostenta natureza prescricional, mas, sim, decadencial para que o produtor obtenha administrativamente a indenização. Veja: a) o artigo 7º, da referida lei, ao se referir à prescrição, o fez de forma não técnica, como ocorre, por exemplo, em outros diplomas legais da mesma época, recordando-se que o Código Civil de 1916, então vigente no momento da edição da lei 569/48, não estabelecia uma distinção precisa dos institutos, como faz, ainda com alguma dificuldade, o CCB 2002; b) o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, da data do abate, é para que o produtor apresente seu requerimento de indenização junto ao órgão competente, à luz do laudo de avaliação já produzido, ainda que passível de reforma pelo Ministro da Agricultura em razão de recurso administrativo; c) O Superior Tribunal de Justiça, no REsp 1251993 / PR, fixou tese, em recurso repetitivo, de que o prazo de 5 (cinco) anos, previsto no artigo 1., do Decreto 20.910/32, aplica-se a todas as ações indenizatórias em face da Fazenda Pública; d) a indenização a ser paga pelos animais é direito potestativo do produtor rural já que, via de regra, a existência de produtos e mercadorias contaminados ou impróprios para o consumo não enseja indenização por parte do Estado, ou seja, é risco do empreendimento, situação que, como se vê, não ocorre no caso do abate sanitário tratado neste artigo, vez que, após a avaliação da Comissão cumpre ao Poder Público pagar a indenização fixada.
Tal entendimento, ou seja, o de que o prazo do artigo 7º, da lei 569/48, tem natureza decadencial atrairia a incidência do disposto no artigo 1º, do Decreto 20.910/32, fixando-se, assim, a prescrição em 5 (cinco) anos.
Seja como for, é preciso observar que não há divergência nas turmas de direito público do STJ quanto à matéria, devendo-se, em todo o caso, observar-se tal entendimento até que a Primeira Seção da referida Corte Superior, se devidamente provocada, manifeste-se sobre o tema. Até lá, a estratégia mais segura para o produtor rural é ajuizar a ação no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar do abate, observado o disposto abaixo quanto à suspensão do prazo pela apresentação de recurso administrativo, caso haja necessidade.
Outrossim, dúvida subsiste em relação ao termo inicial da contagem do referido prazo, bem como acerca da possibilidade de sua suspensão. A razão da dúvida é o fato de o artigo 7º, da lei 569/48, estabelecer que a contagem é da data do sacrifício dos animais.
Ocorre, entretanto, que o parágrafo único, do artigo 5º, da referida lei, estabelece a possibilidade de recurso acerca do laudo de avaliação, no prazo de trinta dias, para o Ministro da Agricultura, situação que faz incidir a norma do disposto no artigo 4º, do Decreto 20.910/32, que prevê causa de suspensão do prazo prescricional, durante a demora que, no estudo, ao reconhecimento ou no pagamento da dívida, considerada líquida, tiverem as repartições ou funcionários encarregados de estudar e apurá-la.
Portanto, apresentado recurso administrativo contra o laudo de avaliação, suspende-se a contagem do prazo prescricional, que somente volta a correr com a ciência da decisão da autoridade competente, no caso, o Ministro da Agricultura.
Por fim, no que tange ao pagamento da indenização, verifica-se que, via de regra, a Lei 569/48, em seu artigo 6º, caput, estabelece que será paga pela União, competindo-lhe, ainda, a responsabilidade pelo pagamento se os animais que vierem a ser sacrificados estiverem em propriedades localizadas na faixa de 150 Km (cento e cinqüenta quilômetros) de largura ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, e os sacrifícios decorrerem da aplicação de medidas sanitárias de combate ou erradicação da febre aftosa (§2.), ainda que haja convênio com os Estados.
Quando houver convênio entre a União e os Estados, para execução de serviços públicos de defesa sanitária animal 1/3 (um terço) da indenização será de responsabilidade estadual e os 2/3 (dois terços) restantes sairão dos cofres federais.
Como se vê, o tema da sanidade é amplo, seja do ponto de vista das consequências econômicas do fenômeno da defesa sanitária, seja com relação à regulação desta forma de intervenção do Estado no domínio econômico e na propriedade privada, devendo, como sempre, em observância aos prescritivos constitucionais e legais reitores da matéria, preservar-se o respeito ao Estado de Direito e às garantias fundamentais do indivíduo no exercício de atividade econômica.