1 INTRODUÇÃO
A Lei 9.784, introduzida no Ordenamento Jurídico brasileiro em 29 de janeiro de 1999, pode e ou deve ser aplicada aos processos administrativos disciplinares [01] desenvolvidos nas empresas públicas federais, para apuhração de ilícitos administrativos?
Por incrível que possa parecer aos que, como nós, desde a publicação da lei respondemos afirmativamente a essa pergunta, há quem entenda não ser aplicável o diploma legal no caso em pauta. Procurar-se-á, pois, aqui, a partir de base hermenêutica, doutrinária e jurisprudencial, demonstrar que a lei pode e deve ser aplicada no caso em apreço, sob pena, em não a aplicando, quando for o caso de aplicá-la, de incorrer o operador do direito (magistrados, sindicantes, autoridades julgadoras administrativas etc.) em desrespeito ao Ordenamento Jurídico brasileiro hoje vigente, além de permitir a ocorrência de situações passíveis de acarretar prejuízos à Administração Pública.
2 A HERMENÊUTICA JURÍDICA CONTEMPORÂNEA E A APLICAÇÃO DA LEI 9.784/99
Segundo consta na Exposição de Motivos respectiva e na própria lei 9.784/99, esta foi introduzida no Ordenamento Jurídico brasileiro para regular o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Assim, o legislador, coerente com tal finalidade, deu o seguinte teor ao caput de seu artigo 1º, abaixo transcrito:
"Art. 1º Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração. [Grifou-se.]"
Os que advogam a não aplicação, argumentam, a partir do disposto acima, que a lei 9.784/99 é exclusiva para os administrados e que estes não estão incluídos entre os agentes públicos [02], mas são terceiros sem qualquer vínculo jurídico com a Administração Pública além daqueles dados pelos direitos cidadãos. Assim, concluem que a lei não pode ser aplicada a processos administrativos disciplinares que envolvam empregados públicos das empresas públicas federais, por exemplo. Vê-se, pois, que, ao interpretarem a lei, o fazem de forma literal, gramatical [03] e sem considerar, entre outros fatores importantes e fundamentais para uma correta exegese, a existência de outros métodos de interpretação mais recomendados por mestres da Hermenêutica, como R. Limongi França (Hermenêutica Jurídica. 7ª ed., revista e aumentada. Rio de Janeiro: Saraiva, 1999), por exemplo. É o caso do método de interpretação sistemático, que, na definição de De Plácido e Silva (Idem), é o método interpretativo que:
"...associando os elementos gramatical e lógico, procura a exata inteligência da lei, tendo em vista a relação das palavras e do pensamento com a razão natural, justiça, ordem, e bem geral, para atingir, por meio de legítimas e fundadas conclusões, o verdadeiro ou mais normal sentido do texto, e adotá-lo como o que exprime a vontade do legislador."
É, assim, na direção apontada pela Hermenêutica jurídica contemporânea [04] que se pretende aqui caminhar. Senão, vejamos: poder-se-ia ainda argumentar (utilizando o método gramatical), em favor da tese dos que são contrários à aplicação da norma, que o artigo primeiro estabelece especial proteção aos direitos dos administrados e que, portanto, a lei 9.784/99 é, na verdade, lei especial, específica para a proteção dos direitos dos administrados. Sendo lei específica, obviamente não é lei geral e só se aplicaria mesmo a processos administrativos federais que envolvessem terceiros e não agentes públicos. Ora, esta interpretação não resiste à simples consulta (consulta esta indicada, de forma lógica e geral, pela interpretação sistemática) ao teor da Exposição de Motivos [05], que, além de reconhecer, seguindo a linha da Constituição de 1988, que todos (no bojo de um processo administrativo) "têm direito a receber informações dos órgãos públicos", atribui aos dispositivos da lei 9.784/99 o caráter de normas gerais, no dizer do Professor Caio Tácito, este um dos muitos juristas de escol que participaram da Comissão responsável pela elaboração do projeto de lei. Assim se manifestou o mestre:
"A Comissão firmou como parâmetros básicos da proposição os ditames da atual Constituição que asseguram a aplicação, nos processos administrativos, dos princípios do contraditório e da ampla defesa, bem como reconhecem a todos o direito de receber informações dos órgãos públicos em matéria de interesse particular ou coletivo e garantem o direito de petição e a obtenção de certidões em repartição pública (art. 5º, nºs XXXIII, XXXIV e LV). Considerou ainda a missão atribuída à defesa de direitos difusos e coletivos com a participação popular e associativa.
Teve, ainda, presente que o sistema legal resguarda, quanto a matérias específicas, a observância de regimes especiais que regulam procedimentos próprios, como o tributário, licitatório ou disciplinar, a par do âmbito de competência de órgãos de controle econômico e financeiro.
Por esse motivo, o projeto ressalvou a eficácia de leis especiais, com a aplicação subsidiária das normas gerais a serem editadas. [Grifou-se.]"
Relativamente, ainda, ao significado jurídico do termo ‘administrados’, presente na lei 9.784/99, observe-se a lição de Maria Helena Diniz ((Dicionário Jurídico, Vol. 1, 1998, p. 111): "a) [administrado é] qualquer pessoa enquanto sujeito de relação jurídico-administrativa; b) [administrado é o] funcionário público quando participante da relação jurídico-administrativa, subordinando-se ao Estado enquanto Administração Pública". Assim, ‘administrados’, na lei mencionada, não são apenas terceiros em face da Administração Pública, mas também os agentes públicos. Vê-se claramente que esta conclusão é logicamente muito mais consentânea com o conteúdo da Exposição de Motivos e com o conteúdo da própria lei 9.784/99, do que a conclusão defendida pelos que negam sua aplicação.
3 A DOUTRINA E A APLICAÇÃO DA LEI 9.784/99
O tema "apuração de ilícitos administrativos" está diretamente ligado aos assuntos Processo Administrativo Disciplinar e Sindicância, que por sua vez estão estreitamente relacionados. A Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990, instituiu o Regime Jurídico Único para os servidores da Administração Direta, Autárquica e Fundacional e regulamentou ambos os tópicos nos artigos 143 a 182. Mas tal lei não se aplica diretamente às empresas públicas federais, só sendo aplicável por via analógica, guardando característica processual, sendo relevante salientar, conforme assinala o Professor José Armando da Costa (Teoria e prática do processo administrativo disciplinar. 3ª ed. Revista e atualizada. Brasília: Brasília Jurídica, 1999, p. 31)
"que tal supletividade analógica somente encontra objeção quando esteja diante de norma que, mesmo guardando a característica processual, imponha defecção libertária ou patrimonial. Em tais casos, em que a norma que se rebusca para suprir lacunas restrinja direitos ou diminua o alcance do direito de defesa, a analogia torna-se expediente defeso. Em outras palavras, a analogia in bonam partem é sempre bem vinda; já a analogia in mala partem, restringindo direitos, não encontra simílima receptividade, nem poderia, pois, assim definindo-se, configurar norma de direito excepcional que somente aplica-se às hipóteses previstas e definidas [e quando não se confrontar com ou anular os preceitos celetistas, já que as empresas públicas federais são empresas públicas de direito privado, tendo suas relações empregatícias regidas pela CLT]."
A Lei 8.112/90 e a CLT não esgotam, pois, a matéria, impondo-se, numa interpretação lógico-sistêmica, recorrer a outros diplomas legais para apreciar os casos concretos frente ao Direito. Mas as empresas públicas que têm suas relações trabalhistas regidas pela CLT (como as federais) podem regulamentar, no âmbito interno, detalhadamente, os procedimentos formais e prazos, respeitando as prescrições da lei e do Direito (vide Parágrafo único, inciso I, do art. 2º da Lei 9.784/99).
Não havia, até o final de 1998, legislação específica à qual devesse se enquadrar a empresa pública federal, no tocante aos processos administrativos disciplinares, dispondo a CLT, nos artigos 492 a 500, apenas sobre a situação do estável, para cujo desligamento exige inquérito, sendo extensível aos mesmos as considerações expendidas sobre a possibilidade de regulamentação no âmbito das empresas.
Mas, como informa o Dr. Eury Pereira Luna Filho, em artigo denominado "A nova lei geral do processo administrativo",
"[a] Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, veio dispor sobre normas básicas para o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, com vistas à proteção dos direitos dos administrados e o melhor cumprimento dos fins da Administração. Sua vigência foi imediata, seguindo-se à publicação em 1º de fevereiro de 1999.
Traz esse diploma federal, então, particular interesse, porquanto terá influência nos diversos procedimentos administrativos hoje regulados em legislações especiais de aplicação mais ou menos restrita, a exemplo [da Lei 8.112/90] em suas disposições relativas ao [processo] administrativo disciplinar.
Anote-se que a aplicação das regras contidas na referida lei aos processos administrativos disciplinares (regidos por lei especial, como a Lei 8.112/90 – Estatuto dos Servidores Públicos Federais) será subsidiária, vale dizer, a Lei 9.784/99 - nova Lei geral do processo administrativo - incidirá nas partes omissas e sempre que não houver disposição especial no Estatuto, como prevê o art. 69 da referida Lei geral."
Segundo o mesmo autor, "a limitação imposta ao alcance dessas normas processuais administrativas gerais, recém-introduzidas no regramento brasileiro, que se faz no art. 69 da Lei 9.784/99, em nada lhe reduzirá a importância e a novidade", ao que se pode concluir que tal fato (a não redução de sua importância e novidade) se dá principalmente no âmbito das empresas públicas federais, pois seus documentos instrutores de apuração de ilícitos administrativos de cunho disciplinar, apesar de regulamentarem o assunto em seu âmbito, não detêm o mesmo status de Lei Federal [06], sendo, na hierarquia das leis, simples regulamento interno e, portanto, inferior a qualquer Lei Federal, devendo, pois, se adequar à Lei 9.784/99.
Assim, é de se concluir que os Manuais orientadores de apuração de ilícitos administrativos de cunho disciplinar nas empresas públicas federais devem ser adaptados à Lei 9.784/99, em toda a sua extensão (ressalvados os preceitos celetistas), ou seja, a nova Lei geral não se aplica apenas subsidiariamente aos Manuais, mas estes devem ser modificados inteiramente no que conflitarem com a Lei Federal, inclusive nos prazos estabelecidos.
Registre-se, pois, que, para os fins da Lei Geral do Processo Administrativo, os empregados públicos federais de qualquer empresa pública federal que figurem como acusados em feitos disciplinares são considerados administrados (art. 3º, caput, Lei 9.784/99), por estarem sujeitos ao poder de império e disciplinar da Administração Pública a que se vinculam, e também interessados, porque se amoldam à figura legal daqueles que têm direitos ou interesses que podem ser afetados pela decisão a ser adotada no processo (art. 9º, inciso II, da Lei 9.784/99), de sorte que os processados gozam da proteção legal da norma genérica em apreço, sem embargo das garantias asseguradas pela Lei 8.112/90 [07].
4 A JURISPRUDÊNCIA E A APLICAÇÃO DA LEI 9.784/99
Jurisprudência é um termo derivado do latim jurisprudentia, de jus (Direito, Ciência do Direito) e prudentia (sabedoria), entendendo-se literalmente, na lição de De Placido e Silva (Idem, p. 469), que jurisprudência é a ciência do Direito vista com sabedoria. Jurisprudência pode ser definida também como sendo um conjunto de decisões judiciais uniformes sobre casos concretos semelhantes. E aqui vale ressaltar, por oportuno, que o magistrado, tal qual o sindicante, a autoridade instauradora e todos quantos operam o direito, não está obrigado apenas à lei – no sentido de conjunto normativo escrito – mas também ao Direito, cabendo, assim, ao intérprete, "proceder a uma ‘elaboração criativa do direito", conforme ensina Rigaux (A lei dos juízes. São Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 161.). Entendemos, pois, que se pode chegar à conclusão de que a lei 9.784/99 se aplica aos processos administrativos nos quais figurem agentes públicos, também a partir da análise crítica de julgados, em especial de julgados do Superior Tribunal de Justiça – STJ. Senão, vejamos:
"JURISPRUDÊNCIA 1
Processo: MS 8946 / DF ; MANDADO DE SEGURANÇA 2003/0027888-4
Relator(a): Min. HUMBERTO GOMES DE BARROS (1096)
Órgão julgador: S1 – PRIMEIRA SEÇÃO
Data do julgamento: 22/10/2003
Data da publicação/Fonte: DJ 17.11.2003 p. 197 – RSTJ vol. 183 p. 38
Ementa
I – (...)
II – ADMINISTRATIVO – LEI 9.784/99 – DEVIDO PROCESSO ADMINISTRATIVO – COMUNICAÇÃO DOS ATOS – INTIMAÇÃO PESSOAL – ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO.
I – (...)
II – A Lei 9.784/99 é, certamente, um dos mais importantes instrumentos de controle do relacionamento entre Administração e Cidadania. Seus dispositivos trouxeram para nosso Direito Administrativo, o devido processo legal. Não é exagero dizer que a Lei 9.784/99 instaurou no Brasil, o verddeiro Estado de Direito. [Grifou-se.]
III – A teor da Lei 9.784/99 (Art. 26), os atos administrativos devem ser objeto de intimação pessoal aos interessados.
IV – (...) "
A partir da leitura do texto grifado, pergunta-se: 1) o agente público é cidadão? R.: Claro que é; 2) o agente público pode, em algum momento de sua vida, figurar em processo administrativo de cunho disciplinar e, no bojo do referido processo, se relacionar com a Administração? R.: Claro que pode; 3) existem diferentes espécies de processo administrativo, como os licitatótios, disciplinares etc.? R.: Claro que existem e sobre este tema recomenda-se consultar obra de Nelson Nery Costa (O processo administrativo e suas espécies. 3ª ed. revista e ampliada. Rio de Janeiro: Forense, 2001). Assim, a partir deste julgado já é possível inferir que a lei 9.784/99 também pode ser utilizada pelos agentes públicos para, no mínimo, fundar petições à Administração Pública em processos administrativos disciplinares nos quais, eventualmente, venham a figurar como interessados, citados etc.
"JURISPRUDÊNCIA 2
Processo: RMS 16776 / PR ; RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA 2003/0130796-4
Relator(a): Min. Felix Fischer (1109)
Órgão julgador: T5 – QUINTA TURMA
Data do julgamento: 25/05/2004
Data da publicação/Fonte: DJ 28.06.2004 P. 349
Ementa
RECURSO ORDINÁRIO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PODER JUDICIÁRIO ESTADUAL. PRAZOS. FLUÊNCIA. FÉRIAS FORENSES. AUSÊNCIA DE PREVISÃO.
LEI 9.784/99. APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA.
Silente o Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná acerca da fluência dos prazos durante as férias forenses, deve ser aplicado subsidiariamente, no caso dos recursos administrativos, o disposto no art. 67 da Lei nº 9.784/99. Isso porque, sendo a norma que regulamenta os procedimentos de igual espécie em âmbito federal, tem preeminência em relação ao Código de Processo Civil, que cuida dos processos judiciais.
Recurso desprovido."
Esta decisão do Egrégio STJ é mesmo exemplar. Aparece como um ‘tapinha com luva de pelica’ nos que têm a pretensão de, ignorando o Direito, aplicarem as leis com base nelas mesmas ou exclusivamente em suas visões pessoais.
O primeiro ponto a destacar é que a decisão demonstra ser a lei 9.784/99
aplicável mesmo em âmbito estadual, desde que o seja em caráter subsidiário (com base em seu art. 69) e para regular procedimentos de igual espécie (processos administrativos) desenvolvidos em âmbito federal.
O segundo ponto, também importantíssimo, diz respeito à preeminência (superioridade, no sentido de, necessariamente, ter de vir antes; de ter preferência) de aplicação da Lei 9.784/99 em relação ao CPC, no caso concreto em análise e em todos os casos semelhantes. A razão dada na jurisprudência, é uma das razões pelas quais [08], no processo administrativo disciplinar levado a efeito nas empresas públicas federais não se poder resolver eventuais questões legais surgidas no bojo do processo, usando as regras civis ou outras, antes de esgotar a possibilidade de solução pelo uso das regras administrativas. Veja-se abaixo, um exemplo concreto.
Certa empresa pública determina, no seu documento norteador de apurações de ilícitos administrativos, que o prazo para defesa escrita, disponibilizado ao citado, deve ser de cinco dias úteis e os responsáveis pela redação do documento buscam justificar tal prazo citando o CPC. Ora, a lei administrativa mais próxima e que regulamenta procedimento da mesma espécie é a Lei 8.112/90, que determina 10 dias. E devem ser dias corridos, por força da lei 9.784/99 (art. 66, § 2º).
"JURISPRUDÊNCIAS 3 e 4
Processo: MS 9344 / DF ; MANDADO DE SEGURANÇA 2003/188040-1
Relator(a): Min. Jorge Scartezzini (1113)
Órgão julgador: S3 – TERCEIRA SEÇÃO
Data do julgamento: 25/022004
Data da publicação/Fonte: DJ 26.04.2004 P. 143
Ementa
(...)
7 – Improsperável a assertiva de nulidade do procedimento face à ausência de publicação da Portaria Instauradora da Comissão em Diário Oficial, tendo em vista que a Lei 9.784/99 (Capítulo IX), que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, bem como a Lei 8.112/90 (art. 151, I), em nenhum momento assim o exigem. Admissível, pois, que seja realizada em Boletim Interno de serviço do INSS.
(...)
JURISPRUDÊNCIA 4
Processo: MS 9511 / DF ; MANDADO DE SEGURANÇA 2004/0008267-0
Relator(a): Min. Arnaldo Esteves Lima (1128)
Órgão julgador: S3 – TERCEIRA SEÇÃO
Data do julgamento: 23/022005
Data da publicação/Fonte: DJ 21.03.2005 P. 213
Ementa
(...)
2. A omissão existente no Regime Jurídico dos Servidores Públicos – Lei 8.112/90 – quanto ao prazo a ser observado para a notificação do acusado em processo administrativo disciplinar é sanada pela regra existente na Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.
3. O servidor público deve ser intimado com antecedência mínima de 3 (três) dias úteis a respeito de provas ou diligências ordenadas pela comissão processante, mencionando-se data, hora e local de realização do ato. Inteligência dos arts. 41 e 69 da Lei 9.784/99 e 156 da Lei 8.112/90.
4. Ilegalidade da audiência de oitiva de testemunhas e, por conseguinte, do processo administrativo disciplinar em razão do fato de que o impetrante foi notificado desse ato no dia que antecedeu a sua realização, contrariando a legislação de regência e os princípios da ampla defesa e do contrditório.
5. Segurança concedida."
Infere-se que se a Lei 8.112/90 se calasse, mas a Lei 9.784/99 exigisse, a Portaria teria que ser publicada em Diário Oficial. Vê-se, pois, que a lei 9.784/99 pode ser aplicada em processos administrativos disciplinares (envolvendo agentes públicos, naturalmente) baseados na Lei 8.112/90. Isto se dá em função do contido no art. 69 da Lei Geral do Processo Administrativo.
O caput do art. 1º da lei 9.784/99 estabelece que ela regula o processo administrativo (lato sensu) no âmbito da Administração Pública Federal direta e indireta. Portanto, se houver omissão desta mesma natureza em regras sobre processo administrativo existentes nas empresas públicas federais, a lei 9.784/99 terá de ser aplicada.
Por considerarmos despiciendo novas demonstrações como as acima, encerramos aqui nossa análise, mas não sem antes citarmos os julgados MS 7436 / DF ; 2001/0033916-6 (CONAB), AgRg no MS 8692 / DF 2002/0129931-1 (ECT) e AgRg no MS 8717 / DF ; 2002/0140684-4 (ECT), como exemplos que trazem a aplicação da Lei 9.784/99 a empresas públicas federais.
5. CONCLUSÃO
Viu-se que, mormente a partir da doutrina e da jurisprudência, analisadas de forma sistêmica, não cabe qualquer razão aos que defendem a impossibilidade de aplicação da Lei 9.784/99 aos processos administrativos disciplinares levados a efeito nas empresas públicas federais.
NOTAS
01 Em nosso livro "A APLICAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR NAS EMPRESAS PÚBLICAS FEDERAIS", lançado em Brasília em abril de 2005, demonstramos que o processo administrativo disciplinar desenvolvido nas empresas públicas federais tem características próprias e não deve ser confundido com o PAD da Lei 8112/90. Demonstração neste sentido, porém mais concisa, também pode ser encontrada em artigo de nossa autoria no site jurídico JUS NAVIGANDI, no endereço eletrônico http://jus.com.br/artigos/6807
02 Esta expressão – agentes públicos – que utilizamos aqui, para Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo Brasileiro. 12ª ed., rev., atual. e ampliada. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 218) "...é a mais ampla que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou episodicamente". Portanto, ela abarca, por exemplo, os empregados públicos (celetistas) das empresas públicas federais (Adm. Indireta) e os servidores públicos (estatutários) dos órgãos federais (Adm. Direta).
03Interpretação Gramatical – é a interpretação literal, fundada na própria significação das palavras, em que se expressa. É a interpretação à letra ou segundo a linguagem da própria lei. (...) Por ela se procura o pensamento do legislador pela própria construção textual. (De Plácido e Silva. Vocabulário Jurídico. 15ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 445). Sublinhe-se que conforme os mais destacados hermeneutas não restam dúvidas de que é sobre a letra da lei e seu significado verbal que se deve iniciar o processo interpretativo, mas este é apenas o ponto de partida da atividade hermenêutica.
04 A interpretação literal como único método válido de interpretação da norma jurídica, data da época de Napoleão. Atualmente a interpretação literal é apenas o início do trabalho interpretativo. Para uma visão mais completa da questão, pelo leitor interessado, sugere-se consultar excelente artigo - A Hermenêutica Constitucional Contemporânea em Perspectiva - de autoria do Dr. Rafael Otávio Ragugnetti Zanlorenzi, que pode ser encontrado no site www.revistadoutrina.trf4.gov.br.
05 EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS – Denominação dada ao preâmbulo ou considerandos, que antecedem os textos dos projetos de lei ou de qualquer outra resolução, para mostrar as suas vantagens e necessidades. É uma justificativa às medidas ou regras que se consignam nas leis apresentadas para aprovação ou em quaisquer outras resoluções de ordem administrativa. (De Plácido e Silva. Idem, p. 340)
06 O vocábulo lei é tomado aqui em sua acepção estrita ou técnica, em que a palavra lei indica tão-somente a norma jurídica elaborada pelo Poder Legislativo, por meio de processo adequado.
07As garantias a que se quer referir aqui são exclusivamente as de ordem processual, que podem ser aplicadas por analogia a casos concretos nas empresas públicas federais, como, por exemplo, a adoção do prazo em dobro para defesa, quando, no mesmo processo, figurar mais de um acusado.
08 As outras são de ordem civil, mas de caráter geral, eis que oriundas da LICC (art. 4º) e de ordem trabalhista (art. 8º da CLT), com ambos os dispositivos regulando as aplicações analógicas necessárias.