A vida em sociedade exige de seus membros que estes possuam certos direitos e assumam certas obrigações na ordem civil. Esses direitos e obrigações garantem o mínimo necessário para que o convívio social se perpetue sem maiores problemas. O ordenamento jurídico encarrega-se de elencar quais são os direitos e deveres do indivíduo, dependendo de onde ele se encontre. Nos momentos em que há um desequilíbrio nessa relação entre indivíduos, seja por ofensa a direito de outrem ou por excesso no exercício de algum outro direito, cria-se a obrigação de reparação do dano causado à vítima. Essa obrigação de reparar os danos causados é o que conhecemos atualmente como responsabilidade civil, matéria essa que tem ganhado amplo espaço de pesquisas e estudos, consolidando-se como um dos ramos mais importantes do Direito. Para os fins deste trabalho, será dada ênfase na responsabilidade civil do estado e sua relação com os eventos de roubo e furto em rodovias públicas.
A obrigação do estado reparar um dano sofrido por algum particular, decorrente de alguma atuação ou omissão estatal, é o que chamamos de responsabilidade civil do estado. Os artigos 186 e 187 do atual código civil brasileiro ditam:
Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.
Art. 187. Também comete ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos bons costumes.
Tais dispositivos legais nos ajudam a compreender os pressupostos da responsabilidade civil, quais sejam, o ato ilícito, dolo ou culpa, nexo de causalidade e o dano. Quando for necessário que o autor da ofensa tenha agido com dolo, ou seja, com a intenção de praticar tal ato visando ofender o direito do outro, estaremos no campo da responsabilidade subjetiva. No entanto, quando falamos de responsabilidade civil do estado o elemento dolo não é relevante. A simples culpa já é pressuposto suficiente para que o estado tenha a obrigação de indenizar. Aqui, se comprovado o nexo causal do evento em relação ao dano sofrido já temos preenchido o quadro necessário para a restituição estatal ao particular. Esse tipo de responsabilidade baseada exclusivamente na culpa é o que chamamos de responsabilidade objetiva e é esse o regime de responsabilidade aplicado ao estado. Cabe agora distinguir 2 tipos de responsabilidade estatal, a saber, a responsabilidade pelos atos dos agentes públicos (teoria do risco administrativo) e a responsabilidade pelos atos diretos ou de “império”.
Os agentes públicos são todos aqueles que exercem alguma função pública, permanente ou transitoria, de maneira remunerada ou não. Assim, quando estes cometem algum ato, ilícito ou não, que cause um dano a um particular, por estarem agindo em nome do estado, não são pessoalmente responsabilizados, antes é a máquina pública que deverá arcar com a indenização necessária ao indivíduo lesado. A CF/88, em seu artigo 37° elucida essa questão:
CF, Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, Impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa (negritei).
O código civil também apresenta fundamento para essa questão em seu artigo 932:
Art. 932. São também responsáveis pela reparação civil:
I - os pais, pelos filhos menores que estiverem sob sua autoridade e em sua companhia;
II - o tutor e o curador, pelos pupilos e curatelados, que se acharem nas mesmas condições;
III - o empregador ou comitente, por seus empregados, serviçais e prepostos, no exercício do trabalho que lhes competir, ou em razão dele; (negritei)
IV - os donos de hotéis, hospedarias, casas ou estabelecimentos onde se albergue por dinheiro, mesmo para fins de educação, pelos seus hóspedes, moradores e educandos;
V - os que gratuitamente houverem participado nos produtos do crime, até a concorrente quantia.
Esses dois dispositivos apontam para o mesmo fim, ou seja, se o empregador privado será responsabilizado pelos atos de seu funcionário no exercício de sua função ou em razão dela, ainda que caiba ação de regresso posterior, o estado também é responsável objetivamente pelos atos de seus agentes, afinal, em última análise, estes representam o próprio estado. O segundo caso de responsabilidade estatal, e o que mais interessa aos nossos propósitos, são os casos de danos causados diretamente pelo estado ou em hipóteses em que não se pode identificar o agente público autor da ofensa.
Eis aqui dois exemplos: 1- Um preso que é morto por seu companheiro de cela. Embora o dano tenha sido causado por outro particular, o estado tinha o claro papel de manter a segurança dos presos dentro de uma unidade penitenciária. Aqui houve uma omissão estatal, além de uma grave falha no serviço. 2- Acidentes causados por buracos nas estradas. Aqui tem-se novamente uma flagrante falha no serviço público de pavimentação das estradas, o que potencializa o risco de acidentes dos que trafegam por ali. Nesses dois casos nós temos um dever do estado de indenizar aqueles que sofreram um dano decorrente da falha da prestação do serviço público, sem, contudo, que se consiga apontar esse ou aquele agente público responsável pela falha. É nesse terreno que, após essas longas mas importantes considerações, discutiremos a possibilidade de se responsabilizar ou não o ente estatal pelos roubos e furtos que se passam em rodovias públicas.
Imagine um casal que, ao estacionar no canteiro de uma rodovia pública mal iluminada é vítima de um assalto à mão armada. O mesmo casal, posteriormente, entra com uma ação pedindo indenização contra o estado, acreditando ser a má iluminação do local e a falta de policiamento falhas do serviço público e que, por isso, colocariam o estado como o responsável pelo dano cometido pelos assaltantes(terceiros). Temos nessa situação hipotética diversos pontos-chave para nossa discussão. A má iluminação do local guarda nexo de causalidade com o assalto? O estado tem o dever de manter policiamento em todos os lugares e todos os momentos? Essas falhas de serviço público são suficientes para se responsabilizar o estado? Em primeiro lugar faz-se necessário consolidar um entendimento que já vem se solidificando na doutrina majoritária de que “as expressões caso fortuito e força maior são equivalentes e não se reconhecem mais efeitos práticos na distinção entre ambas” (COUTO DE CASTRO,1997, p. 7). No lugar desta distinção a doutrina tem diferenciado os casos de fortuito interno e fortuito externo para efeitos de responsabilização ou não dos autores do dano, o que é imprescindível para nossa discussão.
O fortuito interno caracteriza-se por ter uma relação com a atividade desenvolvida pela empresa e, pela doutrina e atual jurisprudência, manterá a obrigação de indenizar da empresa face à vítima do dano. Vejamos um exemplo: Um ônibus que bate no acostamento, ferindo os passageiros, devido a um pneu furado terá a obrigação de reparar os danos causados aos passageiros, ainda que seja um caso fortuito (um pneu furar, via de regra, não é algo que possa ser previsto) tal evento está relacionado a atividade de empresa e se essa obtém lucros com essa atividade então terá de suportar o ônus resultante do risco de sua atividade.
Já no fortuito externo o dano não guarda relação com a atividade de empresa praticada e, via de regra, afasta o dever de indenizar. Imagine-se o mesmo exemplo do ônibus, mas dessa vez, ao parar em um sinal vermelho ele é abordado por assaltantes e seus passageiros tem seus pertences roubados. Aqui, a princípio, não caberá ação contra a empresa de ônibus, pois o risco de ser assaltado não é inerente a atividade de transportar pessoas. Levemos esses conceitos para nosso exemplo original do casal que estacionou na rodovia e foi assaltado. As perguntas que deveríamos fazer, baseados nesses conceitos de fortuito interno ou externo, é se o assalto está relacionado ou não com a atividade de administrar uma rodovia. Aqui, parece que a balança tende a pender para o fortuito externo, já que administrar uma rodovia não parece guardar relação com possíveis assaltos. O Dever de garantir a segurança, dever esse que deve ser exercido pelo estado também parece ter resguardado suas proporções. Nesse sentido Yussef Said Cahali (2007, p.431) propõe:
“Em linha de princípio, é este o entendimento que tem prevalecido na jurisprudência, com vistas à exclusão, em regra da responsabilidade civil do Estado, ante o pressuposto da inexigibilidade de uma vigilância específica capaz de evitar na situação concreta a prática do delito de que se queixa o particular: “É de todo impossível reconhecer-se obrigação ressarcitória do Estado pela prática de crime. Se assim não for, o Estado responderá civilmente por todos os delitos praticados. Ao Estado impõe-se o dever de vigilância, mas nunca de vigilância sobre cada cidadão em particular, mesmo porque, se tal exigir-se, não haverá nenhum cidadão para ser policial, porque até estes também teriam o direito especial de vigilância. A vigilância e a proteção dadas pelo Estado circunscrevem-se à mantença de policial nas ruas, e no serviço de policiamento preventivo e ostensivo”.
A jurisprudência brasileira parece seguir o mesmo caminho da doutrina nesse sentido, acreditando não ser o estado o segurador de tudo e de todos. No caso do casal vítima de roubo no acostamento da rodovia o princípio da segurança que deve ser ofertada pelo estado não encontra base substancial e as decisões judiciais tendem a inocentar o estado, como se vê nessa ementa de caso julgado pelo tribunal de justiça de São Paulo:
APELAÇÃO CÍVEL. Ação de indenização por danos materiais e moral. Autor vítima de roubo em rodovia administrada por concessionária de serviço público.
1. Objeto da concessão que não compreende o policiamento ostensivo de trânsito, nos termos do Decreto Estadual nº 41.773/1997. Competência exclusiva do Poder Público para exercer o poder de polícia. Responsabilidade da concessionária afastada. Precedentes.
2.Responsabilidade civil do Estado por omissão. Inadmissibilidade. Ausência de nexo causal entre a omissão estatal e os danos sofridos pelo autor. Nem a deficiência atribuída ao serviço público foi causa direta e imediata dos eventos danosos, nem os danos foram efeito necessário daquela deficiência. Reponsabilidade do Estado afastada.
Precedentes. Sentença mantida. Recurso desprovido.
O Superior tribunal de Justiça manifesta-se de maneira semelhante:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ASSALTO PRATICADO CONTRA MOTORISTA PARADO EM SINAL DE TRÂNSITO. OMISSÃO DO ESTADO EM PROVER SEGURANÇA PÚBLICA NO LOCAL NEXO DE CAUSALIDADE. REQUISITO INDISPENSÁVEL. AUSÊNCIA.
1. A imputação de responsabilidade civil, objetiva ou subjetiva, supõe a presença de dois elementos de fato (a conduta do agente e o resultado danoso) e um elemento lógico-normativo, o nexo causal (que é lógico, porque consiste num elo referencial, numa relação de pertencialidade, entre os elementos de fato; e é normativo, porque tem contornos e limites impostos pelo sistema de direito). 2. Nesse domínio jurídico, o sistema brasileiro, resultante do disposto no artigo 1.060 do Código Civil/16 e no art. 403 do CC/2002, consagra a teoria segundo a qual só existe o nexo de causalidade quando o dano é efeito necessário de uma causa. 3. No caso, não há como afirmar que a deficiência do serviço do Estado, que não destacou agentes para prestar segurança em sinais de trânsito sujeitos a assaltos, tenha sido a causa necessária, direta e imediata do ato ilícito praticado pelo assaltante de veículo. Ausente o nexo causal, fica afastada a responsabilidade do Estado. Precedentes do STF e do STJ. 4. Recurso especial a que se dá provimento. (REsp 843.060/RJ, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, j. em 15/02/2011; negritei)
Afastada a hipótese de responsabilização do estado pela falha no serviço público de segurança, analisemos a questão da má iluminação do local. Aqui é importante notar que, no caso do assalto, embora a má iluminação seja um aditivo para encorajar os assaltantes a cometerem o ilícito, ela não guarda relação direta com roubo em si. Não há, portanto, nexo de causalidade entre a iluminação da rodovia e o roubo que possa obrigar o estado a ter que indenizar o casal em questão. Trata-se novamente de um fortuito externo. No entanto, se o dano causado fosse resultado de um acidente em que se pudesse comprovar que a má iluminação do local impediu o motorista de, por exemplo, perceber buracos na pista ou placas de sinalização, aí estaríamos tratando de um fortuito interno, afinal a iluminação das rodovias guarda estrita relação com a atividade de administrar uma rodovia.
Uma hipótese que geraria uma reviravolta nesse caso é se, tempo depois, fosse descoberto que os assaltantes eram presidiários foragidos. A responsabilidade ou não do estado por presos foragidos tem gerado ampla discussão e o entendimento ainda não é pacífico nos tribunais superiores, embora o STF incline-se mais a não admitir responsabilização do estado por crimes cometidos por presos foragidos. Há decisões, contudo, que abarcam a ideia de que o estado deve ser responsabilizado sim, uma vez que o preso estava sob seus cuidados e era seu dever mantê-lo preso. O estado exercia tutela sobre o preso e por isso deve ser responsabilizado. Como é um terreno arenoso ainda para os juristas, não se pode definitivamente afirmar que o estado seria ou não responsabilizado, uma vez que a jurisprudência nesses casos ainda está em processo de formação.¹
Por último cabe analisar o aparente conflito de normas entre o período de prescrição da dívida da fazenda pública exposto no Decreto nº 20.910/32 e o período prescricional previsto no código civil para os casos de reparação civil. Embora a doutrina ainda debata qual seria o prazo mais aceitável, no âmbito jurisprudencial parece estar pacífica a ideia de que a lei especial derroga a geral, no sentido de que a fazenda deve ter garantido o direito de prescrição quinquenal, conforme entendimento do STJ:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. PRAZO PRESCRICIONAL. DECRETO 20.910/32. QUINQUENAL. ACÓRDÃO EMBARGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DA PRIMEIRA SEÇÃO. DIVERGÊNCIA SUPERADA. SÚMULA 168/STJ. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o EREsp 1.081.885/RR, consolidou o entendimento no sentido de que o prazo prescricional aplicável às ações de indenização contra a Fazenda Pública é de cinco anos, previsto no Decreto 20.910/32, e não de três anos, por se tratar de norma especial que prevalece sobre a geral. 2. "Não cabem embargos de divergência, quando a jurisprudência do tribunal se firmou no mesmo sentido do acórdão embargado" (Súmula 168/STJ). 3. Agravo regimental não provido.”
(AgRg nos EREsp 1200764/AC, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/05/2012, DJe 06/06/2012)
O terreno de estudos em responsabilidade civil é amplo e, de muitas maneiras, enriquecedor. Com várias temas atuais e muitos outros surgindo, a jurisprudência tenta se esforçar para acompanhar os passos ávidos dos doutrinadores nessa área, razão pela qual também se encontra na responsabilidade civil um campo aberto a ricas discussões nos tribunais. Destarte, a responsabilidade civil do estado não fica para trás. Embora evidenciado neste trabalho a sólida jurisprudência e doutrina em relação à prestação do serviço público de segurança ofertado pelo estado e a falta do nexo de causalidade com roubos em rodovias, o mesmo não se dá no terreno dos crimes cometidos por presos foragidos, verificando-se assim que a jurisprudência brasileira, nesse quesito, ainda busca vozes que auxiliem sua unificação.
Nota
¹ O STF decidiu, em 2017, que o Estado tem o dever de indenizar preso em situação degradante. O mesmo STF já tinha posição favorável à responsabilização do estado pela integridade física e psíquica dos que estão sob sua custódia, tanto que até mesmo os casos de suicídio dos apenados torna-se caso de responsabilidade do estado, uma vez que o mesmo inobservou o dever da proteção que detinha. Se dentro dos presídios o entendimento parece ser de responsabilização do estado, crimes cometidos fora dele não gozam da mesma pacificidade de entendimento. No recurso extraordinário 130.764-1 o STF entendeu não ser o estado responsável pela falta do nexo causal entre a falha no serviço de vigilância de um preso e a prática de um crime pelo mesmo algum tempo depois. Nesse sentido Gustavo Tepedino defende que “outros fatos contribuíram para o assalto, interrompendo o nexo de causalidade em relação à fuga dos detentos; e mesmo que se cuidasse de cadeia causal necessária, a interferência de inúmeras causas relevantes mais próximas, em conexão direta com o dano, imporiam a isenção de responsabilidade do Estado réu”. No entanto, no RE 409.203, oriundo do Rio grande do Sul o STF resolve por responsabilizar o estado por estupro cometido por preso do regime aberto que não voltou à noite para a cadeia. Esses são apenas dois casos para elucidar como a questão ainda é contraditória no judiciário brasileiro.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
COUTO DE CASTRO, Guilherme. A responsabilidade civil objetiva no direito brasileiro. Rio de Janeiro: Forense,1997. P. 7
TEPEDINO, Gustavo. Nexo de causalidade: conceito, teorias e aplicação da jurisprudência brasileira, p. 115. In: RODRIGUES JUNIOR, Otavio Luiz; MAMEDE, Gladston; ROCHA, Maria Vital (Orgs.). Responsabilidade civil contemporânea: em homenagem a Sílvio de Salvo Venosa. São Paulo: Atlas, 2011, p. 106-119
CAHALI SAID, Yussef. Responsabilidade Civil do Estado”, 3ª edição, p. 431, RT, 2007.
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituição.htm.acesso em: 18 jul. 2019
BRASIL. Código civil de 2002. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406.htm acesso em:18 jul.
Tribunal de Justiça de São Paulo TJ-SP - Apelação : APL 1008469-31.2015.8.26.0248 SP 1008469-31.2015.8.26.0248, 13/07/2017
STJ, REsp 843.060/RJ, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, j. em 15/02/2011;)
AgRg nos EREsp 1200764/AC, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/05/2012, DJe 06/06/2012
STF,,(RE) 580252,Rel. Ministro ALEXANDRE DE MORAES,16/02/2017
STF ,RE 130.764-1, Rel. Ministro MOREIRA ALVES, 12/05/1992
STF, RE 409.203, Rel. Ministro ALEXANDRE DE MORAES, 01/08/2017