Num país de dimensões continentais, como é o caso do Brasil, a posse pela terra tem causado grandes conflitos nos quais a violência parecer ter sido o traço mais marcante.
O conflito pela terra em nosso território é manifesto e violento desde que o Brasil foi conquistado. Portugueses e indígenas travaram, já no ano de 1500, uma sangrenta luta pela posse e propriedade da terra brasilis. Os "mais civilizados", dessa feita, eram os invasores e, pela força de suas armas, saíram vitoriosos.
Cinco séculos depois, a luta continua. Agora, os "mais civilizados" (grandes proprietários de terra) sentem-se agredidos pelas ocupações e, no conflito, têm saído "vitoriosos" pelo uso da força de suas armas e de seus direitos.
O presente trabalho visa, exatamente, questionar a força desses direitos à luz da Constituição Federal de 1988, do Novo Código Civil de 2002 e dos princípios da justiça social.
Abordaremos, para tanto, a evolução do conceito da propriedade e da sua função SOCIAL através da Constituição e do Código Civil Brasileiro, a atuação do Estado na normatização e regulamentação dos direitos à propriedade e à desapropriação, e o papel desenvolvido pelo MST – Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra – na busca de uma vida melhor para uma minoria desprestigiada em nosso país.
Através da "dissecação" de um caso concreto levado ao judiciário, tentaremos demonstrar que a função social é um princípio e como tal não se aplica à maneira de um "tudo ou nada", podendo, em certas circunstâncias, exigir juízos de ponderações em face de outros princípios.
Por fim, quanto ao corte temático, o trabalho concentrar-se-á na função social da propriedade imóvel, a despeito de o princípio incidir também em face de outros tipos de propriedade.
I - PROPRIEDADE: Conceituação na História
Antes de começarmos a expor o que venha a ser a chamada função social da Propriedade imóvel, é imperioso que façamos uma breve análise da evolução histórica da propriedade, ressaltando que o princípio da função social tem como pressuposto necessário a Propriedade e, por isso, faz-se necessário e importante, também, cuidarmos simultaneamente, ainda, que em breves linhas, do elo existente entre função social e o direito da propriedade.
Modernamente o direito de propriedade é o mais amplo de todos os direitos reais – "plena in re postesta". Sua conceituação pode ser feita à luz de três critérios: o sintético, o analítico e o descritivo. Sinteticamente, é de se defini-lo, com Windscheid, como a submissão de uma coisa, em todas as suas relações, a uma pessoa. Analiticamente, o direito de usar, fruir e dispor de um bem, e de reavê-lo de quem injustamente o possua. Descritivamente, o direito complexo, absoluto, perpétuo e exclusivo, pelo qual uma coisa fica submetida à vontade de uma pessoa, com as limitações da lei. [01]
No entanto, o conceito e a compreensão, até atingir esta concepção moderna de propriedade, sofreram inúmeras influências no curso da história dos vários povos, desde a antiguidade, as quais detalhamos a seguir.
Antes da época romana, nas sociedades primitivas, somente existia propriedade para as coisas móveis. O solo pertencia a toda a coletividade. Isso acontecia porque esses homens viviam exclusivamente da caça, da pesca e de frutos silvestres e quando esses recursos se tornavam escassos ou desapareciam, o grupo social tinha que se deslocar para outras terras. Não estava o homem preso ao solo, porque essa constante movimentação não o permitia. Destarte, não havia noção de utilização privativa do bem imóvel. No curso da história, a permanente utilização da mesma terra pelo mesmo povo, pela mesma tribo e pela mesma família passa a ligar então o homem à terra que usa e habita, surgindo daí, primeiramente, a concepção de propriedade coletiva e, posteriormente, individual. [02]
Quanto ao momento em que surge, na sociedade romana, a primeira forma de propriedade territorial, é difícil precisar. A noção de propriedade imobiliária individual, segundo algumas fontes, data da Lei da XII Tábuas. Nesse primeiro período do Direito Romano, o indivíduo recebia uma porção de terra que devia cultivar, mas, uma vez terminada a colheita, a terra voltava a ser coletiva. Paulatinamente, fixa-se o costume de conceder sempre a mesma porção de terra às mesmas pessoas ano após ano. Ali, o pater famílias instala-se, constrói sua moradia e vive com sua família e escravos. Nesse sentido, arraiga-se no espírito romano a propriedade individual e perpétua. A Lei das XII Tábuas projeta, na verdade, a noção jurídica do ius utendi, fruendi et abutendi. Considerava-se o domínio sobre a terra de forma absoluta. Nos primeiros séculos da história romana somente se admite o dominium ex jure quiritium, propriedade adquirida unicamente sob formas determinadas, fora das quais não poderia constituir-se. Apenas na época clássica o Direito Romano admite a existência de uso abusivo do direito de propriedade e sua reprimenda.
A concepção romana de propriedade foi transmitida pelos glosadores para a cultura jurídica da Europa continental.
Na Idade Média, a propriedade perde o caráter unitário e exclusivista. Com as diferentes culturas bárbaras, modificam-se os conceitos jurídicos. O território, mais do que nada, passa a ser sinônimo de poder. A idéia de propriedade está ligada à soberania nacional. Os vassalos serviam ao senhor. Não eram senhores do solo.
O Direito Canônico incute a idéia de que o homem está legitimado a adquirir bens, pois a propriedade privada é garantia de liberdade individual. No entanto, por influência de Santo Agostinho e Santo Tomás de Aquino, ensina-se que a propriedade privada é imanente à própria natureza do homem que, no entanto, deve fazer justo uso dela.
A partir do século XVIII, a escola do direito natural passa a reclamar leis que definam a propriedade. A Revolução Francesa recepciona a idéia romana. O código de Napoleão, como conseqüência, traça a conhecida concepção extremamente individualista do instituto no art. 436: "a propriedade é o direito de gozar e dispor das coisas do modo mais absoluto, desde que não se faça uso proibido pelas leis ou regulamentos." Como sabido, esse código e as idéias da revolução repercutiram em todos os ordenamentos que se modelaram no código francês. [03]
Então, é a partir do século XIX, com a revolução e o desenvolvimento industrial e com as doutrinas socializantes, que o exagerado individualismo começa a perder força. Passa a ser buscado um sentido social para a propriedade, frente aos abusos cometidos pelos grandes detentores dos bens, móveis e imóveis.
Embora a propriedade móvel continue a ter sua relevância, a questão da propriedade imóvel, da moradia e do uso adequado da terra passam a ser a grande, senão a maior questão do século XX, agravada nesse início de século XXI pelo crescimento populacional e empobrecimento geral das nações. Este novo século terá, sem dúvida, como desafio, situar devidamente a utilização social da propriedade.
II – FUNÇÃO SOCIAL
Simplificadamente, podemos conceituar a função social da propriedade como a submissão do direito de propriedade, essencialmente excludente e absoluto pela natureza que se lhe conferiu modernamente, a um interesse coletivo.
A função social da terra foi admiravelmente definida por Leon Duguit, ao sustentar que a propriedade não é um direito, mas uma função social. O proprietário ou possuidor da riqueza é vinculado a uma função ou dever social. Enquanto ele, detentor da propriedade, cumpre essa missão, seus atos devem ser protegidos. Não o cumprindo ou cumprindo mal ou de forma imperfeita; se não a cultiva ou deixa que sua propriedade se arruine, torna legítima a intervenção do poder público para compeli-lo ao cumprimento de sua função social de proprietário, consiste em assegurar a utilização da riqueza conforme o seu destino. (in "Las Transformaciones generales del Derecho Privado desde el Condigo de Napoleón", trad. Castelhana, Edit, Francisco Beltrán, Buenos Aires). [04]
José Cretella Júnior, ao tratar da função social da propriedade conclui que: "... o direito de propriedade, outrora absoluto, está sujeito em nossos dias a numerosas restrições, fundamentadas no interesse público e também no próprio interesse privado de tal sorte que o traço nitidamente individualista, de que se revestia, cedeu lugar à concepção bastante diversa, de conteúdo social, mas do âmbito do direito público". [05]
Leon Duguit pode ser considerado o pai da idéia de que os direitos só se justificam pela missão para qual devem contribuir e, portanto, que o proprietário se deve comportar e ser considerado, quanto à gestão dos seus bens, como um funcionário. De um de seus textos abstrai-se: "a propriedade deixou de ser o direito subjetivo do indivíduo e tende a se tornar a função social do detentor da riqueza mobiliária e imobiliária; a propriedade implica para todo detentor de uma riqueza a obrigação de empregá-la para o crescimento da riqueza social e para a interdependência social. Só o proprietário pode executar certa tarefa social. Só ele pode aumentar a riqueza geral utilizando a sua própria; a propriedade não é, de modo algum, um direito intangível e sagrado, mas um direito em contínua mudança que se deve modelar sobre as necessidades sociais às quais deve responder". [06]
Isto não significa, evidentemente, o fim do direito de propriedade, mas tão-somente o seu exercício útil e racional. As transformações, em nenhum momento, acusam o sentido de um movimento para a abolição do direito de propriedade. É certo que progride de tendência para submeter certos bens de produção ao poder exclusivo do Estado, mas não deve ser interpretada como indícios de socialização da propriedade. O significado da evolução contemporânea do direito de propriedade é o de sua preservação, mediante concessões e através de sua popularização. Quanto ao seu exercício com o sentido funcional que se lhe pretende emprestar, cumpre distinguir a propriedade dos bens de produção da propriedade dos bens de consumo ou dos bens de uso.
Observe-se que a função social da propriedade não grava todo e qualquer bem, indiscriminadamente. [07]
As medidas tendentes a adequá-la ao sentido novo só se justificam quanto à propriedade dos primeiros. A propriedade dos bens de uso, ou dos bens de consumo, permanece livre de restrições na sua aquisição e utilização visto que o domínio dessas coisas é reconhecido e protegido para gozo pessoal. [08]
III – HISTÓRICO DA FUNÇÃO SOCIAL
É a partir das obras de direito agrário que melhor se remonta o retrospecto da função social da propriedade. Com base na obra do ilustre professor da Faculdade de direito da Universidade Federal de Goiás Benedito Ferreira Marques, as origens do princípio da função social estão em lições de ARISTÓTELES, o primeiro a entender que aos bens se deveria dar uma destinação social. [09]
Depois de ARISTÓTELES, a idéia só foi impulsionada por Tomás de Aquino. Segundo ele, a propriedade possuía três planos distintos na ordem de valores. No primeiro, o homem teria um direito natural ao apossamento de bens materiais, dada a sua natureza de animal racional, como forma de manter sua própria sobrevivência. No segundo, considerou-se que o homem não poderia refletir apenas acerca de sua sobrevivência imediata, como ocorre com os animais irracionais, porque deveria pensar também no amanhã, pois, para que fosse verdadeiramente livre, precisaria estar no abrigo das surpresas econômicas. Num terceiro plano, permitir-se-ia o condicionamento da propriedade em razão do momento histórico de cada povo, desde que não se chegasse a negá-lo. Ou seja, embora a propriedade consistiria num direito natural, o proprietário não poderia abstrair-se do dever do zelar pelo "bem-comum". [10]
Em seguida, porém, operaram-se várias fases da evolução do conceito do direito de propriedade, até que o Código de Napoleão o fixasse características quase absolutas, oponível a quem quer que tentasse prejudicar esse direito, sem mencionar a questão da função social, apenas estabelecendo, que esse direito não poderia ser exercido se fosse proibido em leis e regulamentos.
Este novo conceber da propriedade, fundada no absoluto uso, gozo e disposição dos bens consagrados no Código Napoleônico e em outros sistemas jurídicos formados ao longo do século XIX e início do século XX, por um lado representava o definitivo rompimento com o decadente regime feudal, a representação máxima da liberdade individual, por outro, no entanto, com a crescente industrialização que se seguiu de forma desordenada pela não-interveniência do Estado, logo mostrou sua face nefasta: a exploração da propriedade de forma irrestrita e incondicional, com o desmedido intuito de lucro, permitiu a concentração de capital nas mãos de poucos, que, através do poder econômico e do monopólio dos meios produtivos, estabeleciam, unilateralmente, as condições dos contratos, tornando a tão decantada liberdade de contratar num verdadeiro cárcere aos menos favorecidos, que cada vez mais viam escasseadas as opções para a satisfação de suas necessidades, seja de trabalho, seja de consumo.
Esse quadro de desigualdade e exploração abriu, destarte, espaço para um novo pensar sobre a atividade estatal, exigindo-lhe uma atuação interventiva, através da imposição de deveres que pudessem garantir ao indivíduo condições mínimas para uma vida digna, o que na doutrina constitucional são chamados de direitos fundamentais de segunda geração. E, é nessa esteira que a doutrina da função social renasce, propondo a alteração do conceito de propriedade, de mero objeto de apropriação humana, para ser compreendido como um bem de produção a serviço do bem estar e da justiça sociais. [11]
IV – FUNÇÃO SOCIAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL BRASILEIRA
Até a independência, regeu-se o Brasil pela legislação portuguesa corporificada nas Ordenações Manuelinas, Afonsinas e Filipinas. A primeira legislação pátria independente surge em 1824 com a Constituição Imperial, outorgada por D. Pedro I. Em seu artigo 179, inc. XXII, sob inspiração liberal, consagrava que era garantido o direito de propriedade em toda a sua plenitude. Embora se permitisse a desapropriação pelo bem público, não se pode inferir que se houvesse aí contemplado qualquer homenagem a uma função social. A Constituição de 1891 acrescentou como causas para a desapropriação a necessidade ou a utilidade pública, mas, ainda, estava dominada pelo mesmo fervor individualista na concepção do direito de propriedade. A emenda constitucional de 1926 consistiu a primeira limitação ao direito de propriedade. A esta limitação, que se referia às minas e jazidas minerais, a Constituição de 1934 somou a concernente às quedas d’água e ainda ressalvou, em seu artigo 113, que o exercício do direito de propriedade não se poderia fazer contra o interesse social ou coletivo.
Os mesmos princípios foram mantidos no texto de 1937, art. 122, n. 14, e 143, e na Lei Constitucional n. 5, de 1942. [12] A rigor, foi a Constituição de 1946 que expressou, pela primeira vez, a preocupação com a função social da propriedade, na esteira de copiosa legislação intervencionista que caracterizou os primeiros passos do Estado assistencialista e da socialização do direito civil. [13]
As Constituições de 1967 e 1969 também revelavam a preocupação do ordenamento brasileiro com a função social da propriedade. Disciplinada no art. 157, III, da CF/67 e no art. 160, III, da CF/69 a função social da propriedade foi concebida como princípio de ordem econômica e social.
Analisando o texto das Constituições anteriores a de 1988, que expressamente consignaram a função social da propriedade, percebe-se, em todas elas, que a inclusão do princípio se deu no capítulo destinado à ordem econômica. De outro turno, ainda que a Carta de 1988 tenha feito o mesmo, inovou o constituinte consagrando o princípio, em relativização ao próprio direito individual de propriedade, no capítulo destinado aos direitos fundamentais (inciso XXIII do artigo 5º). Ademais, a propriedade privada foi incluída em inciso autônomo, entre os princípios da ordem econômica (inciso II do art. 170), antes mesmo da enunciação do princípio da função social da propriedade (inciso II, do mesmo artigo). [14]
"A Constituição brasileira de 1988 introduziu profundas transformações na disciplina da propriedade, no âmbito de uma ampla reforma de ordem econômica e social, de tendência nitidamente intervencionista e solidarista". [15]
Ao passo em que estabelece como garantia fundamental, aos brasileiros e estrangeiros residentes no país, a inviolabilidade do direito à propriedade (art. 5º, caput), estabelece que esta deverá atender a sua função social para estar sob a proteção desta Constituição (art. 5º, XXIII).
A fim de nortear todos aqueles que estão sob a égide desta norma constitucional, define, nos artigos 182, § 2º e 186 da CF/88, os requisitos necessários ao cumprimento da função social da propriedade urbana e rural, respectivamente.
Art. 182, § 2º: "A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressa no plano diretor."
Art. 186: "A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I – aproveitamento racional e adequado;
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores."
Portanto, somente a propriedade que a atenda a todos os requisitos dos arts. 182, § 2º e 186 da CF/88 é que terá atendido a sua função social. Assim, ainda que produtiva, a propriedade rural não atenderá a sua função social se a sua produção estiver baseada em violação das normas trabalhistas, por exemplo. [16]
Os preceitos, contidos nos arts. 182, § 2º e 184, como se vê acima, condicionam a fruição individual do proprietário ao atendimento dos múltiplos interesses não proprietários, demonstrando a preocupação do legislador constituinte com os dramáticos conflitos sociais. A proteção ambiental, a utilização racional das reservas naturais, as relações de trabalho derivadas da situação proprietária, o bem-estar desses mesmos trabalhadores são interesses tutelados constitucionalmente e que passaram a integrar o conteúdo funcional da situação proprietária.
O art. 182 e seus §§, da Constituição, disciplinam a utilização da propriedade urbana no âmbito bem mais amplo da política territorial urbana, tendo por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Nesta mesma linha, o artigo 184 e seus parágrafos regulam a propriedade rural no capítulo dedicado à Política Agrícola e Fundiária e à Reforma Agrária. Pode-se notar a previsão de diversas disciplinas de acordo com a potencialidade econômica da propriedade, levando-se em conta a sua destinação.