1.1 – Histórico do Ministério Público
Os historiadores e doutrinadores encontram dúvidas e dificuldades em especificar a origem do Ministério Público (MP), alguns acreditam que remonta sua origem embrionária na Antiguidade, mais especificamente no Antigo Egito, na figura dos Magiaí (TOURINHO, 2011). Estes eram servos do rei que, em nome deste, eram responsáveis por “[...] reprimir rebeldes e proteger os cidadãos pacíficos, dando curso a acusações e buscando a verdade” (MENDES; BRANCO, 2011, p.1039). Remonta-se que há aproximadamente
[...] 4.000 anos aC um corpo de funcionários com atribuições que substancialmente se assemelham às do Ministério Público moderno era encarregado de: ‘I- ser a língua e os olhos do rei do país; II- castigar os rebeldes, reprimir os violentos, proteger os cidadãos pacíficos; III- acolher os pedidos do homem justo e verdadeiro, perseguindo o malvado e mentiroso; IV- ser o marido da viúva e o pai do órfão; V- fazer ouvir as palavras da acusação, indicando as disposições legais aplicáveis em cada caso; VI – tomar parte nas instruções para descobrir a verdade’ (CINTRA; GRINOVER; DINAMARCO, 2008, p. 229).
Outros retrocedem à Grécia Antiga, indicando os temóstetas gregos, membros da oligarquia selecionados para atuarem como conselheiros que fiscalizavam as leis atenienses (SIUFI, 2007) e os éforos espartanos. “Embora Juízes, [...] tinham por função contrabalancear o poder real e o poder senatorial” (TOURINHO FILHO, 2011, p. 410). Tinham a função de acusadores, o que era evidenciado pelo espírito bélico da sociedade grega (MENDES; BRANCO, 2011). Em Roma, os advogados do fisco e os procuradores de César eram encarregados de vigiar a administração dos bens do Imperador (TOURINHO, 2011).
Na Idade Média, existiu o “comum acusador”, que substituía o particular na função de acusação, quando este não perseguia o criminoso que lhe vitimou. Tourinho Filho (2011, p.410) aponta ainda outras figuras deste período, como os gastaldi do Direito longobardo, que representavam o rei e exerciam o ofício policial; os advogados da massa de Carlos Magno, responsáveis por realizar a persecução criminal; os procuradores religiosos, que tinham o dever de fiscalizar os processos penais secretos do Direito canônico e os advogados dos comuns de Veneza, que cuidavam dos interesses públicos da época.
Contudo, é na França que a o Ministério público começa a se impor como uma instituição contínua, no atual sentido do termo. (OLIVEIRA, 2011) É consoante a doutrina em apontar os procuradores, com poderes legalmente atribuídos pelas Ordenações Francesas, sob juramento, igual aos dos juízes, tornavam-se Procuradores do Rei, impedidos de defender causas além do interesse monarca (MENDES; BRANCO, 2011).
Gradativamente, deixaram de ser meros defensores privados e migraram para o poder público. Portanto, é justamente
[...] neste momento que surge a figura do Ministério Público, como órgão do Estado responsável pela promoção da persecução penal, retirando do juiz quaisquer funções de natureza pré-processual (ou investigatórias), desde que atinentes à apuração dos fatos e à formulação da acusação, como a depurar e preservar o quanto possível a sua imparcialidade (OLIVEIRA, 2011, p.439).
Os procuradores eram encarregados de perseguir os criminosos e aplicar os castigos descritos pelas Ordenações, mesmo que a vítima não acionasse o poder público, tinham de agir de ofício. O papel institucional do Ministério Público ganhou ainda mais força com os ideais iluministas, a Revolução Francesa, as leis napoleônicas do século XIX e principalmente com o surgimento do Estado Democrático de Direito (MENDES; BRANCO, 2011).
Também na França surge a expressão parquet, muito comum na atualidade para se referir ao Ministério Público, “os Procuradores e advogados do Rei não se sentavam sobre o mesmo estrado onde ficavam os juízes, mas sobre o soalho (parquet) na sala de audiência, como as partes e seus representantes” (TOURINHO FILHO, 2011, p.411). A sala de audiência possuía dois níveis, um alto (estrado) onde se sentava o Juiz, separado por um cancelo e um baixo (soalho) onde estavam os advogados e os Procuradores do Rei, sendo assim chamados de Procuradores ao parquet, ou simplesmente Parquet (TOURINHO, 2011)
Entretanto, a origem do Ministério Público no Brasil relaciona-se diretamente ao direito português nas Ordenações Afonsinas de 1447, desde o Império o MP era citado nas legislações, a Lei do Ventre Livre já designava ao Promotor a obrigação de proteger os filhos libertos dos escravos (BRASIL, 1871). O Decreto n. 848 de 11 de outubro de 1.890, estatui o Ministério Público como instituição, disciplinando sua estrutura (BRASIL, 1890). É perceptível que
Até tempos relativamente recentes tinha o Ministério Público brasileiro o cargo anômalo de representação dos interesses do Poder executivo em juízo (Const. 67, art. 126); essa função destoava inteiramente dos objetivos da Instituição e contribuía para o enfraquecimento da independência dos membros desta (CINTRA; GRINOVER; DINAMARCO, 2008, p. 229).
O prestígio pela instituição do Ministério Público tornou-se crescente após a proclamação da República, onde no atual código de Processo Penal foi-lhe atribuída a titularidade da ação penal (BRASIL, 1941). No plano civil ganhou a representação dos interesses difusos e coletivos pela Lei da Ação Civil pública (BRASIL, 1985).
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CFRB/1988) conferiu autonomia e independência ao Ministério Público, chegando alguns autores a afirmarem, equivocadamente, que “[...] o Ministério Público é um quarto ‘poder’, pretendendo-se com isto, alterar a divisão tripartida de Montesquieu” (ALVES, 2007, p.45). Tal afirmação se dá pela extrema importância conferida ao órgão, já que ao “[...] Ministério Público incumbe defender os interesses, bens e valores essenciais à vida numa sociedade democrática em que vigorem o Estado de Direito e os princípios de igualdade e do respeito à sociedade" (ALVES, 2007, p.44). Conforme se verifica no art. 129, inc. IX veda a representação judicial e a consultoria de entidades públicas, o que o desvincula de quaisquer outros Poderes, tornado o MP independente (BRASIL,1988). Foi, ainda, o MP
[...] contemplado, além da titularidade privativa da ação penal pública, com inúmeras e relevantes funções na defesa jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127 e 129, CF) [...] reservando aos seus membros, para adequado desenvolvimento de suas tarefas, importantes prerrogativas junto aos Poderes Públicos e mesmo aos particulares (CINTRA; GRINOVER; DINAMARCO, 2008, p. 229).
Com tantas prerrogativas, é indubitável que “atualmente o Ministério Público desempenha papel de suma importância em nosso sistema político democrático de direito, sendo considerado essencial para que haja prestação jurisdicional” (CAVALCANTE NETO, 2008, p.14).
A criação do MP desde os primórdios da humanidade mostra a extrema importância de tal órgão, que se fez presente junto ao berço da civilização e cultura, percorrendo uma longa trilha e se tornando cada vez mais independente conforme o avanço para o atual Estado democrático de Direito. Neste viés, é claramente perceptível que a evolução do MP se deu atrelada com a própria evolução da cultura humana, tendo sua figura perdurada no tempo.Atualmente, o Ministério Público está presente no Brasil como uma instituição desvencilhada dos outros poderes, constatada a sua importância no papel de defensor da democracia e valores constitucionais pelo próprio capítulo da CFRB/1988 em que se encontra, como função essencial à Justiça, tornando-se indispensável para que haja a prestação jurisdicional.
1.2 - A instituição, os princípios e as garantias do Ministério Público
O MP brasileiro é instituição vinculada ao Poder Executivo, o que não significa subordinação, pois goza de autonomia orçamentária e organizacional, sendo idealizado, segundo a CFRB1988, especialmente para atuar frente aos órgãos do Poder Judiciário, fato que reflete na sua organização (BONFIM, p. 421).
A CFRB/1988 preconiza em seu art. 127 que o “Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis” (BRASIL, 1988). Assim, como elucida Mirabete (2004), o MP utiliza sua posição junto ao Poder Executivo para fazer cumprir as leis no âmbito do Poder Judiciário, utilizando-se para tanto de sua autonomia, independência legal e constitucional e de uma parcela da soberania cedida pelo Estado Democrático.
Atualmente, o Ministério Público é regulamentado segundo os ditames da CFRB/1988 e da Lei Orgânica do Ministério Público (LOMP), sendo que seus membros serão integrantes de carreira, cujo ingresso é feito mediante concurso público de provas e títulos, assegurada a participação da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e sendo observada a ordem de classificação (BRASIL, 1993). Atualmente o Ministério Público Brasileiro é composto dos seguintes órgãos:
- o Ministério Público da União, que inclui: o Ministério Público Federal, o Ministério Público do Trabalho, o Ministério Público Militar e o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios;
- o Ministério Público dos Estados (BONFIM, p.421,2010)
Dentro desta organização, o Ministério Público da União tem por chefe o Procurador-Geral da República e o Ministério Público dos Estados é chefiado pelo Procurador-Geral de Justiça (BRASIL,1993). Mazzili (1996) adverte que o poder dos chefes do MP é limitado diante da autonomia dos membros do MP, além disso, os Procuradores-Gerais possuem a prerrogativa de nomear outros membros do MP para realizarem atos específicos, designados por lei, o que demonstra o caráter unitário da instituição. Além destes órgãos, compõem o Ministério Público o “Conselho Nacional do Ministério Público, ao qual cabe o controle da atuação administrativa e financeira do Ministério Público e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, na forma do art. 130-A da Constituição Federal” (BONFIM, p. 421,2010). A chefia do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) é feita por um Corregedor escolhido dentre os membros integrantes do MP, o CNMP também é assistido pelo presidente do Conselho Federal da OAB (TOURINHO FILHO,2011).
Além de uma estrutura organizada, para um melhor exercício de suas funções, foi subordinado pelo constituinte a obedecer a princípios institucionais, resguardando o adequado desenvolvimento de suas atribuições e concedendo-lhe privilégios frente ao Poder Público e junto aos particulares (OLIVEIRA, 2011). Tais princípios, para Távora e Alencar, são informadores de toda a atividade do MP, sendo que todo e qualquer disposição sobre este órgão deve tê-los como farol (2010).
O Princípio da Imparcialidade vai de encontro a posicionamentos de que o MP é, sobretudo, um órgão acusador, pregando que este é imparcial e visa a apenas a realização da justiça e o cumprimento da lei, respeitando a hipossuficiência dos particulares frente a sua estrutura e logística fornecida pela máquina estatal, devendo toda sua atuação ser direcionada imparcialmente (OLIVEIRA,2011). Távora e Alencar (2010) frisam que
A noção de imparcialidade do Ministério Público é assim atrelada ao seu interesse pela ‘busca da verdade’ e pela ‘realização da Justiça’, [...] a missão do Ministério público é promover a acusação de forma eficiente, independente e desprovida de qualquer sentimento que não seja o de Justiça, porquanto mesmo acusando crimes, o promotor não deixa de ser um fiscal da lei, apenas lhe sendo lícito promover denúncia se estiver convencido da criminalidade, bem como da existência de lastro probatório mínimo, [...] tem o dever de atuar no processo em benefício do réu, buscando a correta aplicação da lei (p.481).
Demonstram ainda que o supracitado princípio objetiva “[...] efetivamente é que os órgãos públicos que atuam no processo ajam com honestidade” (TÁVORA; ALENCAR, p.480, 2010).
Rege-se também o Ministério Público pelo princípio do Promotor Natural decorrente do artigo 5º, inciso LIII da CFRB/1988 assegurando que “ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente" (BRASIL,1988). Seguindo o preceito constitucional
[...] além de ser julgado pelo órgão independente e pré-constituído, o acusado também tem o direito e a garantia constitucional de somente ser processado por um órgão independente do Estado, vedando-se por consequência, a designação arbitrária, inclusive de promotores [...] por encomenda (LENZA, p.766, 2012).
Nesta linha, todo acusado “tem o direito de ser processado apenas pelo Ministério Público com atribuições previamente fixadas e conhecidas, à semelhança do que ocorre com o princípio do juiz natural” (TÁVORA; ALENCAR, p.482, 2010). Posição já confirmada pelo Supremo Tribunal Federal no HC 67.759/RJ, com relatoria do Ministro Celso de Mello (BRASIL, 1992).
A organização do MP é estrita ao Princípio da Unidade, uma vez que “seus membros integram um só órgão” (PAULO; ALEXADRINO, p.706, 2010).Para Mazzilli (1996) se traduz, principalmente, no fato de um só chefe dirigir o Ministério Público, sem se olvidar que entre os diversos ministérios não há um unidade, somente em cada um dos ramos do órgão. Afirma ainda o autor que tal princípio encontra-se intimamente atrelado ao Princípio da Indivisibilidade, segundo o qual os membros por integrarem um só órgão, podem ser substituídos por outros, desde que seguidas as normas legais (MAZZILLI, 1996). A Indivisibilidade, portanto, permite que os Procuradores possam “ser substituídos por outros durante o processo, não existindo vinculação pessoal à causa. A parte processual é o Ministério Público enquanto instituição, e não propriamente o seu representante” (BONFIM, p.421, 2010).
Mazzili (1996) descreve o Princípio da Autonomia Institucional como uma das principais garantias conferidas ao Ministério Público e a cada um de seus membros, enquanto cooperadores do Poder Judiciário, tendo o poder de atuarem com total liberdade, não estando subordinados a nenhum órgão ou Poder, apenas se curvando às exigências da legislação. Estende-se ainda a Autonomia no âmbito interno da instituição, “a cada membro do Ministério Público cabe a deliberação do ato que deve praticar, não se vinculado a atuação anterior, sua própria ou de outro membro do Parquet” (GRECO FILHO, 236, 2010). Tourinho Filho divide e conceitua o Principio da autonomia pregando que
A autonomia funcional é a capacidade para os atos de autogoverno, tais como dispor sobre regulamentos internos, formação de equipes especializadas para combate a certos tipos de crimes, organização de séricos auxiliares etc. Autonomia administrativa é a capacidade para a solução de problemas administrativos internos (concessão de férias, licenças, aposentadorias, designações, nomeações de funcionários etc.), sem a burocrática vinculação à Ministérios e Secretarias do Estado (TOURINHO FILHO, p.369, 2011).
Reconhece, ainda, a doutrina o Princípio da Irrecusabilidade que para Rebello apud Tourinho Filho (2011, p.369) “consiste em não poder a parte recusar o promotor ao qual coube o processo, salvo nos caso de impedimento ou suspeição”. Já o Princípio da Irresponsabilidade consiste no fato de os Promotores não sofrerem os efeitos da responsabilidade civil pelos atos praticados no exercício do cargo, a responsabilidade é transferida para o Estado, como elucida Tourinho Filho
[...] o Estado é civilmente responsável não só pelos atos praticados pelos membros do Ministério Público [...] em virtude de cuja atividade ou inação resulte o dano, contato que esse dano se apresente com caracteres essenciais assentados na doutrina: um prejuízo economicamente avaliável, certo e atual, que importe em deixar a vítima em condição especialmente desvantajosa (p.370, 2011)
A responsabilidade está claramente expressa na CFRB/1988 em seu artigo 37, parágrafo 6º, ditando que “[...] pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso no caso de dolo ou culpa” (BRASIL,1988). Logo, “a parte lesada pode exigir do Estado a indenização devida” (TOURINHO FILHO, p. 371, 2011). Mirabete condensa os princípios elencados pela dou trina e que regem a atividade do MP, citando os princípios da
a) indisponibilidade (como titular da ação penal pública, condicionada ou não, o promotor não pode dela dispor); irrecusabilidade (o promotor não pode ser recusado, salvo nos casos de impedimento ou suspeição); independência (o membro do Ministério Público não fica, no processo, sujeito a ordem de ninguém) d) irresponsabilidade (o promotor não pode ser civilmente responsável pelos atos praticados no exercício da função, salvo, evidentemente, as hipóteses de improbidade administrativa e de prática de ilícito (art., 37, §§4º e 5º; da CF); e) devolução (o superior pode exercer a função própria do subordinado, como nas hipóteses de avocação, designação etc); f) substituição (designação pelo Procurador-geral de outro membro da Instituição para propor a ação penal) (p. 357- 358, 2004).
Com o intuito de proporcionar o exercício seguro e independente de suas atribuições a CFRB/1988 trouxe diversas garantias aos membros do MP, determinando o art. 128, § 5° que estes não poderão perder o cargo após dois anos de serviço, salvo por sentença irrecorrível, além de dispor sobre a vitaliciedade, a inamovibilidade e a irredutibilidade (BRASIL,1988). “A relevância da sua atividade para o regime republicano democrático indica a necessidade de preservar o Ministério Público de temores e de perseguições, que lhe inibam o exercício funcional desassombrado” (MENDES; BRANCO, p.1043, 2011).
A vitaliciedade garante que o membro do MP só perca o cargo em virtude da sentença judicial, não bastando uma decisão administrativa (MAZZILLI, 1996). “Vitaliciedade não significa perpetuidade, mesmo porque, aos 70 anos, será compulsoriamente aposentado e , aos 35 anos de idade, voluntariamente” (TOURINHO FILHO, p.412, 2011).
A inamovibilidade garante que os promotores não sejam removidos do local onde atuam por mero arbítrio, sendo necessária uma decisão da maioria absoluta do órgão colegiado, por voto da maioria dos membros, respeitado o princípio da ampla defesa (BONFIM, 2010).A garantia se estende, já que o “membro do Ministério Público não poderá ser [...] promovido, unilateralmente, sem a sua autorização ou solicitação” (LENZA, 2012). Salvo motivo de interesse público.
No tocante à irredutibilidade, trata-se da garantia dos seus vencimentos, “[...] o subsídio dos membros do Ministério Público não poderá ser reduzido” (LENZA, p.769, 2012). “A irredutibilidade não isenta os subsídios de ônus tributários e previdenciários [...], não possibilita, sem lei específica, reajuste automático de vencimentos, como simples decorrência da desvalorização da moeda, provocada pela inflação” (MENDES; BRANCO, p.1043, 2011).
A doutrina ainda elenca outras garantias como o ingresso “nos quadros de carreira mediante concurso público de provas e títulos” (TOURINHO FILHO, p. 413, 2011). Mazzilli (1996) afirma que os membros do MP possuem o chamado foro por prerrogativa de função que decorre da própria CFRB/1998, mesmo no caso de crimes comuns e até mesmo os dolosos contra a vida, dispensando o júri, afirmando ainda que o foro se aplica a atos praticados antes e durante o exercício da sua função, cessando o for se o ato for praticado após o exercício ou quando o funcionário se encontrava afastado temporariamente do cargo. Prossegue o autor apontando a promoção e a aposentadoria como garantias, sendo cumpridas as exigências legais, especialmente no tocante à aposentadoria que prevê os vencimentos integrais, sendo estes revistos conforme a revisão da remuneração dos membros do MP.
Infere-se a indispensabilidade de tais garantias para os membros do MP, servindo como escudos com os quais a CFRB/1988 revestiu a Instituição, que barram as interferências no exercício de suas funções, sendo que tais proteções são compulsórias não podendo os promotores e nem o próprio MP dispor ou dispensá-las, pois não estão acima do Constituinte.