Resumo: Objetiva o presente trabalho apresentar à comunidade jurídica conceitos sobre teto remuneratório, subteto, escalonamento e subsídio, estabelecendo como resultado a necessidade de implantação nos Estados da Federação, ainda omissos, o movo modelo já estatuído no Poder Judiciário e Ministério Público, em âmbito Federal, em face da cogência das normas constitucionais.
Palavras-chave: subsídio – teto – subteto – direito adquirido - implantação – cogência.
Sumário: 1 – HISTÓRICO INTRODUTÓRIO: 2 – CONCEITUAÇÕES E APRESENTAÇÃO DA TESE: 3 – PARCELAS NÃO COMPUTADAS PARA FINS DE SUBTETO: 4 – DIREITO ADQUIRIDO: 5 – CONCLUSÃO: 6 – BIBLIOGRAFIA.
1. HISTÓRICO INTRODUTÓRIO
A entrada em vigor da Constituição Federal de 1988 trouxe inúmeras mudanças no ordenamento jurídico nacional e, uma delas, foi a instituição de limite remuneratório aos servidores públicos .
A regra estava presente na redação original do inciso XI do art. 371, de eficácia limitada, pois dependia de lei para a sua regulamentação. O limite era no âmbito dos respectivos poderes da União, Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, de forma diferenciada.
O E. Supremo Tribunal Federal enfrentou pela primeira vez a questão do limite remuneratório ao julgar a celebre Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 14, Relator Ministro Célio Borja, em 13.09.1989, assentando o seguinte, verbis:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROPOSTA PELA ASSOCIAÇÃO DOS MAGISTRADOS BRASILEIROS. O PARÁGRAFO 2. DO ARTIGO 2. DA LEI FEDERAL N. 7.721, DE 6 DE JANEIRO DE 1989, QUANDO LIMITA OS VENCIMENTOS DOS MINISTROS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – ‘COMPUTADOS OS ADICIONAIS POR TEMPO DE SERVIÇO’ - A REMUNERAÇÃO MÁXIMA VIGENTE NO PODER EXECUTIVO, VULNERA O ART. 39, PAR. 1., ‘IN FINE’, DA CONSTITUIÇÃO, QUE SUJEITA A TAL LIMITE APENAS OS ‘VENCIMENTOS’, EXCLUÍDAS AS VANTAGENS ‘PESSOAIS’. COMPATIBILIDADE DO CONCEITO DE ‘VENCIMENTOS’ ESTABELECIDOS NA LEI COMPLEMENTAR N. 35/79 E EM OUTROS ARTIGOS DA LEI MAIOR COM A EXEGESE DO ALUDIO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. PROCEDÊNCIA PARCIAL DA AÇÃO PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAIS AS EXPRESSÕES ‘... E VANTAGENS PESSOAIS (ADICIONAIS POR TEMPO DE SERVIÇO)...’, CONSTANTE DO PAR. 2., ART. 2. DA LEI 7.721/89." 2
Pela análise, constata-se que o paradigma fixado foi o de que as vantagens pessoais estariam fora do limite de remuneração .
Assim, a norma, de caráter moralizador, apresentou resultados pífios, pois a remuneração dos servidores públicos, e aqui a referência é no sentido lato, não apresentava um limite efetivo, em face da possibilidade das vantagens pessoais incorporadas, ou não, aos vencimentos, ultrapassarem o limite fixado em lei.
Disto resultou na apresentação pelo Poder Executivo Federal de uma Proposta de Emenda Constitucional, noninada de Reforma Administrativa, aprovada no Congresso Nacional sob o nº 19 (EC nº 19/98).
Esta emenda, entre outras mudanças, acrescentou o § 4º ao art. 39, bem como deu nova redação ao incido XI do art. 37. e ao inciso V do art. 93.
Pela primeira vez a Lei Maior utilizou a expressão subsidio , nas três normas, conceituando-o no § 4º do art. 39, ainda em vigor, verbis:
"O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI."
Alteração de fundo não se observou, pois a redação do art. 37, XI,3 também exigia a regulamentação da norma por lei, deixando-a, ainda, na modalidade conceituada pelo Professor José Afonso da Silva4 como norma de eficácia limitada.
A Excelsa Corte também não mudou sua jurisprudência, permanecendo a orientação dada pelo julgamento da ADI nº 14. Ressaltou, outrossim, que só se tornariam aplicáveis o novo inciso XI do art. 37. (redação dada pela EC nº 19), somente a partir da fixação, por lei, do subsídio mensal dos seus Ministros5.
Esta lei, consoante redação antiga do art. 48, XV6, da Constituição Federal, dada pela EC nº 19, deveria ser de iniciativa conjunta dos Presidentes dos três Poderes da República. O projeto nunca foi apresentado ao Congresso Nacional.
Em face desta omissão legislativa, o Poder Executivo Federal enxergou a possibilidade de aplicação de um teto remuneratório somente com nova alteração constitucional.
Para tanto, encaminhou mais uma Proposta de Emenda, aprovada sob o nº 41/03 –– Reforma da Previdência.
Pontuando as alterações, em primeiro, temos a atual redação do inciso XI do art. 37. da Constituição Federal que incluiu o subteto remuneratório , para os Estados, Distrito Federal e Municípios.
Este conceito, em sede constitucional, não se apresentou como uma novidade jurídica, pois já estava inserido no § 2º do art. 27. e no inciso V do art. 93. da Constituição Federal.
O art. 27, § 2º, na redação conferida pela EC nº 01/92, tratava da remuneração dos Deputados Estaduais, fixando em 75% daquela estabelecida aos Deputados Federais. A EC nº 19/98 substituiu esta expressão por subsídio e exigiu lei das respectivas Assembléias, acabando com a fixação por resolução da Mesa Diretora.
Já o inciso V do art. 93, teve a redação alterada pela EC nº 19/98 com o intuito de disciplinar o subsídio da magistratura nacional , pondo fim ao termo vencimentos, bem como estatuir o escalonamento .
A segunda alteração da EC nº 41, foi a nova redação do inciso XV do art. 49. da Constituição Federal, permitido a fixação do subsídio do Ministro do STF, sem necessidade da iniciativa conjunta com os demais Poderes.
2. CONCEITUAÇÕES E APRESENTAÇÃO DA TESE:
A regulamentação exigida pelo inciso XV do art. 49. veio a lume em 27.07.05, com a publicação da Lei nº 11.143, acarretando uma obrigatoriedade aos Estados membros da federação a seguirem este modelo para o Poder Judiciário e Ministério Público, respectivos. E, fala-se em obrigatoriedade pela natureza cogente das normas constitucionais7.
Em conseqüência, todos os consectários do art. 49, inciso XV, entraram plenamente em vigor. E, para o objeto do estudo, mister citar o art. 37, XI, o art. 39, § 4º, art. 93, V, e art. 129, § 4º, todos da Constituição Federal, pois, até então, segundo orientação jurisprudencial já citada, a aplicabilidade dos respectivos comandos estava condicionada à promulgação da lei que disciplinasse acerca do subsídio.
Assim, busca-se balizar conceitos para sustentar o debate necessário para implantação do escalonamento, subsidio e subteto nos Estados da Federação que não efetivaram tal medida, incluindo o Rio Grande do Sul, em cumprimento aos comandos constitucionais supra referidos.
Escalonamento é a hierarquização dos cargos e respectivos vencimentos, cujo efeito prático é conferir aumento aos subsídios dos cargos do Poder Judiciário e do Ministério Público, assim que esta hipótese se der, por lei, aos subsídios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal e ao Procurador-Geral da República, observando o art. 93, V, da CF.
Destaca-se que a lei concessiva não necessita referir que houve "aumento aos subsídios dos cargos escalonados", pois a autorização é constitucional. Urge apenas que norma preveja o escalonamento .
Deste modo, surgem as seguintes indagações:
Como deve ser feito o escalonamento e a implantação do subsídio no Poder Judiciário e no Ministério Público Estadual?
Primeiramente, é necessário implementar o escalonamento . Observando o modelo Federal, constata-se que o Poder Judiciário Federal e o Ministério Público da União, já efetivaram esta medida por lei anterior (§ 2º do art. 1º da Lei nº 10.474/02 e § 3º do art. 224. da LC nº 75/93). É por esta razão que as Leis nº 11.143/05 e 11.144/05, somente referem-se aos subsídios dos cargos do ápice das carreiras.
No Estado do Rio Grande do Sul, Poder Judiciário e Ministério Público dispõe de leis estabelecendo o escalonamento entre 5% nas entrâncias inicial, intermediária e final, e 10% para os cargos de Desembargador e Procurador de Justiça (art. 63. da Lei nº 6.929/75 e Lei Est. nº 8.871/89, art. 3º8, com redação dada pela Lei Est. nº 11.107/98).
Já, para a fixação do subsídio , diante da redação do art. 93, V9, da Constituição Federal, necessária a promulgação de lei estadual que faça menção expressa a este comando.
E, para implantação da nova sistemática, a Assembléia Legislativa necessita aprovar projetos de leis encaminhados pelo Presidente do Tribunal de Justiça e pelo Procurador-Geral, com a sanção do Governador Estado (reserva legislativa – arts. 96, II, b, e 127, § 2º, da CF).
Como exemplo cita-se a Lei nº 1.632, de dezembro de 2005 do Estado de Tocantins 10.
Ressalta-se, que os valores dos subsídios estaduais estão limitados a 90,25% do subsídio do Ministro STF (subteto - inciso XI do art. 37. 11 da Constituição Federal, com redação dada pela EC nº 41).
Se os Estados omissos na fixação do subsídio seguirem o modelo adotado pelo Estado do Tocantins, vez que a Lei nº 1.632/05 expressamente refere a porcentagem e fixa o escalonamento, sempre que os subsídios dos Ministros do STF sofrerem aumento decorrente de lei federal , automática e independentemente de outra lei estadual, igual acontecerá nas unidades federadas.
Porém, segundo argüido por corrente contrária à fixação deste modelo, tal fenômeno jurídico seria discutível, em virtude da autonomia constitucional e legislativa Estadual, pois os subsídios dos membros do Poder Judiciário e do Ministério Público estariam diretamente atrelados e dependentes de manifestação legislativa da União.
Contudo, na exegese da Excelsa Corte, esta dependência legislativa parcial já ocorre em relação aos subsídios dos Deputados Estaduais (art. 27, § 2º, da Constituição Federal 12).
Assim, se para esta hipótese não se cogita em limitação à autonomia legislativa estadual, por qual motivo alega-se tal óbice à fixação percentual, e por lei única, dos subsídios dos Membros do Ministério Público e do Poder Judiciário Estadual, se a própria Constituição Federal traça o mesmo molde para os Membros do Poder Legislativo Estadual?
Importante ter claro que o art. 93, V, expressamente, refere as porcentagens a serem seguidas. Desde modo, as carreiras dos Membros do Ministério Público e do Poder Judiciário, não interessa se "Federal" ou "Estadual", devem ter uma simetria de vencimentos , cujo único limite lógico para os Estados é o valor de 90,25% do subsídio do Ministro do STF, segundo redação do art. 37, XI, in fine.
Tanto é este o caráter do sistema – de âmbito nacional – que o Presidente do E. Supremo Tribunal Federal baixou as resoluções nº 306 e 318, tornando público o subsídio mensal da Magistratura da União, para os anos de 2005 e 2006, respectivamente.
A questão de fundo é que, para o Poder Judiciário e Ministério Público, a própria Constituição Federal estabeleceu um regramento cuja finalidade é dar paridade aos subsídios de todas as unidades federadas . A única liberalidade concedida ao legislador estadual, quando tratar da matéria em foco, foi a de fixar entre 5% e 10% o escalonamento entre as entrâncias. O subteto de 90,25% do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal é valor obrigatório a ser pago aos Desembargadores e aos Procuradores de Justiça, sem possibilidade de fixação abaixo deste quantum.
Deste modo, por qual motivo a Constituição Federal traçou este último limite porcentual?
Pelo fato de que a ascensão nas carreiras de Desembargador ou Procurador de Justiça – Ministro do Superior Tribunal de Justiça (art. 104, parágrafo único, I e II, da CF 13) – acarretará num aumento de 5% no subsídio auferido pelo Membro, chegando ao limite de 95% estabelecido no art. 93, V, 1ª parte, da Constituição Federal (os 100% do valor do subsídio é pago aos Ministros do Supremo Tribunal Federal).
Nítida, assim, a logicidade do escalonamento e das respectivas porcentagens a serem fixadas para os diferentes níveis das carreiras.
Mister trazer á baila trecho do acórdão extraído da ADI Nº 2.087-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 19/09/03, cujos ensinamentos aplicam-se, na íntegra, ao estudo em foco, verbis:
"Se se aceita, nesses termos, que o padrão, nesta ação direta, hão de ser as normas da EC 19/98, particularmente a do novo art. 37, XI, a indagação seguinte diz com a admissibilidade, sob a regência dela, do estabelecimento de subtetos estaduais, distritais ou municipais.
À luz do texto originário, o Pleno do Tribunal admitiu a validade de subteto estadual abaixo do decorrente do velho art. 37, XI, não obstante preservasse, em nome da garantia de irredutibilidade de vencimentos, a percepção do montante superior anteriormente recebido.
Consigna a ementa da decisão plenária do RE 228.080, de 21.5.98, de que fui relator - RTJ 168/692:
‘II - Teto: redução do limite remuneratório (L.C. est. 4´´::1/92-SC): inexistência de direito adquirido à manutenção do limite previsto na legislação revogada, pois é axiomático não existir direito adquirido a regime jurídico.
III - Lícita a anterior fixação do teto local na remuneração dos Secretários de Estado e dada a garantia constitucional da irredutibilidade dos vencimentos, têm os impetrantes direito de que, da incidência imediata da LC 43/92, não poderá resultar o decréscimo da quantia que licitamente percebessem, até o montante do teto anterior.
IV- Teto estadual: fixação em montante inferior ao previsto no art. 37, XI, da Constituição: possibilidade.
V - No art. 37, XI, CF, são previstos dois limites máximos a considerar na implementação do sistema: o primeiro, já predeterminado pela Constituição, para cada Poder,. o segundo, a ser fixado por lei da União e de cada unidade federada, contido, porém, pela observância do primeiro, mas ao qual poderá ser inferior, excetuadas apenas as hipóteses de teto diverso estabelecido na própria Constituição da República (arts. 27, § 2°, e 93, V). ’
(...)
Por incrível que pareça - tão audacioso tem sido o das normas centrais, na tendência à uniformidade ditada pela evolução do federalismo brasileiro - em tema de remuneração dos seus servidores, o princípio geral segue sendo a autonomia das entidades descentralizadas, sujeitas apenas às restrições da Constituição Federal.
A questão, assim, não é de buscar autorização explícita da Constituição Federal às unidades federadas, mas sim a de saber se há nela, além do limite superior intransponível do art. 37, XI, outro princípio ou norma que lhes restrinja a autonomia.
A resposta é negativa: como o originário, o novo art. 37, XI - única regra geral pertinente à matéria - só impõe a Estados e Municípios - assim como à própria União - um limite negativo, o teto nacional de remuneração, sem que dele se possa extrair a garantia aos servidores de não a terem sujeita a limite inferior determinado por regra local.
Daí não se segue, entretanto, que a admissibilidade do subteto seja regra absoluta: ela sofre exceções ditadas pela própria Constituição Federal, nas hipóteses por ela subtraídas do campo normativo da regra geral do art. 37, XI, para submetê-las a mecanismo diverso de limitação mais estrita da autonomia das entidades integrantes da federação.
Em tais casos, parece, nada tem a dispor a respeito a lei estadual, salvo fixar o valor de subsídios e vencimentos, observado o limite ou os limites específicos já demarcados pela Constituição Federal.
Ocorre-me prontamente o caso dos magistrados, à vista do escalonamento vertical de subsídios, de âmbito nacional, ditado na EC 19/98 pelo novo art. 93, V, da Constituição, verbis:
(...)
O preceito - claramente inspirado no caráter nacional do Poder Judiciário - acaba propositadamente por vincular ao dos Tribunais Superiores o subsídio da mais alta categoria das carreiras da Justiça da União e da Justiça dos Estados, quanto a esta, com o propósito manifesto de reduzir, na esfera delicada da política de remuneração dos magistrados, a faixa de opção e manobra dos Poderes políticos locais.
Esse escalonamento nacional, que passa a constituir, com a nova redação do art. 93, V, um contraforte da independência política do Judiciário e se fez, por isso, imune até a emendas constitucionais tendentes a aboli-lo (CF, art. 60, III), com mais razão é incompatível com a idéia de subordinação dos subsídios dos juízes a subtetos derivados de normas infraconstitucionais, federais ou locais.
De sua vez, com relação ao subsídio dos Deputados Estaduais, a Constituição da República, ela mesma, fixou desde logo o subteto em 75% do estabelecido, em espécie, para os Deputados Federais." (grifo nosso).
No mesmo sentido:
"A questão do subteto no âmbito do Poder Executivo dos Estados-Membros e dos Municípios — hipótese em que se revela constitucionalmente possível a fixação desse limite em valor inferior ao previsto no art. 37, XI, da Constituição — ressalva quanto às hipóteses em que a própria Constituição estipula tetos específicos (CF, art. 27, § 2º, e art. 93, V)."
(ADIN 2.075-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 27/06/03 - grifo nosso).
Ainda, dentre as vantagens, é tradição os Ministros do Supremo Tribunal Federal e o Procurador-Geral da República auferirem subsídios de ótimo valor indenizatório, o que afasta a percepção inicial de que eventual "embargo" a longo prazo destes subsídios, prejudicaria os subsídios regionais, pois esta hipótese, s.m.j., nunca ocorreu na história da República.