A regulamentação exigida pelo inciso XV do art. 49 veio a lume com a publicação da Lei nº 11.143/2005, que obrigou os Estados a seguir este modelo no âmbito de seu Poder Judiciário e Ministério Público.

RESUMO: Objetiva o presente trabalho apresentar à comunidade jurídica conceitos sobre teto remuneratório, subteto, escalonamento e subsídio, estabelecendo como resultado a necessidade de implantação nos Estados da Federação, ainda omissos, o movo modelo já estatuído no Poder Judiciário e Ministério Público, em âmbito Federal, em face da cogência das normas constitucionais.


SUMÁRIO: 1 – HISTÓRICO INTRODUTÓRIO: 2 – CONCEITUAÇÕES E APRESENTAÇÃO DA TESE: 3 – PARCELAS NÃO COMPUTADAS PARA FINS DE SUBTETO: 4 – DIREITO ADQUIRIDO: 5 – CONCLUSÃO: 6 – BIBLIOGRAFIA:

PALAVRAS CHAVES: subsídio – teto – subteto – direito adquirido - implantação – cogência


1 – HISTÓRICO INTRODUTÓRIO:

A entrada em vigor da Constituição Federal de 1988 trouxe inúmeras mudanças no ordenamento jurídico nacional e, uma delas, foi a instituição de limite remuneratório aos servidores públicos.

A regra estava presente na redação original do inciso XI do art. 37 [01], de eficácia limitada, pois dependia de lei para a sua regulamentação. O limite era no âmbito dos respectivos poderes da União, Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, de forma diferenciada.

O E. Supremo Tribunal Federal enfrentou pela primeira vez a questão do limite remuneratório ao julgar a celebre Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 14, Relator Ministro Célio Borja, em 13.09.1989, assentando o seguinte, verbis:

"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROPOSTA PELA ASSOCIAÇÃO DOS MAGISTRADOS BRASILEIROS. O PARÁGRAFO 2. DO ARTIGO 2. DA LEI FEDERAL N. 7.721, DE 6 DE JANEIRO DE 1989, QUANDO LIMITA OS VENCIMENTOS DOS MINISTROS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – ‘COMPUTADOS OS ADICIONAIS POR TEMPO DE SERVIÇO’ - A REMUNERAÇÃO MÁXIMA VIGENTE NO PODER EXECUTIVO, VULNERA O ART. 39, PAR. 1., ‘IN FINE’, DA CONSTITUIÇÃO, QUE SUJEITA A TAL LIMITE APENAS OS ‘VENCIMENTOS’, EXCLUÍDAS AS VANTAGENS ‘PESSOAIS’. COMPATIBILIDADE DO CONCEITO DE ‘VENCIMENTOS’ ESTABELECIDOS NA LEI COMPLEMENTAR N. 35/79 E EM OUTROS ARTIGOS DA LEI MAIOR COM A EXEGESE DO ALUDIO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. PROCEDÊNCIA PARCIAL DA AÇÃO PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAIS AS EXPRESSÕES ‘... E VANTAGENS PESSOAIS (ADICIONAIS POR TEMPO DE SERVIÇO)...’, CONSTANTE DO PAR. 2., ART. 2. DA LEI 7.721/89."

[02]

Pela análise, constata-se que o paradigma fixado foi o de que as vantagens pessoais estariam fora do limite de remuneração.

Assim, a norma, de caráter moralizador, apresentou resultados pífios, pois a remuneração dos servidores públicos, e aqui a referência é no sentido lato, não apresentava um limite efetivo, em face da possibilidade das vantagens pessoais incorporadas, ou não, aos vencimentos, ultrapassarem o limite fixado em lei.

Disto resultou na apresentação pelo Poder Executivo Federal de uma Proposta de Emenda Constitucional, noninada de Reforma Administrativa, aprovada no Congresso Nacional sob o nº 19 (EC nº 19/98).

Esta emenda, entre outras mudanças, acrescentou o § 4º ao art. 39, bem como deu nova redação ao incido XI do art. 37 e ao inciso V do art. 93.

Pela primeira vez a Lei Maior utilizou a expressão subsidio, nas três normas, conceituando-o no § 4º do art. 39, ainda em vigor, verbis:

"O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI."

Alteração de fundo não se observou, pois a redação do art. 37, XI, [03] também exigia a regulamentação da norma por lei, deixando-a, ainda, na modalidade conceituada pelo Professor José Afonso da Silva [04] como norma de eficácia limitada.

A Excelsa Corte também não mudou sua jurisprudência, permanecendo a orientação dada pelo julgamento da ADI nº 14. Ressaltou, outrossim, que só se tornariam aplicáveis o novo inciso XI do art. 37 (redação dada pela EC nº 19), somente a partir da fixação, por lei, do subsídio mensal dos seus Ministros [05].

Esta lei, consoante redação antiga do art. 48, XV [06], da Constituição Federal, dada pela EC nº 19, deveria ser de iniciativa conjunta dos Presidentes dos três Poderes da República. O projeto nunca foi apresentado ao Congresso Nacional.

Em face desta omissão legislativa, o Poder Executivo Federal enxergou a possibilidade de aplicação de um teto remuneratório somente com nova alteração constitucional.

Para tanto, encaminhou mais uma Proposta de Emenda, aprovada sob o nº 41/03 –– Reforma da Previdência.

Pontuando as alterações, em primeiro, temos a atual redação do inciso XI do art. 37 da Constituição Federal que incluiu o subteto remuneratório, para os Estados, Distrito Federal e Municípios.

Este conceito, em sede constitucional, não se apresentou como uma novidade jurídica, pois já estava inserido no § 2º do art. 27 e no inciso V do art. 93 da Constituição Federal.

O art. 27, § 2º, na redação conferida pela EC nº 01/92, tratava da remuneração dos Deputados Estaduais, fixando em 75% daquela estabelecida aos Deputados Federais. A EC nº 19/98 substituiu esta expressão por subsídio e exigiu lei das respectivas Assembléias, acabando com a fixação por resolução da Mesa Diretora.

Já o inciso V do art. 93, teve a redação alterada pela EC nº 19/98 com o intuito de disciplinar o subsídio da magistratura nacional, pondo fim ao termo vencimentos, bem como estatuir o escalonamento.

A segunda alteração da EC nº 41, foi a nova redação do inciso XV do art. 49 da Constituição Federal, permitido a fixação do subsídio do Ministro do STF, sem necessidade da iniciativa conjunta com os demais Poderes.


2 – CONCEITUAÇÕES E APRESENTAÇÃO DA TESE:

A regulamentação exigida pelo inciso XV do art. 49 veio a lume em 27.07.05, com a publicação da Lei nº 11.143, acarretando uma obrigatoriedade aos Estados membros da federação a seguirem este modelo para o Poder Judiciário e Ministério Público, respectivos. E, fala-se em obrigatoriedade pela natureza cogente das normas constitucionais [07].

Em conseqüência, todos os consectários do art. 49, inciso XV, entraram plenamente em vigor. E, para o objeto do estudo, mister citar o art. 37, XI, o art. 39, § 4º, art. 93, V, e art. 129, § 4º, todos da Constituição Federal, pois, até então, segundo orientação jurisprudencial já citada, a aplicabilidade dos respectivos comandos estava condicionada à promulgação da lei que disciplinasse acerca do subsídio.

Assim, busca-se balizar conceitos para sustentar o debate necessário para implantação do escalonamento, subsidio e subteto nos Estados da Federação que não efetivaram tal medida, incluindo o Rio Grande do Sul, em cumprimento aos comandos constitucionais supra referidos.

Escalonamento é a hierarquização dos cargos e respectivos vencimentos, cujo efeito prático é conferir aumento aos subsídios dos cargos do Poder Judiciário e do Ministério Público, assim que esta hipótese se der, por lei, aos subsídios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal e ao Procurador-Geral da República, observando o art. 93, V, da CF.

Destaca-se que a lei concessiva não necessita referir que houve "aumento aos subsídios dos cargos escalonados", pois a autorização é constitucional. Urge apenas que norma preveja o escalonamento.

Deste modo, surgem as seguintes indagações:

Como deve ser feito o escalonamento e a implantação do subsídio no Poder Judiciário e no Ministério Público Estadual?

Primeiramente, é necessário implementar o escalonamento. Observando o modelo Federal, constata-se que o Poder Judiciário Federal e o Ministério Público da União, já efetivaram esta medida por lei anterior (§ 2º do art. 1º da Lei nº 10.474/02 e § 3º do art. 224 da LC nº 75/93). É por esta razão que as Leis nº 11.143/05 e 11.144/05, somente referem-se aos subsídios dos cargos do ápice das carreiras.

No Estado do Rio Grande do Sul, Poder Judiciário e Ministério Público dispõe de leis estabelecendo o escalonamento entre 5% nas entrâncias inicial, intermediária e final, e 10% para os cargos de Desembargador e Procurador de Justiça (art. 63 da Lei nº 6.929/75 e Lei Est. nº 8.871/89, art. 3º [08], com redação dada pela Lei Est. nº 11.107/98).

Já, para a fixação do subsídio, diante da redação do art. 93, V [09], da Constituição Federal, necessária a promulgação de lei estadual que faça menção expressa a este comando.

E, para implantação da nova sistemática, a Assembléia Legislativa necessita aprovar projetos de leis encaminhados pelo Presidente do Tribunal de Justiça e pelo Procurador-Geral, com a sanção do Governador Estado (reserva legislativa – arts. 96, II, b, e 127, § 2º, da CF).

Como exemplo cita-se a Lei nº 1.632, de dezembro de 2005 do Estado de Tocantins [10].

Ressalta-se, que os valores dos subsídios estaduais estão limitados a 90,25% do subsídio do Ministro STF (subteto - inciso XI do art. 37 [11] da Constituição Federal, com redação dada pela EC nº 41).

Se os Estados omissos na fixação do subsídio seguirem o modelo adotado pelo Estado do Tocantins, vez que a Lei nº 1.632/05 expressamente refere a porcentagem e fixa o escalonamento, sempre que os subsídios dos Ministros do STF sofrerem aumento decorrente de lei federal, automática e independentemente de outra lei estadual, igual acontecerá nas unidades federadas.

Porém, segundo argüido por corrente contrária à fixação deste modelo, tal fenômeno jurídico seria discutível, em virtude da autonomia constitucional e legislativa Estadual, pois os subsídios dos membros do Poder Judiciário e do Ministério Público estariam diretamente atrelados e dependentes de manifestação legislativa da União.

Contudo, na exegese da Excelsa Corte, esta dependência legislativa parcial já ocorre em relação aos subsídios dos Deputados Estaduais (art. 27, § 2º, da Constituição Federal [12]).

Assim, se para esta hipótese não se cogita em limitação à autonomia legislativa estadual, por qual motivo alega-se tal óbice à fixação percentual, e por lei única, dos subsídios dos Membros do Ministério Público e do Poder Judiciário Estadual, se a própria Constituição Federal traça o mesmo molde para os Membros do Poder Legislativo Estadual?

Importante ter claro que o art. 93, V, expressamente, refere as porcentagens a serem seguidas. Desde modo, as carreiras dos Membros do Ministério Público e do Poder Judiciário, não interessa se "Federal" ou "Estadual", devem ter uma simetria de vencimentos, cujo único limite lógico para os Estados é o valor de 90,25% do subsídio do Ministro do STF, segundo redação do art. 37, XI, in fine.

Tanto é este o caráter do sistema – de âmbito nacional – que o Presidente do E. Supremo Tribunal Federal baixou as resoluções nº 306 e 318, tornando público o subsídio mensal da Magistratura da União, para os anos de 2005 e 2006, respectivamente.

A questão de fundo é que, para o Poder Judiciário e Ministério Público, a própria Constituição Federal estabeleceu um regramento cuja finalidade é dar paridade aos subsídios de todas as unidades federadas. A única liberalidade concedida ao legislador estadual, quando tratar da matéria em foco, foi a de fixar entre 5% e 10% o escalonamento entre as entrâncias. O subteto de 90,25% do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal é valor obrigatório a ser pago aos Desembargadores e aos Procuradores de Justiça, sem possibilidade de fixação abaixo deste quantun.

Deste modo, por qual motivo a Constituição Federal traçou este último limite porcentual?

Pelo fato de que a ascensão nas carreiras de Desembargador ou Procurador de Justiça – Ministro do Superior Tribunal de Justiça (art. 104, parágrafo único, I e II, da CF [13]) – acarretará num aumento de 5% no subsídio auferido pelo Membro, chegando ao limite de 95% estabelecido no art. 93, V, 1ª parte, da Constituição Federal (os 100% do valor do subsídio é pago aos Ministros do Supremo Tribunal Federal).

Nítida, assim, a logicidade do escalonamento e das respectivas porcentagens a serem fixadas para os diferentes níveis das carreiras.

Mister trazer á baila trecho do acórdão extraído da ADI Nº 2.087-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 19/09/03, cujos ensinamentos aplicam-se, na íntegra, ao estudo em foco, verbis:

"Se se aceita, nesses termos, que o padrão, nesta ação direta, hão de ser as normas da EC 19/98, particularmente a do novo art. 37, XI, a indagação seguinte diz com a admissibilidade, sob a regência dela, do estabelecimento de subtetos estaduais, distritais ou municipais.

À luz do texto originário, o Pleno do Tribunal admitiu a validade de subteto estadual abaixo do decorrente do velho art. 37, XI, não obstante preservasse, em nome da garantia de irredutibilidade de vencimentos, a percepção do montante superior anteriormente recebido.

Consigna a ementa da decisão plenária do RE 228.080, de 21.5.98, de que fui relator - RTJ 168/692:

‘II - Teto: redução do limite remuneratório (L.C. est. 4´´::1/92-SC): inexistência de direito adquirido à manutenção do limite previsto na legislação revogada, pois é axiomático não existir direito adquirido a regime jurídico.

III - Lícita a anterior fixação do teto local na remuneração dos Secretários de Estado e dada a garantia constitucional da irredutibilidade dos vencimentos, têm os impetrantes direito de que, da incidência imediata da LC 43/92, não poderá resultar o decréscimo da quantia que licitamente percebessem, até o montante do teto anterior.

IV- Teto estadual: fixação em montante inferior ao previsto no art. 37, XI, da Constituição: possibilidade.

V - No art. 37, XI, CF, são previstos dois limites máximos a considerar na implementação do sistema: o primeiro, já predeterminado pela Constituição, para cada Poder,. o segundo, a ser fixado por lei da União e de cada unidade federada, contido, porém, pela observância do primeiro, mas ao qual poderá ser inferior, excetuadas apenas as hipóteses de teto diverso estabelecido na própria Constituição da República (arts. 27, § 2°, e 93, V). ’

(...)

Por incrível que pareça - tão audacioso tem sido o das normas centrais, na tendência à uniformidade ditada pela evolução do federalismo brasileiro - em tema de remuneração dos seus servidores, o princípio geral segue sendo a autonomia das entidades descentralizadas, sujeitas apenas às restrições da Constituição Federal.

A questão, assim, não é de buscar autorização explícita da Constituição Federal às unidades federadas, mas sim a de saber se há nela, além do limite superior intransponível do art. 37, XI, outro princípio ou norma que lhes restrinja a autonomia.

A resposta é negativa: como o originário, o novo art. 37, XI - única regra geral pertinente à matéria - só impõe a Estados e Municípios - assim como à própria União - um limite negativo, o teto nacional de remuneração, sem que dele se possa extrair a garantia aos servidores de não a terem sujeita a limite inferior determinado por regra local.

Daí não se segue, entretanto, que a admissibilidade do subteto seja regra absoluta: ela sofre exceções ditadas pela própria Constituição Federal, nas hipóteses por ela subtraídas do campo normativo da regra geral do art. 37, XI, para submetê-las a mecanismo diverso de limitação mais estrita da autonomia das entidades integrantes da federação.

Em tais casos, parece, nada tem a dispor a respeito a lei estadual, salvo fixar o valor de subsídios e vencimentos, observado o limite ou os limites específicos já demarcados pela Constituição Federal.

Ocorre-me prontamente o caso dos magistrados, à vista do escalonamento vertical de subsídios, de âmbito nacional, ditado na EC 19/98 pelo novo art. 93, V, da Constituição, verbis:

(...)

O preceito - claramente inspirado no caráter nacional do Poder Judiciário - acaba propositadamente por vincular ao dos Tribunais Superiores o subsídio da mais alta categoria das carreiras da Justiça da União e da Justiça dos Estados, quanto a esta, com o propósito manifesto de reduzir, na esfera delicada da política de remuneração dos magistrados, a faixa de opção e manobra dos Poderes políticos locais.

Esse escalonamento nacional, que passa a constituir, com a nova redação do art. 93, V, um contraforte da independência política do Judiciário e se fez, por isso, imune até a emendas constitucionais tendentes a aboli-lo (CF, art. 60, III), com mais razão é incompatível com a idéia de subordinação dos subsídios dos juízes a subtetos derivados de normas infraconstitucionais, federais ou locais.

De sua vez, com relação ao subsídio dos Deputados Estaduais, a Constituição da República, ela mesma, fixou desde logo o subteto em 75% do estabelecido, em espécie, para os Deputados Federais." (grifo nosso).

No mesmo sentido:

"A questão do subteto no âmbito do Poder Executivo dos Estados-Membros e dos Municípios — hipótese em que se revela constitucionalmente possível a fixação desse limite em valor inferior ao previsto no art. 37, XI, da Constituição — ressalva quanto às hipóteses em que a própria Constituição estipula tetos específicos (CF, art. 27, § 2º, e art. 93, V)." (ADIN 2.075-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 27/06/03 - grifo nosso).

Ainda, dentre as vantagens, é tradição os Ministros do Supremo Tribunal Federal e o Procurador-Geral da República auferirem subsídios de ótimo valor indenizatório, o que afasta a percepção inicial de que eventual "embargo" a longo prazo destes subsídios, prejudicaria os subsídios regionais, pois esta hipótese, s.m.j., nunca ocorreu na história da República.


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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

SILVA, Tiago Moreira da. Apontamentos sobre teto remuneratório, subteto, escalonamento e subsídio. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 11, n. 949, 7 fev. 2006. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/7926>. Acesso em: 18 nov. 2018.

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