Sumário: Introdução; 1. Aspectos iniciais; 1.1 As taxas no Sistema Constitucional Tributário; 1.2 O direito de petição e as certidões; 1.3 A interpretação das normas constitucionais; 1.4 O Princípio da capacidade contributiva; 2. Imunidades tributárias; 2.1 Aspectos básicos; 2.2 Fundamento das imunidades; 2.3 Alcance das normas imunitórias; 3. A imunidade prevista no artigo 5º, XXXIV; 3.1 Direito de Petição e obtenção de Certidão sem pagamento de taxa; 3.2 Os destinatários da imunidade; Considerações finais; Referências bibliográficas.
Embora as taxas não representem parcela significativa da arrecadação dos tributos, possuem extrema importância visto que podem ser utilizadas não apenas como forma de ressarcimento pelos serviços públicos que o Estado oferece às pessoas, mas também com o objetivo de incentivar ou obstaculizar o exercício de determinadas atividades ou comportamentos. Assim, através deste expediente, pode instituir taxa visando dificultar a proliferação de determinadas atividades que não considera benéficas ao interesse público, ou, por outro lado, pode eliminar o seu gravame, porque os objetivos sociais, políticos ou econômicos sobrepujam a finalidade arrecadatória.
Há casos ainda em que, face à relevância e à pretensão de perenidade que o constituinte pretendeu outorgar a determinados direitos, os temas foram tratados em sede constitucional, como ocorre com a dispensa do pagamento deste tributo para a obtenção de certidões em repartições públicas e o exercício do direito de petição (art. 5º, XXXIV) [01].
Entretanto, apesar da aludida prescrição constitucional vedar claramente sua exigência, com freqüência os entes públicos não a observam e instituem sua cobrança dos usuários desses serviços. Mas, se por um lado a clareza do texto faz crer que se trata de um direito plenamente assegurado, uma pesquisa mais acurada demonstra a necessidade de se clarificar diversos pontos, sem o que não é possível fixar a sua exata amplitude.
Deste modo, sobreleva para o presente objeto de estudo perquirir se o benefício aplica-se somente às pessoas reconhecidamente pobres ou a todos indistintamente e, se embora não expressamente previsto na Constituição [02], é extensivo às pessoas jurídicas, ou atinge somente as pessoas físicas.
Para alcançar o intento, faz-se mister tecer algumas considerações sobre as taxas, o princípio da capacidade contributiva, as imunidades, as certidões e as petições para estabelecer-se as premissas necessárias à formulação de algumas proposições finais, com o propósito de auxiliar a desvelar o seu alcance.
1.1 As taxas no Sistema Constitucional Tributário
O sistema tributário nacional insculpido na Constituição apresenta de forma bastante rígida e exaustiva as regras relativas às diversas espécies de tributos que o Estado pode instituir para financiar os seus custos.
Para que uma exigência estatal amolde-se à definição de tributo deve apresentar como características essenciais o de ser uma obrigação pecuniária, estabelecida em lei, não decorrente de ato ilícito e cobrada mediante atividade administrativa vinculada. [03]
As taxas figuram como uma espécie de tributo utilizada pelo Estado para a remuneração de determinadas atuações estatais direcionadas aos particulares, em especial os serviços públicos.
Serviço público, segundo a definição de Hely Lopes Meirelles, "é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado". [04]
Aprofundando a análise, busca-se a conceituação de taxa para delimitar o contexto de sua atuação, para o que se vale das palavras de Paulo de Barros Carvalho, que a define como tributo que se caracteriza por apresentar, na hipótese da norma, a descrição de um fato revelador de uma atividade estatal, direta e especificamente dirigida ao contribuinte. [05]
Na clara lição de Aliomar Baleeiro, é "o tributo cobrado de alguém que se utiliza de serviço público especial e divisível, de caráter administrativo ou jurisdicional, ou o tem à sua disposição, e ainda quando provoca em seu benefício, ou por ato seu, despesa especial dos cofres públicos". [06]
Há de se notar que esses conceitos coincidem com o da norma legal prevista no Código Tributário Nacional em seu artigo 77, quando destacam como elemento predominante dessa modalidade fiscal, o princípio do benefício ou da contraprestação do destinatário dos serviços. [07] Do exposto, extrai-se ainda que os recursos oriundos das taxas representam uma receita derivada, cobrada pelo Estado, tendo em vista principalmente o interesse público da atividade por ele desempenhada, mas considerando também que, do exercício dessa atividade decorre diretamente para o particular, um benefício específico e divisível.
A conceituação de taxa dada pela Constituição Federal de 1988 e pelo Código Tributário Nacional apresenta basicamente dois fatos geradores, a saber: o exercício do poder de polícia e a prestação de serviço público específico e divisível.
O poder de polícia previsto no artigo 78 do Código Tributário Nacional tem por essência a atividade da Administração Pública consistente em buscar uma ação ou abstenção dos particulares. [08] Com efeito, o poder de polícia consiste num sistema de controle dos atos dos particulares, objetivando a salvaguarda dos interesses coletivos. Assim, as taxas exigidas com fulcro no poder de polícia, são aquelas relacionadas a ações que se concretizam, por exemplo, nas vistorias, licenças, despachos, exames, diligências, dentre outros.
A segunda modalidade de taxa é cobrada pelo Estado no fornecimento de serviços públicos que apresentam como características previstas no artigo 79 do Código Tributário Nacional, o de serem específicos e divisíveis, o que significa que podem ser destacados em unidades autônomas e prestados de forma individualizada para cada usuário. [09] O direito de petição e à obtenção de certidões, previstos no artigo 5º, XXXIV, enquadram-se nesta modalidade.
Para finalizar, avalia-se a natureza jurídica da taxa indicada no texto constitucional em análise, para caracterizá-la objetivamente como tributo. Embora, a expressão utilizada pelo constituinte não denote outra significação que não a de uma espécie tributária, Regina Helena Costa comenta que há entendimento de a referência constitucional feita a ‘taxas’, neste dispositivo, não emprega o termo em sua acepção técnica, mas no sentido leigo, a designar ‘quantia em dinheiro’. [10]
Ao tratar das imunidades previstas no artigo 5º, XXXIV, Yoshiaki Ichihara, esclarece que "quanto às taxas aqui previstas, apesar de localizadas no Título II, ‘dos direitos e garantias fundamentais’, no entender deste Autor, sem dúvida alguma, trata-se da espécie de tributo prevista no art. 145, II, da CF/88". [11]
Para dirimir esta controvérsia, impende elucidar as características dos serviços descritos no citado texto constitucional. Observa-se que o direito de petição, bem como à obtenção de certidão, são serviços que os poderes públicos disponibilizam à sociedade, e quando prestados, são passíveis de fracionamento, de forma que cada um recebe um serviço específico e divisível. Decompondo-se a proposição, emergem as características: serviço público, especificidade e divisibilidade que são elementos essenciais para a caracterização do fato gerador de uma taxa. O fato gerador é que determina a natureza jurídica específica do tributo, [12] e com a sua ocorrência, estabelece-se uma relação obrigacional entre o Estado, como ente tributante e o contribuinte, como sujeito da obrigação.
Desta forma, a expressão "taxa", introduzida na Constituição, deve ser entendida no sentido de tributo, não havendo possibilidade de desqualificá-la para enquadrá-la noutro gênero.
1.2 O direito de petição e as certidões
O direito de petição e obtenção de certidão são corolários do Estado Democrático e de Direito, porque buscam propiciar condições para que o cidadão tenha conhecimento de fatos ou situações de seu interesse e, sendo o caso, possa vindicar uma providência efetiva dos poderes públicos.
Há certa correlação entre ambos, visto que, por vezes, para exercer o direito de petição é imprescindível a apresentação de certidão. Entretanto, como bem esclarece Artur Cortez Bonifácio, enquanto o direito à obtenção de certidão se esgota com a entrega do documento ao postulante, o direito de petição requer o acatamento de um pedido, exigindo do poder público uma resposta ou a adoção da providência pleiteada. [13]
Inicialmente tratar-se-á do direito de petição, buscando-se conhecer a sua significação, para melhor estabelecer-lhe o campo de abrangência.
O Termo petição deriva do latim petitione, significando o ato de pedir, rogo, requerimento. [14]
Para Pinto Ferreira "o direito de petição é o pedido junto à autoridade competente, tendo por finalidade promover a defesa de um direito próprio ou de um interesse coletivo". [15]
Na concepção de Artur Cortez Bonifácio, o direito de petição "é o direito-garantia subjetivo público que as pessoas individuais ou coletivas têm de interpor aos poderes públicos pedidos, reclamações, representações, sugestões, reivindicações, em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder, em favor de interesses particulares ou do interesse público". [16]
José Cretella Junior utilizou o conceito de Pontes de Miranda, segundo o qual o direito de petição consiste "em poder-se requerer, observar e reclamar contra autoridade, ou denunciar abusos dela, mediante petição, não se exercendo só perante o Poder Legislativo, nem tampouco só perante o Poder Executivo, ou só perante o Poder Judiciário". [17]
Como se vê, a petição é instrumento apto a demandar uma providência voltada à defesa de interesse particular ou coletivo, e engloba toda e qualquer pretensão dirigida ao Estado, não amparada por outros meios de acesso. Da sua amplitude decorre que pode ser exercitada através da apresentação de reclamações, representações, recursos, requerimentos, pedidos de informações e de correção, ou mesmo sugestões, dentre outras modalidades.
Importante salientar ainda que o direito de petição, quando confrontado com o direito de ação, segundo o mesmo autor, não se distancia daquele, porque entre eles há uma relação de pertinência, em que o primeiro é o conjunto do qual o segundo faz parte. Entretanto, ao longo da história, a ação alcançou uma certa autonomia, por ser a espécie mais usual de petição, o que lhe propiciou uma atenção especial dos legisladores. Hoje, o direito de petição é um direito subjetivo, de caráter individual ou coletivo, que exige um pronunciamento do Poder Público, ao passo que o direito de ação também o é, mas se diferenciando porque a pretensão é submetida à prestação jurisdicional do Estado, através do judiciário. Isto significa que, se há um interesse e o pedido for dirigido ao juízo para julgamento, exerce-se o direito de ação em que a decisão final faz coisa julgada material; do contrário, as demais situações ficam abrigadas pelo direito de petição. [18]
Logo, a petição é uma tentativa de se obter uma solução sem a necessidade da movimentação do poder judiciário, o que faz concluir que, em certo sentido, desempenha uma função subsidiária, e bem utilizada, pode evitar ações judiciais desnecessárias.
Deste modo, resta evidenciado o vasto horizonte que se apresenta para a utilização do direito de petição. É que a palavra petição na dicção do art. 5º, XXXIV, "a", no dizer de Artur Cortez Bonifácio, "tem uma dimensão semântica superior ao mero requerimento ou rogo, para, respeitada a especificidade da petição judicial, alcançar todos os significados acima expostos, reconduzidos à qualidade de direito fundamental que o vocábulo carrega". [19]
Com o mesmo rigor, mas de forma objetiva, adentra-se no estudo da certidão, instituto que se apresenta mais restrito que a petição.
Na visão de José Cretella Júnior, "é documento fornecido pela Administração ao interessado, afirmando a existência de um fato, fundamentado em busca efetuada nos arquivos de repartição. Faz fé pública, até prova em contrário". [20]
Pedro Nunes, citado por Leandro Paulsen, traz-se a idéia de "reprodução textual e autêntica, portada de fé, de escrito original, ou assento, extraída de livro de registro ou de notas públicas, papéis, peças judiciais ou autos, por oficial público, escrivão ou qualquer outro serventuário ou funcionário competente, que os tenha a seu cargo, em seu poder ou cartório". [21]
Na definição de Aurélio Ferreira, o significado é de "documento passado por funcionário que tem fé pública (escrivão, tabelião, etc.), e no qual se reproduzem peças processuais, escritos constantes de suas notas, ou se certificam atos e fatos que eles conheçam em razão do ofício". [22] Aqui, comparando com as definições anteriores, há um alargamento na definição de certidão, por contemplar também atos e fatos que, apesar de não se encontrarem registrados, o funcionário os conheça em razão do ofício.
Assim, a problemática está em delimitar a certidão como documento que assevera apenas sobre o teor de ato ou fato escrito, ou alcançando também os não escritos.
Para De Plácido e Silva, não há como se entender juridicamente por certidão o documento que não seja cópia exata ou relato, de escrito que se encontre ou que conste de autos ou de livro, onde se lavrou, e que esteja arquivado no ofício ou repartição onde é passada. Quando não há ato escrito, mas pode ser asseverado a sua existência, por ser do conhecimento da pessoa, será certificado, que nisto difere da certidão. [23]
Apesar da controvérsia, tem-se o entendimento de que para requerer às repartições públicas a certificação de ato ou fato não convertido em escritos, estar-se-á exercendo o direito de petição, pois é ação de pedir. Por conseguinte, ainda que se conceba a certidão como documento vinculado unicamente a atos ou fatos extraídos de registros, em nada se reduz o alcance da prescrição constitucional inserta no artigo 5º, XXXIV, pois aqueles atos ou fatos não escritos, mas que o funcionário tenha plena ciência em razão do ofício que exerce, ficarão ao abrigo do direito de petição. Disto resulta que os poderes públicos fornecerão apenas certidão daquilo que constar em seus registros e, de outra forma, prestarão as informações requeridas pelo peticionário, no seu exercício do direito de petição, quando não haja fundamento em atos ou fatos registrados.
É de se destacar ainda que o direito de obter certidão obriga o seu fornecimento pelos poderes públicos, exceção feita aos casos de informação sigilosa, por força de lei, ou quando não atendidos os requisitos previstos na norma constitucional. Celso Ribeiro Bastos comentando o tema leciona que as repartições públicas têm o dever de atestar tudo o que conste de seus registros e arquivos, pois a preocupação única é tornar a Administração Pública acessível juridicamente ao particular. [24]
1.3 A interpretação das normas constitucionais
Para entender o alcance dos mandamentos constitucionais, em especial o preceituado no artigo 5º, XXXIV, faz-se necessário tecer alguns comentários sobre a forma de interpretá-los, iniciando-se pela sua conceituação, para o que se vale das palavras de Celso Ribeiro Bastos. Ensina o autor que a interpretação é "um processo pelo qual se ´´extrai´´ um significado da norma, o que desde logo está a identificar uma ideologia subjacente aos que assim se pronunciam, pois o extrair algo pressupõe que este algo (que seria a solução de um caso concreto) já exista na própria norma". [25] Neste sentido, a interpretação é o ato que procura escolher entre as diversas opções, a que melhor se coaduna com o texto da lei.
Na ótica de Hugo de Brito Machado "o intérprete não cria, não inova, limitando-se a considerar o mandamento legal em toda a sua plenitude, declarando-lhe o significado e o alcance". [26] Portanto, faz-se uso da interpretação quando o texto não define com clareza o significado da norma. Percebe-se então que o intérprete percorre o caminho inverso do legislador, pois enquanto este procura criar um mandamento para regular um fato concreto, aquele busca compreender o sentido pretendido pelo legislador.
No tocante à linguagem adotada na escrita das disposições constitucionais, não se pode também perder de vista que a Constituição foi elaborada, não por juristas, mas, como afirma Sacha Calmon Navarro Coêlho, por representantes do povo eleitos para essa finalidade dentre os membros da sociedade. [27] Com efeito, é perceptível a utilização de uma linguagem coloquial, política e carregada de uma ideologia, onde as expressões devem ser entendidas neste contexto e não do ponto de vista estritamente jurídico. Mas a aparente contradição, onde os legisladores não são necessariamente conhecedores do direito, não é prejudicial, como elucida o mesmo autor:
Este é um fenômeno comum a todos os povos. Nem poderia ser diverso, já que o legislador representa as sociedades de que participa. São eleitos pelos diversos estamentos sociais para fazerem as leis. A idéia de uma Constituição ou de leis escorreitas, em linguagem culta, incorporando a metalinguagem dos juristas, não passa de preconceito elitista quando não de pretensão tecnicista que mal esconde o desejo das classes dominantes de controlar a sociedade pela utilização do Direito. [28]
Com esteio nestas explanações, é possível concluir que embora sejam adotadas as regras aplicáveis às normas jurídicas em geral para a compreensão dos mandamentos incrustados na Constituição, aqui há a necessidade de uma posição diferenciada do intérprete, pois além de se encontrar no topo da hierarquia das normas, apresenta uma linguagem sintética e aberta, dotada de caráter político e elevado grau de abstração.
Aclaradas estas características do texto constitucional, aponta-se a necessidade da observância dos métodos utilizáveis pelo intérprete no labor interpretativo, destacando em linhas objetivas que nenhum possui ascendência sobre os demais, mas interagem e se complementam.
Com objetividade, Luís Roberto Barroso explica que "a interpretação se faz a partir do texto da norma (interpretação gramatical), de sua conexão (interpretação sistemática), de sua finalidade (interpretação teleológica) e de seu processo de criação (interpretação histórica)". [29]
Apesar da inexistência de hierarquia dos métodos, o exame do texto constitucional exige especial observância da interpretação sistemática e teleológica. Pela interpretação sistemática busca-se conhecer a norma isoladamente, mas sem perder de vista que é parte integrante de todo o sistema, procurando-se evitar possíveis contradições com as demais prescrições normativas. É que a Constituição foi concebida como um conjunto de normas que se interligam e dão harmonia ao todo, de forma que, qualquer análise individualizada de um dispositivo pode fazer pouco sentido ou mesmo estar em contradição com outro. Pela interpretação teleológica, objetiva-se conhecer fundamentalmente os fins, valores ou bens jurídicos visados pelo mandamento constitucional. Nesta, a norma deve ser interpretada de forma a melhor atender a finalidade para a qual foi criada. [30]
Encerra-se com breve alusão à interpretação restritiva e extensiva por serem objeto de posterior análise, ao se tratar do alcance das normas imunitórias.
A interpretação restritiva subtrai a aplicação da lei a casos que, parecendo compreendidos na generalidade do texto, contrastam evidentemente com seu espírito. O legislador disse mais do que queria. A interpretação extensiva aplica a lei a casos que parecem excluídos do seu texto, mas que nele se compreendem implicitamente. O legislador disse menos do que queira.
A temática referente à interpretação dos preceitos constitucionais torna-se relevante nesta pesquisa, quando se busca entender o alcance dos direitos do artigo 5º, XXXIV e o liame destes com os princípios constitucionais que por eles perpassam, em especial o da capacidade contributiva.
1.4 O Princípio da capacidade contributiva
A adequada análise do tema exige que antes se apresente uma prévia definição de princípio delineada pela doutrina.
Seguindo o entendimento de boa parte dos tratadistas, Paulo Bonavides, referindo-se a Luiz Diez Picazo, afirma que a idéia de princípio, "deriva da linguagem da geometria, ‘onde designa as verdades primeiras’. Logo acrescenta o mesmo jurista que exatamente por isso são ´´princípios´´, ou seja, ‘porque estão ao princípio’, sendo ‘as premissas de todo um sistema que se desenvolve more geométrico’". [31]
Para melhor aclarar a definição de princípio, vale-se das palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, apresentada com extrema simplicidade, sem perder em densidade:
Princípio (...) é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico positivo. Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de estrutura mestra. [32]
Não resta dúvida, de acordo com esse entendimento, que é ímpar e fundamental o lugar e o papel a serem ocupados pelos princípios jurídicos, sobremaneira os com status constitucional. Os princípios constitucionais são essenciais à solidez e coesão do sistema jurídico, pois são sua espinha dorsal, de forma que qualquer lesão a eles pode comprometer todo o ordenamento.
Após estas considerações, adentra-se propriamente no estudo do princípio da capacidade contributiva, objetivando responder parte da problemática apresentada.
O princípio da capacidade contributiva é a mais alta aspiração a ser perseguida pelo legislador na edição das prescrições normativas que obrigam o particular a entregar parte de seus haveres ao Estado e está relacionado, de forma mais direta, aos tributos não vinculados, os impostos.
Esta sistemática, em que a lei impõe a necessidade da cooperação individual, visando prover o Estado com recursos financeiros suficientes para a solução dos problemas inerentes à sociedade, exige que cada um contribua com base em critérios justos. Disto resulta que o ideal é que cada um suporte o ônus tributário na proporção da riqueza e renda que possui, ou seja, segundo sua capacidade econômica.
Do afirmado, praticamente não dissente a doutrina, a exemplo de Armando Zurita Leão que, ao analisar a função social do tributo, assinala que este princípio "tem por objetivo legitimar a tributação e graduá-la de acordo com a riqueza de cada qual, de modo que os ricos paguem mais e os pobres, menos". [33]
Corroborando o entendimento, Ricardo Lobo Torres destaca que da sua observância resulta que "cada um deve contribuir na proporção de suas rendas e haveres, independentemente de sua eventual disponibilidade financeira". [34] Significa que, no momento de descrever a situação hipotética que acarretará a incidência do tributo, o legislador deve levar em conta se ela exprime a condição econômica do agente de arcar com a obrigação.
Logo, vê-se que a tributação deve ser geral, devendo atingir o maior número de pessoas e o seu pagamento deve ser uniformemente feito, na medida da capacidade de cada um, em que cada pessoa possa contribuir com mais ou com menos para a manutenção dos serviços públicos que a Administração Pública presta à sociedade. Destarte, só deverão ser tributados aqueles fatos que demonstrem a capacidade do agente de pagar, ou seja, os chamados fatos de presumível riqueza.
Por conseguinte, embora este princípio seja, via de regra, analisado sob a ótica dos contribuintes que não podem ser onerados acima do que economicamente suportam, também deve servir de balizador ao Estado, para que aqueles que possuem essa capacidade sejam, pela via legal, postos a contribuir.
A sua abordagem tem por escopo avaliar a aplicabilidade ou não do mesmo às taxas, posto que as divergências doutrinárias ainda não apresentam posicionamento pacificado.
Em debate acadêmico, buscando fundamentar a tese da aplicação do princípio somente aos impostos, Geraldo Ataliba afirma que "no plano das taxas, a hipótese de incidência não é ter renda, importar, exportar, nada disso. A hipótese de incidência da taxa é o Estado praticar ato de polícia, o Estado realizar serviço público". [35] A assertiva procura demonstrar que a capacidade contributiva é algo inerente a uma situação do contribuinte, diversamente das taxas que não dizem respeito a ele, mas a uma atividade do Estado. Arremata o autor exemplificando que, seja "no guichê do correio ou de qualquer outra repartição em que se preste serviço, haja desempenho do poder de polícia, o milionário e o miserável vão pagar a mesma coisa por aquele serviço. São taxas, porque informadas pelo princípio da redistribuição, inteiramente distanciada do princípio da capacidade contributiva". [36]
A mesma opinião é partilhada por Regina Helena Costa ao afirmar que, "o sujeito passivo da taxa, seja rico ou pobre, pagará o tributo na mesma proporção, consoante o serviço público oferecido ou a atividade de polícia desencadeada". [37] E acrescenta:
Sustentar a necessidade de observância do princípio da capacidade contributiva nas taxas é não atentar para a natureza dessas imposições tributárias. Significando uma contraprestação pela atuação do Poder Público, diretamente referida ao contribuinte, não se pode erigir, nas taxas, como critério informador desses tributos, uma circunstância absolutamente alheia a essa atuação estadual. Vale dizer, se, com a taxa, pretende-se remunerar a atuação estatal, essa remuneração deve reportar-se ao custo da mesma e não à capacidade contributiva do sujeito passivo, irrelevante para a hipótese de incidência ou para a graduação da taxa. [38]
Por sua vez, José Marcos Domingues de Oliveira, ao objetar este entendimento escreve que "o princípio da capacidade contributiva, enquanto pressuposto e critério de graduação e limite do tributo, aplica-se não só ao imposto mas também, às demais espécies tributárias, pois em todas elas trata-se de retirar recursos econômicos dos particulares para transferi-los ao setor público". [39]
Na mesma linha de raciocínio, Fernando Sainz Bujanda, citado por Célio Armando Janczeski, entende que, apesar de nem todas as espécies tributárias permitirem a mesma adequação deste princípio, não se pode olvidar que é ele a pedra angular de um sistema tributário justo. Nos impostos alcança seu mais elevado nível de efetividade, enquanto que nas taxas seu mais baixo nível, resultado da estrutura própria da hipótese de incidência destes. [40] Para o autor, "se não se deve dimensionar a taxa em razão da capacidade contributiva, como leciona Hugo de Brito, isso não quer dizer que, de alguma forma, não possa ser considerada". [41]
Inicialmente, é oportuno novamente destacar que a taxa é tributo vinculado a uma atuação estatal, ou seja, a sua cobrança tem por escopo o ressarcimento de uma prestação ou colocação à disposição, de serviço público específico ou divisível, ou pelo exercício do poder de polícia. Do exposto, extrai-se que as taxas visam remunerar o custo do Poder Público, o que implica uma relação de proporcionalidade entre o valor cobrado e o custo do serviço.
O princípio da capacidade contributiva deriva da prescrição constitucional expressa no artigo 145, §1º, a qual preceitua que "sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte".
Da leitura do dispositivo legal citado, infere-se inicialmente que é regra dirigida aos impostos, porque estes têm por finalidade retirar parte da renda da sociedade para o financiamento dos serviços gerais prestados pelo Estado, sem qualquer vinculação com o contribuinte. Entretanto, mesmo em relação a eles, o princípio não tem o condão de ser imperativo para todos os casos, funcionando mais como uma advertência ao legislador para que em havendo possibilidade seja observado.
É o que ocorre com os impostos chamados indiretos, onde o contribuinte de direito apenas recolhe o imposto e repassa o encargo ao consumidor final que é o contribuinte "de fato", fenômeno conhecido por repercussão tributária. Neste caso, o princípio da capacidade contributiva não pode ser plenamente aplicado, pela impossibilidade de se conhecer as condições pessoais dos contribuintes. O expediente utilizado e que prestigia em parte o princípio é a adoção de alíquotas seletivas, em que produtos de primeira necessidade, como alimentos e medicamentos, possuem tributação reduzida ou inexistente e outros, considerados supérfluos, apresentam tributação elevada. Diz-se que o princípio é prestigiado em parte porque, embora o consumo de certos produtos revele indiretamente a capacidade econômica do consumidor, a realidade mostra que, via de regra, são adquiridos por todos, independente da classe social.
As taxas, por sua vez, não se assentam na capacidade econômica do contribuinte, mas no quantum o Poder Público despenderá para proporcionar, àqueles que necessitam, a fruição ou a colocação à disposição de determinado serviço ou poder de polícia. Assim, enquanto nos impostos os fatos utilizados pelo legislador como critério material da exação, são os signos de riqueza e renda, dentre outros, o mesmo não ocorre com as taxas, onde a base de cálculo não é nenhum elemento externo e indissociado do serviço, mas unicamente o seu custo.
Portanto, sob esta ótica, o princípio da capacidade contributiva figura como instituto estranho e que não se coaduna na essência com o fato gerador desta espécie de tributo, que é guiada e limitada unicamente pelo valor do serviço.
Como os impostos não possuem um limitador individual, e a sua exigência pode resultar na retirada injusta da renda de uma parcela da sociedade em relação à outra, sem observar uma proporcionalidade econômica, este princípio prescreve a necessidade de uma coerência na forma de tributar, para que cada um pague na proporção de sua capacidade. As taxas apresentam um limitador que é exatamente o custo do serviço, dispensando-se a observância de outros parâmetros.
A sua inaplicabilidade às taxas faz concluir que o direito à obtenção de certidões e o exercício do direito de petição aos poderes públicos aproveita a todos os sujeitos desses serviços sem qualquer avaliação da capacidade contributiva. Deste modo, discorda-se do entendimento de parte da doutrina, a exemplo de Yoshiaki Ichihara, que advoga a necessidade de aplicar-se a imunidade prevista no art. 5º, inc. XXXIV, somente às pessoas que comprovarem a necessidade por não terem condições de realizar o seu pagamento, ainda que esta ressalva não esteja expressamente prevista na Constituição, [42] conforme se verá adiante.
Porém, a não aplicação do princípio da capacidade contributiva às taxas significa apenas que não há qualquer obrigatoriedade na sua observância, entretanto, não obsta o legislador ordinário de implementar regra isencional ou de redução do seu valor por razões de ordem tributária, orçamentária ou mesmo de cunho social.
Neste caso, o legislativo pode aprovar ou não uma regra desonerativa sem riscos de afrontar o princípio, diferentemente dos impostos, onde, sempre que possível, o legislador está obrigado a observá-lo, estabelecendo uma proporcionalidade entre a capacidade econômica e a parcela retirada do contribuinte para financiar o Estado, sob pena de afrontar a Constituição.
Nas taxas, esta proporcionalidade é inaplicável, como bem ilustra Rubens Miranda de Carvalho:
Como regra, se uma determinada pessoa, mesmo sendo pobre, venha a demandar serviços públicos ou atividades fiscalizatórias em maior intensidade do que outra que, embora rica, os demande em menor intensidade, aquela pessoa pobre deverá pagar maior taxa do que esta. É claro que, como também já explicado, poderá haver a isenção ou minoração do valor a pagar; o que não poderá ocorrer, sob pena de se desnaturar a taxa, é cobrar da pessoa rica um valor que seja maior e não equivalente ao custo da atividade, para cobrir o não-pagamento ou a sua redução relativamente às pessoas pobres. [43]