O processo legislativo
Seu objeto é a elaboração de emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções (CF, art. 59) É, pois, o conjunto de atos preordenados, visando a criação de normas jurídicas.
Faculdade que se atribui a alguém ou a algum órgão, para apresentar projetos de lei ao Legislativo, é a iniciativa legislativa.
O Presidente da República tem a iniciativa das leis que fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas, criação de cargos, organização administrativa e judiciária, matéria tributária, servidores públicos, criação, estruturação dos Ministérios e muitas outras questões (art. 61).
O Supremo Tribunal Federal tem a da lei complementar, que dispõe sobre o estatuto da magistratura (art. 93), a criação e extinção de cargos e fixação da remuneração de seus serviços auxiliares e a sua proposta orçamentária (art. 99, § 2º, I).
Instrumento de participação direta do cidadão nos atos do governo é a iniciativa popular (art. 61, § 2º), por meio de projeto de lei por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
O regime constitucional anterior havia retirado dos congressistas boa parte do poder de emendas, o que lhe foi restituído no ordenamento atual. É assim que se admitem emendas, mesmo que importem em aumento de despesas, ao projeto de lei do orçamento anual ou a propostas que o modifiquem (art. 63, I e 166, §§ 3º e 4º).
Ato coletivo das Casas do Congresso é a votação da matéria legislativa. Precedida de estudos e pareceres de comissões técnicas e de debates em plenário, é ato de decisão (arts. 65 e 66), que se toma por maioria de votos: maioria simples (art. 47), maioria absoluta (art. 69) e maioria de três quintos (art. 60, § 2º), para aprovação de projetos de lei ordinária, de lei complementar e de emendas constitucionais.
O Presidente da República pode sancionar ou vetar projetos de lei (art. 48). São atos legislativos de sua competência exclusiva. A lei nasce com a sanção, que é pressuposto de sua existência, a menos que seja vetada e o veto rejeitado.
Quando o Chefe do Poder Executivo adere ao projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo, existe a sanção. Ocorre se o Presidente assina o projeto ou se, recebido o projeto, ele silencia, não o assina durante os 15 dias subseqüentes (art. 66, §§ 1º e 3º).
Mas se o Chefe do Executivo exprimir a sua discordância com o projeto aprovado, há o veto, por entendê-lo inconstitucional ou contrário a interesse público. Total ou parcial, abrangendo texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea (art. 66, § 2º).
O veto não tranca, de modo absoluto, o andamento do projeto. Ele é relativo, sendo feito, por mensagem fundamentada, comunicação ao Presidente do Senado Federal no prazo de 48 horas e a fim de ser apreciado pelo Congresso, em sessão conjunta.
Não integram o processo legislativo a promulgação e a publicação da lei.
Mera comunicação aos destinatários da lei de que ela foi criada com determinado conteúdo. Isto é promulgação. Ela não faz a lei, mas os efeitos dela somente se produzem depois daquela. Seu conteúdo é a presunção de que a lei promulgada é válida, executória e potencialmente obrigatória.
A promulgação é obrigatória (art. 66, § 5º). Se o Presidente da República não o fizer dentro de 48 horas, o Presidente do Senado o fará ou, não o fazendo, ao Vice-Presidente do Senado caberá fazê-lo (art. 66, § 7º).
Para a lei entrar em vigor e tornar-se eficaz, é necessária a publicação, que constitui o instrumento pelo qual se transmite a promulgação aos destinatários da lei.
A elaboração de leis delegadas e de medidas provisórias é mera edição que se realiza pela publicação autenticada. Mero procedimento elaborativo.
Estatuto dos congressistas
A atuação independente do Poder Legislativo pressupõe a não sujeição de seus membros em relação aos integrantes dos demais Poderes e das forças econômicas na sociedade.
O conjunto das normas constitucionais que estatui o regime jurídico dos membros do Congresso Nacional é o estatuto dos congressistas (arts. 53 a 56).
As prerrogativas são uma garantia da sua independência perante outros poderes constitucionais; não foram, de modo algum, estabelecidas em favor do congressista, como uma deferência pessoal.
Representantes da vontade popular no Poder Legislativo, devem exercer o mandato com absoluta independência e tranqüilidade, sem temer futuras represálias contra as denúncias que formularem. A inviolabilidade exclui o crime nos casos admitidos; o fato típico deixa de constituir crime, porque a norma constitucional afasta, para a hipótese, a incidência da norma penal.
A imunidade, ao contrário da inviolabilidade, não exclui o crime, antes o pressupões, mas impede o processo. É uma prerrogativa processual, pois envolve a disciplina da prisão e do processo dos congressistas (art. 53, §§ 3º a 5º). Trata-se de hipótese de imunidade penal relativa, abrangendo todos os crimes, com exceção dos delitos contra a honra, em que prevalece a imunidade material, de caráter absoluto.
Salvo em flagrante de crime inafiançável, (art. 53, § 2º), os congressistas não podem ser presos dentro do período que vai desde a sua diplomação até o encerramento definitivo de seu mandato por qualquer motivo, incluindo a não reeleição.
O privilégio de foro dos deputados e senadores continua, pois o art. 53, § 1º indiretamente reconhece, ao dispor que serão submetidos a julgamento em processo penal perante o Supremo Tribunal Federal.
Existe limitação ao poder de testemunhar sobre as informações recebidas e sobre as fontes (art. 53, § 6º). Deputados e senadores não podem ser obrigados a depor sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato. Possuem direito ao sigilo da fonte sobre as pessoas.
Ainda que em tempo de guerra, só poderão ser incorporados às Forças Armadas após prévia licença da Casa Legislativa em que atuam (art. 53, § 7º).
Os congressistas têm direitos genéricos decorrentes de sua própria condição parlamentar, como os de debater matérias submetidas à sua Câmara e às comissões, pedir informações, participar dos trabalhos legislativos, votando projetos de leis.
Entre os seus direitos está o recebimento de um subsídio, ou seja, sua remuneração, que deve ser fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, verbas de representação ou outra espécie remuneratória (art. 39, § 4º)
Para assegurar absoluta independência aos membros do Poder Legislativo, a Constituição impõe também alguns impedimentos. Assim é que parlamentares não podem aproveitar-se do cargo, ao qual foram eleitos, para a obtenção de vantagens particulares.
Há impedimentos funcionais, que proíbem exercer ou aceitar cargo, função ou emprego remunerado em entidades da Administração Pública (art. 54, II, b e II, b), negociais, não podendo firmar ou manter contrato com órgãos da administração pública (art. 54, I, a) e políticos, não sendo possível ser titular de mais de um cargo ou mandato público eletivo (art. 54, II, d).
Não se mostrando digno das relevantes funções para o qual foi eleito, o congressista poderá perder o cargo. Por tratar-se de norma restritiva de direitos, são taxativamente previstos no texto constitucional (art. 55, I a VI): falta de decoro parlamentar, condenação criminal transitada em julgado, deixar de comparecer à terça parte das sessões ordinárias da Casa, perder ou ter suspensos os direitos políticos e quando o decretar a Justiça Eleitoral.