Sumário:INTRODUÇÃO. 1. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. 1.1. Antecedentes históricos. 1.2. O papel do Fundo Monetário Internacional e a edição do Código de Boas Práticas para Transparência Fiscal. 1.3. Princípios norteadores da Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA. 2.1. Previsão legal da Transparência Fiscal na Gestão Pública. 2.2. Fiscalização das Contas Públicas. 2.3. Gestão Orçamentária Responsável. 2.4. Accountability. 3. INSTRUMENTOS DA TRANSPARÊNCIA. 3.1. Plano Plurianual. 3.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias. 3.3. Lei Orçamentária Anual. 3.4. Prestações de Contas. 3.5. Parecer Prévio. 3.6. Relatórios. 3.6.1. Relatório Resumido da Execução Orçamentária. 3.6.2. Relatório de Gestão Fiscal. 4. A TRANSPARÊNCIA E A DIVULGAÇÃO DAS CONTAS PÚBLICAS POR MEIOS ELETRÔNICOS. 4.1. Desenvolvimento da Internet no Brasil. 4.2. Barreiras à informação. 4.3. Transparência Fiscal e Normas Internacionais de Declaração de Dados Financeiros e Fiscais. 4.4. A transparência da administração através da Internet. 5. PARTICIPAÇÃO POPULAR. 5.1. Democracia e participação. 5.2. Experiências de Democratização. 5.3. Participação Popular no Brasil. 5.4. Orçamento Participativo em Porto Alegre. CONCLUSÕES.
Resumo
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101/2000) foi criada com a tarefa de prevenir riscos e corrigir desvios na gestão fiscal pública. Na busca deste mister, a LRF dispõe de diversos instrumentos e princípios, cada qual com suas características e aplicação específicas, mas indispensáveis à consecução daquele objetivo. É neste contexto que se insere o princípio da transparência na gestão fiscal pública, configurando-se peça importantíssima na moderna administração dos recursos públicos. O presente trabalho procura abordar o princípio da transparência a partir do art. 48 da LRF, focando a dissertação nas suas duas formas principais de manifestação: a divulgação dos instrumentos de transparência através de meios eletrônicos (com ênfase à Internet) e o incentivo à participação popular. O estudo pretende demonstrar o grande avanço alcançado a partir da recepção da transparência, de forma explícita, em nossa legislação fiscal, além da reestruturação da gestão pública por ela realizada, sempre no rastro da legitimidade e da moralidade. Não obstante, também preocupa-se a monografia em reafirmar a necessidade e os benefícios que podem ser alcançados através da divulgação das atividades desempenhadas pelo Poder Público, assim como da inclusão do cidadão no procedimento de tomada das decisões, prerrogativa que, anteriormente, apenas dizia respeito aos governantes. Somente com a adoção do princípio da transparência, e, conseqüentemente, da inserção da sociedade como partícipe integrante e condicionante dos atos da administração, por meio da publicação dos instrumentos e também através da participação popular – desde o planejamento até a execução do orçamento –, será possível chegar, de maneira efetiva, a uma gestão fiscal responsável, comprometida com os resultados e com a própria sociedade.
Palavras-chaves – Lei de responsabilidade fiscal – transparência – meios eletrônicos – participação popular.
ABSTRACT
The Fiscal Liability Law (Complementary Law n. 101/2000 – also known as "LRF") was created with the intention of preventing risks and correct deviations in public administration. Towards this objective, the LRF utilizes many instruments and principles, each one with its own characteristics and specific applications, indispensable to reach that objective. Its in this context that we perceive the principle of transparency in the public administration, which is a very important tool in the modern administration of public resources. This work aims to approach the principle of transparency, by analyzing the article 48 of the LRF, focusing the study on the two forms of its manifestation: the divulging of the transparency instruments by electronic means (emphasizing internet) and the incentive to popular participation. This work intends to demonstrate the great evolution reached with the adoption of the principle of transparency, in a definite way, in our fiscal law, and the renewal of the public administration perpetrated by the LRF, always bearing in mind legality and morality. Besides that, this study also focus in reaffirming the necessity and the benefits that could be achieved by divulging the activities carried out by the government, as well as the inclusion of the citizen in the decision making process, prerogative that, in the past, was only meant for authorities. Its only with the adoption of the principle of transparency and the insertion of community as a vital part of the process, conditioning the administrative acts, by divulging important information and also with the participation of the community – since planning until the enforcement of the budget –, that it will be possible to reach, in an effective way, a responsible public administration, compromised not only with results, but also with the community.
Key-words – fiscal liability law – liability - transparency – eletronics resources – e-goverment – community participation.
Introdução
A transparência tornou-se um dos pilares de sustentação da legitimidade do poder discricionário na administração pública. A sua importância na ordem orçamentária tem sido visualizada para efeito de indicação de credibilidade da máquina estatal, bem como para a demonstração da probidade administrativa, gerando o efeito de confiabilidade no sistema administrativo.
O interesse crescente na esfera da coisa pública pelo atendimento do princípio da transparência tem-se mostrado um fenômeno mundial no qual o Brasil tem a sua parcela. A presente pesquisa tem o fito principal de estabelecer uma descrição sobre as considerações práticas mais modernas acerca da transparência na área financeira e orçamentária.
A chave de todo o estudo reside na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), por conta da grande mudança provocada na ordem jurídico-econômica brasileira, atuando diretamente na transformação do olhar político nacional sobre a concepção de orçamento. Em especial, o artigo 48 foi utilizado como guia para o trabalho, conduzindo a uma estruturação do plano de apresentação mediante análise do seu conteúdo.
Os dois primeiros pontos objetivam apresentar o contexto em que foi pensada a LRF e os seus princípios basilares, assim como a previsão legal da transparência, com enfoque na fiscalização, na gestão orçamentária responsável e na accountability.
O terceiro ponto ancora-se na apresentação dos instrumentos formais em que emerge a transparência - os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal.
O quarto ponto enfoca exclusivamente a dinâmica de informação gerada com o advento da Internet, especificamente como meio eletrônico de divulgação dos dados orçamentários ou resultados de gestão. Com isso, destaca-se o seu importante papel no desenvolvimento de um novo paradigma de transparência.
Por derradeiro, o último ponto faz uma descrição de como pode repercutir o incentivo à participação popular nos processos de decisão e elaboração de planos orçamentários. Mostra-se o crescimento desse novo modo de fazer política, com ênfase final no modelo porto-alegrense, e sua importância para o enriquecimento do princípio.
Mantendo como fio condutor a transparência enquanto princípio fundamental para as novas práticas orçamentárias, pretende-se demonstrar a amplitude de um novo mapa de gestão produzido pelo Brasil.
1. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
1.1. Antecedentes históricos
A edição da Lei Complementar nº 101 representou a institucionalização de uma prática da administração pública já ínsita ao nosso ordenamento jurídico desde muito, vez que já dispúnhamos de lei que disciplinasse a matéria, mas não tínhamos arraigadas na administração pública práticas de transparência e responsabilidade na gestão dos recursos públicos. Representou, da mesma forma, a recepção em nosso país de conceitos e princípios da gestão pública proclamados por organismos internacionais e por nações em estágios mais avançados no manejo da coisa pública.
Antes da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a Constituição Federal já concebia, no bojo do artigo 37 [01], princípios norteadores da administração pública. Dentre eles, pode-se destacar, dada a pertinência com o tema deste trabalho, o princípio da publicidade da administração [02]. Decorre de tal cláusula que a administração pública deve ser pautada na publicidade de seus atos e transparência no seu comportamento, atendendo com isso a garantia do acesso à informação insculpida no artigo 5º, inciso XXXIII [03].
Contudo, anteriormente à promulgação de Constituição Federal, o país já detinha instrumento de controle da Gestão Fiscal. Trata-se da Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964, ainda em pleno vigor, que disciplina normas de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços dos entes públicos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). No entanto, a referida lei não contava com princípios orientadores da gestão orçamentária como os que se fazem presente na LRF. Na verdade, tais corolários eram ínsitos à boa administração, mas não podiam ser cobrados por falta de previsão legal. Diversamente do que ocorre hoje, a quebra da transparência na gestão pública é causa de responsabilização da administração, consoante previsão constitucional.
No mesmo sentido, com a evolução das técnicas gestacionais da administração do erário público nos países desenvolvidos, criou-se através do Fundo Monetário Internacional, o Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal. Afirma-se que o referido instrumento é uma compilação aprimorada da Lei de Responsabilidade Fiscal da Nova Zelândia – Fiscal Responsability Act 1994 [04] -, precursora das legislações sobre a Responsabilidade Fiscal.
Posteriormente à legislação neozelandesa, seguiram-se a Carta de honestidade da Austrália e o Código de Estabilidade Fiscal do Reino Unido, só para citar alguns exemplos que mais tarde dominaram a pauta dos poderes legislativos de quase todo o mundo ocidental, vindo a culminar com a edição, em terras brasileiras, da Lei complementar nº 101.
1.2. O papel do Fundo Monetário Internacional e a edição do Código de Boas Práticas para Transparência Fiscal
Em 1998, na reunião do Comitê Interino da Assembléia de Governadores do Fundo Monetário Internacional, foi criado o Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal, que representou o consenso acerca de pontos considerados essenciais para a boa administração dos recursos públicos. Ficou assentando na reunião que a adoção do Código nos ordenamentos jurídicos de cada nação seria um passo importante a ser dado para atingir a estabilidade econômica e o desenvolvimento com qualidade.
Logo após a elaboração do Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal, o Comitê desenvolveu o Manual da Transparência Fiscal, que tem por função explicar o Código. Consta no manual que:
"A transparência fiscal faz com que as autoridades encarregadas da elaboração e implementação das políticas fiscais se tornem mais responsáveis pelos seus atos. Como resultado, têm-se políticas fiscais mais fortes e mais dignas de crédito, merecedoras do apoio de um público bem informado; acesso aos mercados de capital internos e internacionais em condições mais favoráveis; e redução da incidência e gravidade das crises" [05].
1.3. Princípios norteadores da Lei de Responsabilidade Fiscal
Qualificando-se a elaboração do orçamento público como uma atividade realizada na administração da coisa pública, pode-se visualizar a importância que os princípios gerais carregam como fonte de interpretação dos dados e do uso direcionado do poder discricionário.
Para compreender melhor a sistemática principiológica da Lei de Responsabilidade Fiscal, convém explicitar a importância que os princípios constitucionais do art. 37 exercem em toda seara administrativa, por serem básicos a toda e qualquer administração pública, em qualquer um dos seus setores.
A legalidade, enquanto princípio da administração, significa que o administrador público está sujeito em toda sua atividade funcional aos preceitos legais e às exigências do bem comum. [06] Assim o é também em nível orçamentário, tanto que os planos passam pelo Poder Legislativo, quando da sua criação, vigendo sob a forma de lei ordinária. A Constituição Federal e a legislação ordinária apontam para uma disciplina interior da administração pública. A conformidade entre a atividade e o que foi disciplinado chama-se moralidade administrativa.
Em outros termos, deve-se entender a moralidade administrativa como um pressuposto de validade de todo ato da administração pública. Mas não se trata apenas de uma questão legal, porque tange ao princípio da ética nas instituições. [07]
A impessoalidade da administração pública significa que o ato produzido é imputável ao órgão ou entidade administrativa, como corolário da finalidade impessoal do interesse público a que se presta a atividade administrativa. No momento em que se deixa de observar a finalidade pública do ato administrativo, em detrimento de interesses pessoais, ocorre desvio de finalidade, diferentemente de quando um ato é praticado com incompetência ou abuso de poder. [08]
Como requisito de eficácia e de moralidade da administração pública, os seus atos devem ser públicos. Nesse sentido, avalia-se que o princípio da publicidade não é formador do ato, é elemento necessário para torná-lo eficaz. [09]
No entanto, o constituinte não se contentou com a idéia de que os atos devem ser legais, probos, impessoais e públicos. Esses princípios já bastariam para conduzir a lisura e a idoneidade administrativa. Mas faltaria ainda a prestreza, a correção, o rendimento funcional. Para atender esses aspectos foi apontado o princípio da eficiência. Trata-se de um princípio econômico, relativo à qualificação da atividade, levando em conta a relação insumo/produto. [10] É na aplicação do direito financeiro onde mais consistentemente se visualiza a sua aplicação.
Exatamente por que a atividade financeira e orçamentária faz parte do conjunto dos atos administrativos, utilizam-se como fonte interpretativa e direcional os princípios básicos da administração. Seguindo a lógica de que nem todos os atos administrativos são atos orçamentários, deve-se perquirir quais são os princípios atinentes à própria função orçamentária, como base para a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Conforme a clara explanação desenvolvida por Adilson Abreu Dallari, os princípios orçamentários são a exclusividade do orçamento, a universalidade, o planejamento e o equilíbrio orçamentário. [11]
A exclusividade do orçamento diz respeito ao conteúdo sobre o que versam os instrumentos orçamentários. Tendo em vista a finalidade a que se destina o orçamento público, diz-se que o seu conteúdo deve versar tão-somente sobre matéria financeira. Ou seja, devem ficar de fora todas as questões não atinentes aos créditos, às despesas e as contas públicas.
Mas, se por um lado, fica vedado tratamento de questões exógenas ao plano fiscal no orçamento – no sentido financeiro e de política fiscal –, por outro, há o princípio da universalidade, que determina a abrangência de toda atividade financeira pelo orçamento. Em outros termos, nada que diga respeito ao plano financeiro pode ficar de fora do orçamento.
O planejamento orçamentário surge com a missão de tratar de todas as problemáticas financeiras, sem delas escapar. O princípio do planejamento diz respeito a uma operação onde se seguem rigorosamente a fase de definição do problema, a fase de pesquisa e a fase de plano. [12] Além disso, o planejamento se divide em físico, econômico, social, cultural, e de área. Os planos orçamentários da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal são precipuamente econômicos, uma vez que os demais nem sempre se prestam a finalidades financeiras e orçamentárias.
Pode-se entender o planejamento como meio para atingir finalidades administrativas. Uma delas já está insculpida como o princípio do equilíbrio orçamentário. Nesse sentido, um dos principais objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal é estabelecer os mecanismos pelos quais são efetivadas as metas de resultado para que se preserve o equilíbrio entre despesas e receitas públicas. [13]
É nesse ponto que importa mencionar a lição de Carlos Valder do Nascimento, acrescendo um princípio importante em que se baseia a Lei de Responsabilidade fiscal, o princípio da prevenção de déficit fiscal. Ou seja, mais do que o equilíbrio fiscal, deve-se prevenir contra os déficits financeiros. [14] Tenta-se, com isso, coibir a prática usual do endividamento público irresponsável, onerando em demasia os cofres públicos. Por exemplo, a prevenção se dá com a limitação dos gastos em períodos razoáveis de tempo.
Dentre as inovações da Lei de Responsabilidade Fiscal (acompanhamento, possibilidade de sanção, e outras), destaca-se a transparência, por auxiliar na fundação principiológica da nova maneira de criar e conduzir o orçamento. A transparência vem ao encontro do mencionado princípio constitucional da publicidade, mas ultrapassa o seu significado. Isso porque a Lei de Responsabilidade Fiscal não apenas exige a publicidade, mas dispõe sobre mecanismos a ensejarem a transparência orçamentária.
Assim, fica determinada a gama de princípios gerais da administração e específicos da área financeira que norteiam a Lei de Responsabilidade Fiscal, pondo-se em relevo a tríade planejamento, equilíbrio orçamentário e transparência, como baluartes para a atividade administrativa e orçamentária.
2. PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA
2.1. Previsão legal da Transparência Fiscal na Gestão Pública
A transparência prevista pela Lei de Responsabilidade Fiscal afina-se com as modificações estruturais introduzidas pela Emenda Constitucional no 19/98, que versou sobre a reforma administrativa, pela qual se criou o direito do usuário, visando, por exemplo, a prevenção dos riscos orçamentários. [15]
Diz a Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 48 que:
"Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos."
A redação do artigo desempenha a representação essencial dos objetivos inspiradores da lei, naquilo que ela possui de mais inovador. Para o alcance e manutenção do equilíbrio fiscal funda-se a idéia de que a transparência auxilia no controle e fiscalização da distribuição de recursos pelas dotações orçamentárias. A transparência é o fio condutor entre o equilíbrio fiscal (objetivo) e o planejamento (operação), como meio mais seguro de auxílio ao controle da gestão fiscal.
Nesse sentido é que se vislumbra a importância da previsão de ampla divulgação dos documentos formais e legais de planejamento. Outrossim, não apenas a publicação dos dados de maneira acessível e viável a toda a população traça uma forma de transparência, mas, inclusive, existe o objeto de agregar os interesses do povo de maneira direta.
Planta-se, assim, uma semente de maior eficiência, a germinar com a publicidade e transparência dos dados lançados nos instrumentos orçamentários. Decorre daí uma maior qualidade informativa, resultante da confiabilidade e certeza da correção dos dados divulgados, em função da publicação dos dados, da indicação do regime contábil adotado e da participação popular como meio efetivo de controle das aplicações orçamentárias. [16]
Veja-se que a transparência para onde aponta o art. 48 da LRF diz respeito à preparação, à execução e à prestação de contas. [17] A participação popular promove a transparência na preparação e na execução das contas, em razão do controle e do direcionamento dos recursos disponibilizados. O debate e o enfrentamento direto de propostas por parte dos cidadãos tende a esclarecer e legitimar a aplicação de recursos. Por outro lado, a transparência se dá pela prestação de contas, mais eficaz com a ampla divulgação dos planos e instrumentos orçamentários.
Hodiernamente, não se pode falar em gestão pública responsável sem a previsão de transparência. O princípio da transparência é pressuposto básico e mesmo intrínseco à noção de gestão fiscal responsável. Assim sendo, procurar-se-á demonstrar a razão pela qual o indigitado princípio é instrumento fundamental na manutenção e na disciplina dos gastos públicos. De início, trazemos à colação a esclarecedora lição de José Maurício Conti ao que se deve ter por princípio da transparência fiscal:
O princípio da transparência fiscal é, por conseguinte, diretriz que assegura o acesso público à informação sobre as atividades fiscais, que deve ser observada na gestão dos recursos públicos, estando em consonância com as mais modernas técnicas da Administração Pública. [18]
A transparência na gestão fiscal, no sentido que lhe vem sendo dado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, aponta como sendo uma variante mais moderna do princípio da publicidade ou, como preferem alguns, um conceito que busca dar maior efetividade e maior elasticidade à publicidade, garantia constitucional. [19] É a transparência princípio essencial à eficácia dos atos oriundos da administração pública, sendo necessário, para que possa haver o controle por parte da sociedade, tornar tais atos de conhecimento de todos.
A noção de transparência, refira-se, deve ser pautada na clareza, na confiança, na abrangência, na relevância, na tempestividade, na compreensibilidade, na abertura e na simplicidade, além da ética pública. Tal transparência, pode-se dizer, encontra sua nascente já na Constituição Federal [20], ainda que de maneira implícita [21], sendo também considerada como princípio que busca concretizar o princípio constitucional da cidadania [22] (art. 1º, inciso I da CF).
A cidadania aqui explicitada não se restringe apenas à fiscalização e à compreensão da gestão do dinheiro público. Ela se estende além desse âmbito, alcançando novas dimensões, aprimorando o conceito de democracia. Estamos falando da cidadania em forma de participação da sociedade nas decisões do processo administrativo. Mais do que dar voz à população e permitir sua interveniência no processo decisório dos atos da administração pública, a participação popular – aqui avalizada por meio do princípio da transparência – busca dar legitimidade às ações intentadas pelo Poder Público.
No entanto, para que essa participação seja efetivamente posta em prática e possa render o esperado, é mister que todos os partícipes deste processo estejam informados o suficiente, a ponto de permitir a contribuição e a apreciação de cada um, de modo que suas opiniões influenciem verdadeiramente tal procedimento de tomada de decisões. Nesse sentido é o entendimento de Marcelo Figueiredo:
A "apreciação" exige conhecimento, explicação minuciosa das peças orçamentárias, preparação de quem vai examinar e esclarecimento de quem exibe a conta, enfim, transparência e participação para efetivar a cidadania. [23] (grifos nossos)
É esta, em suma, a idéia da participação popular e também do orçamento participativo, que cada vez mais têm sido incorporados às ações políticas nos mais diversos países, de tal sorte que a responsabilidade e as decisões tomadas sejam divididas entre os administradores e a sociedade. [24]
Encarado dessa maneira, o princípio da transparência pode ser considerado como um dos pilares da democracia moderna, na medida em que busca dotar de legitimidade as atitudes dos mandatários, através da convocação da população para que recicle seu entendimento no que condiz com a administração pública, tornando-se, assim, parte de um procedimento que era tido anteriormente como uma mera manifestação do poder discricionário do administrador. Esta nova postura que deverão ter nossos governantes é reflexo direto da necessidade de publicização das contas públicas, já que, diante da necessidade de demonstração e ampla divulgação de seus atos, os representantes do Poder Público estarão cientes do risco que correm no caso de inadequação de sua administração e, como conseqüência, procurarão realizar uma gestão fiscal responsável e legítima. Feitas estas considerações, pertinente trazer à baila as palavras de Helio Saul Mileski, ao discorrer a respeito do objetivo da adoção da transparência na gestão fiscal:
Assim, a transparência fiscal se revela como um mecanismo democrático que busca o fortalecimento da cidadania, servindo de pressuposto ao controle social e forma de valorar e tornar mais eficiente o sistema de controle das contas públicas, na medida em que enfatiza a obrigatoriedade de informação ao cidadão sobre a estrutura e funções de governo, os fins da política fiscal adotada, qual a orientação para elaboração e execução dos planos de governo, a situação das contas públicas e as respectivas prestações de contas. [25]
A inclusão, de forma permanente, do princípio da transparência, não é uma exigência apenas do sistema público financeiro brasileiro. Muitos outros países vêm recepcionando tal princípio, como restou claramente demonstrado anteriormente, lançando mão de seus postulados para enfrentar uma nova era na gestão pública financeira. [26] Esta cruzada pela recepção da transparência como princípio inerente à administração da coisa pública encontra fortes aliados, como o próprio FMI, que, como supramencionado, redigiu um Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal, o qual, a seu turno, delineia os objetivos chaves que devem nortear o manejo do dinheiro público, sempre tendo como supedâneo essencial a transparência.
Os denominados objetivos chaves deste Código são divididos em quatro objetivos principais, a saber: i) definição clara de funções e responsabilidades: distinção entre o setor público e o privado, limitação bem definida entre uma esfera e outra, distribuição das responsabilidades entre os setores que compõem o governo, além de um suporte legal e administrativo para controlar e governar a máquina pública; ii) acesso público à informação: colocar à disposição da sociedade todas as informações possíveis acerca da atividade estatal, que, além de ser periódica, deverá também ser de fácil compreensão; iii) preparação de orçamento aberto, execução e relatório: delineia como devem ser preparados e executados os orçamentos, bem como estabelece o modo de apresentação à sociedade; iv) garantia de integridade: além de estar a informação sujeita à análise pública, deverá também ser analisada por uma auditoria independente, de forma a garantir a segurança e a integridade das atitudes tomadas pelos mandatários.
As disposições elencadas acima são originárias de um órgão internacional, mas nada impedem que sejam utilizadas e recepcionadas pelos nossos governantes, posto que esclarecem e definem os objetivos principais, ainda que não sejam os únicos, com vistas a uma gestão fiscal responsável.
O método de controle da efetividade do princípio da transparência fiscal, como se pode observar dos objetivos chaves antes explicitados, é mais do que um método meramente repressivo. Inclui ainda uma espécie de controle preventivo, que regula e fiscaliza os atos dos administradores antes, durante e depois de sua execução, compreendendo também a fase de planejamento das atividades, no intuito de "prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas" [27].
2.2. Fiscalização das Contas Públicas
O processo orçamentário tornou-se essencial para a gestão fiscal, com apoio no princípio da transparência, devendo estar presente na preparação, na execução e na prestação de contas. Com vistas a manter a idoneidade dos procedimentos, é necessária a existência de um sistema de controle, que possa acompanhar e verificar a regularidade dos procedimentos de gestão fiscal, tendo em vista um planejamento elaborado com atendimento à transparência. [28]
Nesse sentido é que a Lei de Responsabilidade Fiscal objetiva prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, de forma que o acompanhamento da gestão fiscal deva ser realizado bimestral, quadrimestral ou semestralmente por meio de relatórios e demonstrativos.
Seguindo a panorâmica constitucional, a LRF apresenta um sistema duplo de controle, apontando para o Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, e para o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público. Ou seja, o controle pode ser tanto efetuado por um órgão especializado, ou dentro da própria organização e hierarquização interna, pelos superiores ou pelo Ministério Público.
O art. 59 da LRF fixa alguns pontos a serem observados na fiscalização do cumprimento das normas orçamentárias [29]. Sem dúvida, não se impõe com isso um limite aos tópicos de análise da fiscalização, tanto que a lei fala na ênfase aos incisos do artigo, presumindo a possibilidade de avaliação de outros tópicos. Apenas se apontam aspectos obrigatórios a serem avaliados quando do exame da correção da prestação de contas, razão pela qual merecem um exame.
O primeiro ponto é o atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias. A verificação dos resultados é essencial para o exercício do controle dos procedimentos utilizados, sobretudo por permitir visualizar falhas de planejamento, de atuação, ou, até, desvio de verbas.
A avaliação dos limites e condições para a realização de operações de crédito e inscrições em Restos a Pagar possui importância fundamental como critério de controle das despesas correntes repassadas ao próximo mandato eleitoral. Visa-se, dessa forma, garantir que os governos futuros arquem com a falta de cumprimento de condições do passado, onerando em demasia a sua proposta orçamentária.
O terceiro ponto são as medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite. Deve-se respeitar os limites dos arts. 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal, cuja verificação se faz por quadrimestre. Ultrapassado o limite, o excedente deve ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, conforme art. 23.
As medidas tomadas para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites diz respeito à visualização do equilíbrio mediante o cumprimento das dívidas em razão dos prazos. Dentro de uma expectativa em que se calcula o tamanho das dívidas de longo e curto prazos, objetiva-se induzir a administração a enxugá-las.
Vislumbra-se, também, a destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições da Constituição Federal e da própria Lei de Responsabilidade Fiscal. Em outros termos, deve-se controlar o uso ou a aplicação de recursos advindos da alienação de valores constitutivos das rubricas de receita.
O último ponto trazido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, no âmbito dos legislativos municipais, trata do cumprimento do limite e seus gastos totais, quando presentes . Isso significa que a câmara de vereadores do município deverá fazer uma fiscalização direta do cumprimento dos planos estabelecidos e dos limites fixados em razão da receita.
2.3. Gestão Orçamentária Responsável
O cenário formado anteriormente à edição da Lei Complementar nº 101/2000 – no que pertine à administração pública e a gestão de seus recursos –, era fruto da histórica indisciplina fiscal do Estado, corroborada, ainda, pela falta de vigilância e da quase inexistente atenção da sociedade com relação à matéria.
A inflação, a economia em frangalhos, desajustada, o crescimento meteórico da dívida externa, a dificuldade de ajustamento cambial, as elevadas taxas de juros, a ineficiente política econômica aplicada pelos governantes durante anos a fio, além da queda da credibilidade do país, contribuíram, juntamente com diversos episódios de corrupção que envergonharam a nação, para levar o Estado brasileiro a uma situação de instabilidade fiscal insustentável.
Constatada a deficiência do Poder Público em gerir a coisa pública, também em virtude da deficiente legislação que regia a matéria, foi criado um projeto com o propósito de moralizar a administração dos recursos públicos, e que ficou conhecido como Programa de Estabilidade Fiscal (PEF), tendo sido apresentado à sociedade brasileira em outubro de 1998.
Como parte integrante deste projeto, surgiu a Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo como objetivo claro "a drástica e veloz redução do déficit público e a estabilização do montante da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto da economia" [30]. É a referida lei, em apertada síntese, mecanismo que veda o aumento da dívida pública para o financiamento de despesas quotidianas, não permitindo, ainda, que nenhum governante institua despesa não prevista anteriormente, desde que, é claro, ele indique, no orçamento, onde pretende buscar a receita necessária à viabilização daquele gasto ou, conforme o caso, indique a eventual redução de despesa em outro setor, o que permitiria, por meio de compensação, a inclusão de nova despesa.
Nesse diapasão, a LRF procura vincular todos os administradores públicos do país, nos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário – incluindo também o Ministério Público) e nas três esferas de governo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
Diante dessas considerações, é possível afirmarmos que a Lei de Responsabilidade Fiscal busca fornecer o supedâneo necessário para que se possa estabelecer, no âmbito da administração pública, uma gestão fiscal responsável [31]. Tanto é assim que a própria Lei Complementar, já em seu art. 1º, trata da aludida gestão fiscal responsável. Vejamos:
Art. 1º. Esta Lei Complementar estabelece normas de fianças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1º. A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas e resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (grifos nossos)
Como se vê, desde a elaboração do Projeto de Lei Complementar e também quando da redação do texto final da lei, a idéia de fixar normas tendentes ao atingimento de uma gestão fiscal responsável sempre se fizeram presentes. É na fixação de princípios condizentes com uma gestão fiscal responsável, combinado com o sucesso do Programa de Estabilidade Fiscal que, acreditam os seus idealizadores, está a chave para a mudança do cenário administrativo-fiscal que atualmente se observa no país. [32]
Quando tratou do tema, Ricardo Lobo Torres procurou salientar que a gestão orçamentária responsável "deve se fazer de acordo com os princípios da descentralização, da eficiência e da responsabilidade (accountability) [33] e dos seus subprincípios da prudência e da transparência" [34].
Neste momento, faz-se necessário delinearmos os princípios que devem conduzir uma gestão fiscal responsável, os quais, diga-se, podem ser encontrados espalhados por toda a Lei de Responsabilidade Fiscal e devem ser tidos, como princípios que são, como proposições norteadoras da gestão publica, a qual toda autoridade está vinculada. Dessa maneira, tem-se como princípios da gestão fiscal responsável [35] os seguintes:
a)Prevenção de riscos e correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas;
b)Prevenção de déficits imoderados e reiterados: equilíbrio entre as aspirações da sociedade e os recursos que esta coloca à disposição do governo;
c)Limitação da dívida pública em nível prudente, compatível com a receita e o patrimônio públicos, propiciando margem de segurança para absorção dos efeitos de eventos imprevistos;
d)Preservação do patrimônio público em nível adequado para propiciar margem de segurança para absorção de efeitos de eventos imprevistos;
e)Obediência a limites e condições no que tange à:
I_ Renúncia de receita;
II_Geração de despesas com pessoal, da Seguridade Social e outras;
III-Dívidas consolidada e mobiliária;
IV_Operações de crédito, por antecipação de receita;
V-Concessão de garantia;
VI_Inscrição em Restos a Pagar; e
VII_Efetivação de transferências voluntárias.
f)Adoção de política tributária previsível e estável;
g)Instituição de mecanismos prévios e eficientes para assegurar o cumprimento de metas fiscais; e
h)Transparência na elaboração e divulgação dos documentos orçamentários e contábeis em linguagem simples e objetiva, oportunizando o apropriado controle e fiscalização das contas públicas.
Ineficientes seriam, porém, esses princípios, se a sua não observância não acarretasse algum tipo de coerção aos seus descumpridores. Aliás, esse foi um dos motivos pelas quais os demais regramentos que trataram da questão sucumbiram, devido à inexistência de uma sanção em virtude de eventual descumprimento da imposição legal. Se havia alguma sanção válida, esta nunca foi imposta de maneira efetiva. A Lei de Responsabilidade Fiscal [36], juntamente com a Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal (Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000) – a qual, a seu turno, alterou diversas leis e decretos-leis que tratavam do assunto –, surgiu com a tarefa de impor sanções e efetivá-las na realidade.
2.4. Accountability
Correlata à idéia de responsabilidade fiscal está o termo do vocabulário inglês accountability [37]. Muito embora ainda não se tenha encontrado tradução para a expressão, as pesquisas sobre o tema pululam nas revistas especializadas e, em maior quantidade, na Internet [38].
Tanto a expressão accountability quanto responsabilidade fiscal conduzem para a consecução da transparência na administração pública, tema deste trabalho, e, como decorrência lógica, produzem um fortalecimento da democracia. No entanto, cumpre esclarecer melhor a definição do termo comum nos países de língua inglesa para poder estabelecer a diferença com a responsabilidade fiscal e compreender a ausência de significado no vocabulário pátrio.
A palavra accountability encerra muitas idéias que para bom entendimento do significado que produz nos países anglo-saxônicos serão aqui lançadas. Na pesquisa de Anna Maria Campos, ficou constatado que o vocábulo pode ter ligação com a necessidade de proteger os cidadãos da má conduta da administração [39]. De outro lado, sem muito rigorismo técnico, coloca-se a palavra como sinônimo do epíteto responsabilidade objetiva, buscando sintetizar a idéia de obrigação contida no vocábulo [40].
Contudo, mais acertada é a posição que relaciona accountability com democracia. Dentro desta concepção, o nível de atenção à accountability seria diretamente proporcional à democracia, de modo que quanto mais democrática a sociedade, maior seria o comprometimento com a expressão inglesa. Frisa-se, nesta corrente, que a recíproca é verdadeira. A accountability, segundo Anna Maria Campos, "tende a acompanhar o avanço de valores democráticos, tais como igualdade, dignidade humana, participação, representatividade" [41]. Tal constatação não poderia ser outra, na medida em que os referidos valores estão consagrados na Constituição Federal e denotam a estrutura do Estado Democrático de Direito.
Não obstante, organismos internacionais têm desenvolvido pesquisas e encontros para debater e discutir o tema accountability e o papel que tal postulado desempenha nas administrações de cada nação. É, por exemplo, o que foi desenvolvido pelo Programa de Desenvolvimento da Organização das Nações Unidas – ONU – no pacífico. Ficou constatado que a accountability e a transparência são as fundações necessárias para uma boa administração. No estudo, foram apontados como um dos maiores problemas das nações do pacífico, a falta de accountability e transparência na administração, aliado aos problemas institucionais entre os poderes judiciário e legislativo. Assim, a falta de transparência e accountability nas administrações públicas acaba por impedir um desenvolvimento econômico e social, segundo conclusões da ONU [42].
No Fórum das Ilhas do Pacífico, promovido pela ONU, foram lançados os oito princípios básicos da accountability [43]. Naquele programa de desenvolvimento, foram destacados oito primados que, caso seguidos, poderiam promover a accountability e, por decorrência, desenvolver econômica e socialmente aquelas sociedades. Dentre eles estão: (1) Processo Orçamentário: que deve ser elaborado pelo Poder legislativo e demonstrar as implicações de determinados atos da administração; (2) Contas Públicas: que devem ser auditadas e com publicidade em meios acessíveis à população; (3) Empréstimos: devem ser apresentados ao Poder Legislativo e devem ser claramente esclarecidos os propósitos e termos; (4) Contratos Administrativos: devem ser abertamente anunciados, para propiciar a livre concorrência e relatados publicamente; (5) Regulamentação Financeira: as contravenções à regulamentação financeira devem ser prontamente disciplinados; (6) Apresentação ao Poder Legislativo: as comissões de orçamento devem ter autoridade para requisitar a apresentação das Contas e orçamentos da administração; (7) Auditor Geral: encarregado de relatar, com recursos e direitos independentes, ao Poder Legislativo as contas públicas; (8) Banco Central: com responsabilidade estatutária para monitorações e aconselhamentos apartidários. Tais princípios são, sem dúvida alguma, iniciativas básicas para uma boa administração e que, ao lado da observância de princípios como a transparência e democracia, convergem para o desenvolvimento das sociedades envolvidas.
Da mesma forma, tendo em vista que a prática da accountability seria uma questão de desenvolver mecanismos de controle da administração pública, percebe-se que burocracia oficial não pode ficar relegada ao controle próprio interno. Na verdade, para desenvolvimento dos serviços públicos de qualidade, é necessária a participação do povo, estabelecendo elo de ligação entre o governo e a população, como forma de fortalecer a democracia.
Trata-se, enfim, de uma questão de relacionamento entre governo e cidadão, ou, nas palavras de Anna Maria Campos, entre burocracia e clientela, pois, segundo a autora, "somente a partir da organização de cidadãos vigilantes e conscientes de seus direitos haverá condição para a accountability" [44].