Instrumentos de materialização dos poderes de fiscalização do Legislativo, as comissões parlamentares de inquérito são objeto de inúmeras celeumas nos meios políticos acerca de sua efetividade, não raro questionada quando nos deparamos com desvirtuamentos das ações a elas inerentes.
Em fato, a história recente nos tem mostrado que inúmeras CPIs, embora instrumentos de Estado, têm sido perdidas no seio das disputas político-partidárias comezinhas, o que acaba por desmoralizá-las como valiosos mecanismos de equilíbrio entre poderes; é o caso exemplar, pois, em que os exageros põem a perder a eficácia de nobre mecanismo democrático.
No âmbito estadual, a utilização de CPIs cujos fins escapam a sua essência fiscalizadora tampouco têm passado desapercebido, sendo mais comuns, nesta esfera de poder, a extrapolação dos limites de competência do Poder Legislativo.
Tal é o caso das propostas de constituições de CPIs para investigar reajustes de tarifas de serviços públicos de distribuição de energia elétrica, assunto que, apesar de certamente tormentoso para os parlamentares locais que lidam mais diretamente com a insatisfação dos consumidores, deve ser enfrentado com a cautela que a matéria requer. Afinal, a politização e ideologização de debates sobre a infra-estrutura de serviços públicos no país lançam sombras de dúvidas sobre a credibilidade do país para manter íntegros contratos de concessão de longo prazo, cuja segurança é indispensável para atração de novos investimentos.
E o fato é que, ao defenderem a criação de CPIs com dito objetivo, membros de parlamentos estaduais acabam por extrapolar a sua competência fiscalizadora, o que é um limite intransponível à instituição das referidas comissões. Senão vejamos.
A Constituição Federal de 1988, ao prever em seu art. 58, §3º, que as Comissões Parlamentares de Inquérito criadas no âmbito da Câmara e do Senado terão poderes próprios de autoridades judiciais, ofereceu, pelo princípio da simetria, ao Poder Legislativo de todas as unidades federativas notável instrumento para o exercício de suas competências constitucionais enumeradas, sobretudo, nos artigos 48 e 49, dentre as quais emerge com especial relevo a do inciso X do art. 49, qual seja, a competência para fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta.
Desta forma, as referidas Comissões são mecanismos próprios do Poder incumbido constitucionalmente de fiscalizar os atos praticados pelo Poder Executivo, inclusive na prestação direta ou indireta de serviços públicos, para tanto lhe sendo possível exercer as tarefas de autoridades judiciais, desde que observados os requisitos constitucionais explícitos e implícitos autorizadores da instituição das CPI’s.
Os requisitos explícitos estão previstos no mesmíssimo art. 58, §3º, sendo eles o (i) quorum mínimo de um terço dos membros da casa legislativa instituidora da CPI e (ii) a existência de fato determinado, a ser apurado em prazo certo. Manifestamente, são esses requisitos intrínsecos à casa legislativa instituidora da Comissão e ao próprio objeto legitimador de sua criação.
Para além desses requisitos explicitados no referido dispositivo constitucional, a criação de CPIs deve ser submetida à análise de pertinência quanto ao rol de competências da casa legislativa instituidora, dado que a Constituição Federal delimita em seus artigos o feixe de atribuições de cada ente de sua Federação e, no âmbito das unidade federativas, de cada poder constituído.
Assim, ao criar Comissão com Poderes investigatórios, deve o Legislativo observar o arco de atribuições que lhe são constitucionalmente postos, em respeito aos Princípios Federativo e da Separação dos Poderes, inscritos como cláusulas pétreas, respectivamente, nos artigos 1º e 2º de nossa Carta Política.
Neste contexto, estaria a toda vista extrapolando suas competências constitucionais a Casa Legislativa que instituísse Comissão Parlamentar de Inquérito, embora observando o quorum de um terço, para investigar fato determinado que escapasse do rol de competências da unidade federativa correspondente. Seria a hipótese de Câmara de Vereadores que se propusesse a investigar o Poder Executivo Estadual.
Estas limitações aos poderes de criação das CPIs demarcadas pelos Princípios Federativo e da Separação de Poderes salta à vista dos mais clássicos conhecedores do Direito Constitucional, como é o caso do Professor português José Joaquim Gomes Canotilho, em cuja obra, reconhecendo não ser fácil delimitar o âmbito das comissões de inquérito, assinala-se que "o direito de inquérito existe em relação a assuntos para os quais o Parlamento é competente, mas não para questões que são de exclusiva competência de outro órgão da soberania" (Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 3a edição. Coimbra: Almedina, 1998).
O Supremo Tribunal Federal ofereceu, neste prisma, célebre lição, ainda nos idos de 1983, através do voto do então Ministro Oscar Dias Correia, que isentou Secretaria Estadual do Rio de Janeiro de comparecer a sessão de CPI da Câmara de Vereadores do Município, asseverando nesta oportunidade que: "Pode a Câmara Municipal exercitar sua função de fiscalização armando-se de poderes que se desenvolvam na órbita da Administração municipal, dentro da qual atuará. Mas não terá como compelir os que, estranhos a ela, não se sujeitam às normas que regulam a atuação das Comissões de Inquérito no âmbito da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos da Lei 1.579/52 e art. 218 CPP" (RE 96.049-0- SP, 1ª Turma, em 30-06-83).
Tal limitação vem sendo também reconhecida pelo Superior Tribunal de Justiça que, ao julgar o AgR na Pet. 1611, confirmou o posicionamento do Ministro José Delgado, para quem "não há como se negar, às Comissões Parlamentares de Inquérito, os poderes e meios para o regular desempenho de suas atividades, sob pena de esvaziar, totalmente, sua finalidade. Entretanto, há também que reconhecer se encontram elas limitadas, em sua área de atuação, à competência do órgão legislativo que lhes dá origem. Dessa forma, o âmbito da atuação das comissões parlamentares de inquérito instaladas por Assembléias Legislativas ou Câmaras Legislativas municipais jamais poderá ser o mesmo que o das comissões instaladas pelas Casas do Congresso Nacional".
Feita esta digressão, a demarcar claramente que a criação de CPIs está limitada ao arco de atribuições da Casa Legislativa instituidora, cabe-nos avaliar, retornando ao ponto inicial do artigo, a possibilidade de o Poder Legislativo Estadual criá-las com o objeto de investigar os processos de concessão de reajustes ou revisões para as concessionárias de serviços públicos de distribuição de energia elétrica. A resposta, iniludivelmente, é negativa.
Com efeito, os serviços públicos de distribuição de energia elétrica estão no feixe de competências da União, como o deixa claro o art. 21, XII, "b", da Constituição Federal, que lhe atribui o poder-dever de explorá-los, diretamente ou por meio de concessão, autorização ou permissão.
Com amparo nesta prerrogativa constitucional que a competência para regular a produção, transmissão e distribuição de Energia Elétrica é hoje exercida pela Agência Nacional de Energia Elétrica, autarquia especial do Poder Executivo Federal criada pela Lei Federal n. 9.427/1996.
Dentre as atribuições assumidas pela ANEEL, conforme explicita o art. 3º da Lei acima citada, está a do art. 29, inciso V, da Lei Federal n. 8.987/1995, de homologar reajustes e proceder à revisão das tarifas na forma da Lei, das normas pertinentes e do contrato.
Isto posto, ao tratarmos dos serviços de distribuição de energia elétrica, reportamo-nos a serviços da titularidade da União Federal, regulado por autarquia especial desta unidade federativa que, dentre outras atribuições, autoriza reajustes e revisões nas tarifas praticadas pelas concessionárias.
Evidentemente, o poder para fiscalizar processos relativos a serviços públicos de competência da União, através de seu Poder Executivo (direta ou indiretamente) é titularizado pelo Poder Legislativo da correspondente unidade federativa, isto é, o Congresso Nacional, poder este cuja inobservância refletiria afronta ao princípio federativo inscrito no art. 2º da Constituição Federal.
Em paralelo, nenhuma das atribuições atinentes aos processos de reajuste e revisão tarifária dos referidos serviços são titularizados ou mesmo exercidos por órgão do Poder Executivo Estadual, para cuja fiscalização estaria, aí sim, a Assembléia Legislativa investida de poderes investigatórios.
Embora, como se sabe, a ANEEL celebre com Agências estaduais convênios de cooperação, através das quais transfere a estas autarquias do Poder Executivo Estadual atividades fiscalizatórias dos serviços de distribuição de energia elétrica, conserva aquela autarquia federal sua prerrogativa de homologar reajustes e proceder à revisão das tarifas; isto é, conserva-se íntegra sua prerrogativa de dispor com privatividade sobre o assunto.
Sob estes argumentos, portanto, é que concluímos pela incompetência de CPI estadual para investigar processos de autorização de reajustes ou revisões de tarifas de serviços públicos titularizados por outros entes da Federação, como é o caso dos serviços de distribuição de energia elétrica, cuja fiscalização escapa ao corpo de competências do Poder Legislativo Estadual.