Resumo: O presente artigo tem por objetivo discorrer, a partir da análise da doutrina, da Constituição Federal, de algumas Constituições Estaduais e de precedentes do Supremo Tribunal Federal, acerca do controle de constitucionalidade concentrado-abstrato nos Estados-membros da República Federativa do Brasil. O artigo inicia abordando sobre o Poder Constituinte Decorrente, que é o poder de os Estados-membros se auto-organizarem por meio da elaboração de suas próprias Constituições, e os limites impostos à autonomia organizatória dos Estados pelas normas da Constituição Federal de reprodução obrigatória nas Cartas Estaduais. Logo após, o artigo analisa sobre a representação de inconstitucionalidade mencionada no art. 125, § 2º, da Constituição Federal de 1988, comparando-a brevemente com as ações constitucionais do controle concentrado-abstrato no âmbito federal. Analisa também acerca das modalidades de ações constitucionais, da competência, da legitimidade ativa, da defesa do ato impugnado, do parâmetro de controle de constitucionalidade e do objeto. Ao final, discorre sobre os efeitos da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado-membro e a previsão existente em algumas Constituições Estaduais acerca da obrigatoriedade de comunicação da decisão ao órgão legislativo que produziu o ato impugnado.
Palavras-chave: Estados-Membros. Constituição Estadual. Controle de Constitucionalidade. Controle Concentrado-Abstrato.
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Assim como a Constituição Federal é a norma máxima do ordenamento jurídico nacional, devendo todos os demais diplomas normativos serem compatíveis com a Carta Magna, a Constituição Estadual é a Lei Maior dos Estados-membros, que deve observar, obviamente, a Constituição Federal. Assim, o controle de constitucionalidade concentrado-abstrato existe no âmbito federal e também nos Estados-membros, porém, há particularidades no controle de constitucionalidade estadual, resultando daí a importância do estudo do presente artigo.
Assim, o presente estudo, através do método de revisão bibliográfica, objetiva analisar sobre a “representação de inconstitucionalidade” referida no art. 125, § 2º, da Constituição Federal.
Antes de adentrar no tema propriamente dito, o artigo aborda sobre o Poder Constituinte Decorrente, que é o poder de os Estados, com o advento de uma nova Constituição Federal, se auto-organizarem, recriando suas próprias Constituições, adaptando a ordem jurídica local à Carta Magna Federal. Aborda também sobre os limites à auto-organização dos Estados-membros que são estabelecidos por meio das normas da Constituição Federal de reprodução obrigatória nas Cartas Estaduais.
Após discorrer sobre o Poder Constituinte Decorrente, o presente artigo analisa sobre a representação de inconstitucionalidade referida no art. 125, § 2º da Constituição Federal, comparando-a brevemente com as ações do controle de constitucionalidade concentrado-abstrato no âmbito federal. Analisa também sobre as modalidades de ações constitucionais do controle concentrado-abstrato admitidas no âmbito estadual; a competência para realizar o julgamento; a quem pode ser atribuído legitimidade ativa; quem faz a defesa do ato impugnado; qual o objeto e o parâmetro de controle; se o Tribunal de Justiça pode reconhecer que o próprio parâmetro de controle (Constituição Estadual) é incompatível com a Constituição Federal; e os efeitos que a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado-membro pode produzir.
2. PODER CONSTITUINTE (DERIVADO) DECORRENTE
2.1. A Constituição Estadual
O poder de criar uma nova Constituição, rompendo com a ordem jurídica anterior e iniciando um novo Estado, é chamado de Poder Constituinte Originário.
Com o surgimento de uma nova Constituição Federal, impõe-se aos Estados-membros a necessidade de recriação de suas respectivas Constituições, adaptando-as à nova realidade. E o Poder Constituinte Decorrente (ou, para alguns, Poder Constituinte Derivado Decorrente [1]) é justamente o Poder conferido pela Constituição Federal aos Estados para este fim. [2]
A Constituição Federal de 1988 adotou a forma federativa de Estado. No federalismo, os Estados-membros não dispõem de soberania, que é o poder de autodeterminação plena, não condicionado a nenhum outro poder, externo ou interno. Os Estados possuem outra característica: a autonomia. A soberania, nessa forma de Estado, quem possui é o Estado Federal como um todo [3]. Sobre a autonomia dada aos Estados-membros no federalismo, lecionam Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco:
A autonomia importa, necessariamente, descentralização do poder. Essa descentralização é não apenas administrativa, como, também, política. [...] A autonomia política dos Estados-membros ganha mais notado relevo por abranger também a capacidade de autoconstituição. Cada Estado-membro tem o poder de dotar-se de uma Constituição, por ele mesmo concebida, sujeita embora a certas diretrizes impostas pela Constituição Federal, já que o Estado-membro não é soberano. [4]
Das lições dos autores citados acima, nota-se que, em razão de não serem soberanos os Estados da federação brasileira, mas apenas detentores de autonomia, estes possuem limitações e restrições em sua esfera de autodeterminação, e, portanto, a liberdade do Constituinte Estadual para elaborar sua Constituição encontra limites na Constituição Federal, não podendo adotar normas que contrariem esta.
O poder dado aos Estados-membros de se auto-organizarem pode ser classificado em duas espécies: a) Poder Constituinte Decorrente Inicial (Instituidor ou Institucionalizador), que é responsável pela elaboração da Constituição Estadual; e b) Poder Constituinte Decorrente Reformador (de Revisão Estadual ou de 2º Grau), cuja função é realizar as alterações no texto da Carta Estadual. [5]
O poder constituinte dos Estados-membros retira sua fonte de legitimidade da Constituição Federal, e não de si próprio. O art. 11 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e o art. 25 da Constituição Federal de 1988 são o arcabouço normativo que fundamenta na ordem jurídica vigente o Poder Constituinte dos Estados-membros.
O art. 11 do ADCT da Constituição de 1988 incumbiu as Assembleias Legislativas de “poderes constituintes” para elaborar as Constituições dos Estados-membros, estabelecendo o prazo de um ano a contar a promulgação da Lei Maior, obedecidos os princípios desta. Em reforço ao art. 11 do ADCT, o art. 25, caput, da Carta Magna de 1988 estabelece que “Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição”.
Devem, portanto, os Estados-membros, ao elaborarem suas respectivas Constituições, obedecer aos parâmetros principiológicos da Constituição Federal de 1988, que é fundamento de validade não só das Cartas Magnas Estaduais, mas também de todos os diplomas normativos da federação brasileira.
2.2. Limites impostos à auto-organização dos Estados-membros
As Constituições Estaduais são obras do Poder Constituinte Decorrente e visam complementar a Constituição Federal nos Estados-membros, e, assim, devem obedecer aos princípios da Lei Maior, conforme o estabelecido no art. 25 desta e no art. 11 do ADCT.
As Cartas Estaduais não são uma simples cópia da Constituição Federal, mas devem observar aos limites estabelecidos por esta. As limitações ao poder de organização dos Estados-membros para a elaboração das suas próprias Constituições são impostas por meio das chamadas Normas de Observância Obrigatória (também chamadas de Normas Centrais ou Normas de Reprodução). [6]
As Normas de Reprodução Obrigatória, como o próprio nome diz, devem ser inseridas na Constituição Estadual por imposição da Constituição Federal. São de observância compulsória na Carta Magna dos Estados-membros. Marcelo Novelino lembra que as referidas normas não se confundem com as Normas de Mera Imitação, porque estas “exprimem a cópia voluntária feita pelo legislador constituinte estadual de determinadas técnicas ou institutos da Constituição Federal”. [7]
A doutrina [8] costuma classificar as normas de observância obrigatória em princípios constitucionais a) sensíveis; b) extensíveis e c) estabelecidos.
Os Princípios Constitucionais Sensíveis estão elencados no art. 34, VII, da Constituição Federal. Tratam do essencial para a organização constitucional da federação brasileira, estabelecendo limites à autonomia organizatória dos Estados. [9]
Já os Princípios Constitucionais Extensíveis são normas que dizem respeito à organização da União, mas que se estendem também aos Estados, seja por previsão constitucional expressa, a exemplo dos arts. 28 e 75 da Constituição de 1988, ou implícita, como é o caso do art. 58, § 3º, da Lei Maior atual. [10]
Por sua vez, Princípios Constitucionais Estabelecidos são aqueles que restringem a capacidade de organização dos Estados-membros por meio de limitações expressas ou implícitas. Estão consagrados de forma assistemática no texto constitucional e, para identificá-los, há necessidade de uma interpretação sistemática para se definir os elementos predominantes da Constituição que estão dispersas em seu texto [11].
As limitações impostas pelos mencionados princípios são divididas por José Afonso da Silva [12] em a) expressas, b) implícitas e c) decorrentes.
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As limitações expressas podem ser
1) normas mandatórias: impõe a adoção e observância de determinadas normas, a exemplo dos arts. 37 a 41 e 93 a 100 da Lei Maior; e
2) normas vedatórias: proíbem a adoção de determinados atos e procedimentos, como por exemplo os arts. 19 e 35 da Constituição.
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As limitações implícitas, por sua vez, são aquelas que, embora não estejam estabelecidas de forma textual, podem ser deduzidas de dispositivos normativos expressos da Constituição, a exemplo dos que enumeram as competências da União e dos Municípios, estabelecidos nos arts. 21, 22 e 30 da Constituição Federal.
Por fim, limitações decorrentes têm relação com os princípios que defluem do sistema constitucional adotado, como por exemplo o pacto federativo.
Nota-se, portanto, que as Normas de Reprodução Obrigatórias e suas espécies (princípios constitucionais sensíveis, extensíveis e estabelecidos) implicam em limitação da autonomia dos Estados-membros, mas essa limitação visa o respeito à forma de organização do Estado, e, por conseguinte, ao pacto federativo.
Assim, o art. 25 da Lei Maior, ao estipular que os Estados regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, estabelece uma margem de criatividade para o Constituinte dos Estados na elaboração de suas Cartas Magnas, mas condiciona o conteúdo destas à observância dos ditames da Constituição Federal, com base no princípio da Simetria.
3. CONTROLE CONCENTRADO-ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE NOS ESTADOS-MEMBROS
3.1. A Representação de Inconstitucionalidade referida no art. 125, § 2º, da Constituição Federal de 1988
Os ordenamentos jurídicos em geral preveem dois modelos diferentes de controle judicial de constitucionalidade:
a) o controle difuso, em que qualquer órgão do Poder Judiciário tem competência para fiscalizar a validade das leis; e
b) o controle concentrado, que se dá quando a competência para realizar o controle de constitucionalidade é outorgada somente a um determinado órgão judicial (ou, de forma excepcional, a um número limitado de órgãos).[13]
As vias pelas quais uma lei pode ser impugnada perante o Poder Judiciário pode ser: a) a via incidental (de defesa, ou de exceção); e b) a via principal (abstrata ou de ação direta). Na primeira hipótese, tem-se um litígio judicial, em que uma das partes requer o reconhecimento da inconstitucionalidade de determinada lei, com o objetivo de afastar a sua aplicação na resolução do referido caso concreto. Na segunda hipótese, o objeto da ação será a própria questão acerca da constitucionalidade da lei ou ato normativo; a constitucionalidade da lei será analisada em tese, sem vinculação a um caso concreto. [14]
Assim, no controle concentrado-abstrato há ações de competência de um órgão específico (controle concentrado), tendo como pedido a própria questão constitucional, sem vinculação a casos concretos (controle abstrato).[15]
Na Constituição Federal de 1988 o controle concentrado e abstrato no âmbito federal engloba as seguintes ações constitucionais [16], todas tendo o Supremo Tribunal Federal como competente para aprecia-las:
a) Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI);
b) Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC);
c) Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO); e
d) Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental autônoma (ADPF autônoma).[17]
A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) possuem fundamento no art. 102, I, “a”, da Constituição Federal, cuja redação atual foi dada pela Emenda Constitucional nº 3/1993, e estão regulamentadas pela Lei 9.868/1999. A ADI tem por objeto lei ou ato normativo federal ou estadual, e a ADC apenas de lei ou ato normativo federal.
Já a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) está prevista no art. 103, § 2º, da Lei Maior. No plano infraconstitucional a referida ação direta está regulamentada nos arts. 12-A a 12-H da Lei 9.868/1999, com redação dada pela Lei nº 12.063/2009. A conduta omissiva que pode ensejar o ajuizamento da ADO pode ser a) total, que é a hipótese em que o Poder Público não elaborou a norma determinada pela Constituição Federal, ou b) parcial, que ocorre quando a norma foi elaborada insatisfatoriamente. [18]
Por sua vez, o art. 102, § 1º, da Lei Maior, prevê que a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da Lei. A Lei nº 9.882/1999 regulamentou o referido dispositivo constitucional. Há duas formas de propositura da ADPF: a) a arguição autônoma: trata-se de ação típica do controle concentrado-abstrato de constitucionalidade que visa evitar ou reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público, conforme estabelecido no art. 1º, caput, da Lei 9.882/1999 [19]; e b) a arguição incidental: nesse caso há uma ação em andamento, e, em razão dessa ação, um dos legitimados para a propositura da ADPF (que são os mesmos para a ADI) suscita a arguição e leva à apreciação da Suprema Corte [20] a relevante controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição, nos termos do art. 1º, parágrafo único, inc. I, da Lei 9.882/1999.
Nos Estados-Membros, o artigo 125, parágrafo 2º, da Constituição Federal de 1988 prevê a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual.
A Constituição Federal de 1988 utilizou nos arts. 102, I, “a”, e 103 a expressão “ação direta de inconstitucionalidade”, e optou, no art. 125, § 2º, por dar o nome a essa mesma ação no âmbito dos Estados-membros de “representação de inconstitucionalidade”, mesma nomenclatura adotada na Constituição de 1967/69 [21]. Em outras palavras, a “representação de inconstitucionalidade” mencionada no art. 125, § 2º, da Lei Maior, é a mesma “ação direta de inconstitucionalidade” referida nos arts. 102, I, “a”, e 103.
Portanto, só há controle concentrado-abstrato no Supremo Tribunal Federal, nos Tribunais de Justiça dos Estados-membros e no Tribunal de Justiça do Distrito Federal, cada um com a respectiva competência delimitada na Constituição Federal. Nos demais tribunais, sejam eles de segunda instância ou tribunais superiores (Tribunais Regionais Federais, Tribunais Regionais Trabalhistas, Tribunais Regionais Eleitorais, Tribunais Militares, Superior Tribunal de Justiça, Tribunal Superior Eleitoral, Superior Tribunal Militar e Tribunal Superior do Trabalho) não há que se falar em controle concentrado-abstrato de constitucionalidade.
3.2. Da possibilidade de outras ações de controle concentrado-abstrato nos Estados-membros
É pacífico na doutrina o cabimento de “ação direta de inconstitucionalidade” perante o Tribunal de Justiça dos Estados-membros da Federação brasileira com base no art. 125, § 2º, da Constituição Federal de 1988. Mas seria cabível as outras ações do controle concentrado-abstrato (ADC, ADO e ADPF autônoma) no âmbito estadual da mesma forma que são previstas no âmbito federal?
Sobre o assunto, leciona Pedro Lenza que:
Pelo princípio da simetria, muito embora o art. 125, § 2º, tenha fixado somente a possibilidade de instituição de representação de inconstitucionalidade (que corresponderia à ADI), parece-nos perfeitamente que, desde que respeitadas as regras da CF/88, se implementem os demais meios de controle, especialmente a ADO para combater a inércia do Legislativo Estadual.[22]
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino também entendem possível, com base no princípio da simetria, a criação de ADO, ADC e ADPF no âmbito estadual.[23]
O Supremo Tribunal Federal, analisando a Constituição do Estado do Maranhão, entendeu admissível a Ação Direta de Inconstitucionalidade por omissão no âmbito dos Estados.[24]
A título de exemplo, a ADO foi instituída nas Constituições dos Estados de Mato Grosso (art. 126, § Ú), São Paulo (art. 90) e do Acre (art. 104, § 3º).
Quanto à ação direta de constitucionalidade, Gustavo Fernandes Sales lembra que não há maiores celeumas doutrinárias quanto ao seu cabimento no âmbito estadual, pois a ADI e a ADC possuem caráter dúplice, ou seja, qualquer dos resultados possíveis (constitucionalidade ou inconstitucionalidade) pode ser obtido em cada uma dessas ações diretas. As Constituições dos Estados de Goiás (art. 60, caput e § 6º) e Piauí (arts. 123, III, “a” e 124) possuem previsão de ADC.[25]
Por outro lado, não é pacifica a possibilidade de criação de ADPF nas Constituições estaduais. Marcelo Novelino [26] entende ser inadmissível tal previsão. Sobre o assunto, Bernardo Gonçalves Fernandes, também defendendo não ser cabível esta ação na Carta Estadual, registra que:
Já no caso da ADPF (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental), entendemos que há necessidade de previsão na Constituição da República Federativa do Brasil para que ela possa ser inserida nas Constituições Estaduais. Certo é que a Constituição da RFB explicita a ADPF, estabelecendo competência apenas ao STF para seu processamento e julgamento. Nesse caso, não está presente o fundamento da duplicidade ou ambivalência (usado para uma possível aceitação da ADC). [27]
Gustavo Fernandes Sales, defendendo a possibilidade de ADPF no âmbito dos Estados-membros, assinala:
Se se pretende privilegiar a autonomia dos Estados-membros no âmbito da Federação, é de se reconhecer a permissão para as Constituições estaduais tratarem de seus próprios preceitos fundamentais. Os que estão estabelecidos na Constituição Federal, em regra, incidirão sobre toda a Federação, e não apenas sobre a União. Nada impede, porém, que esse rol seja ampliado pelo legislador constituinte estadual, em face das peculiaridades da carta local. [28]
Luís Roberto Barroso, Dirley da Cunha Junior e Uadi Lammêgo Bulos são nomes citados por Gustavo Fernandes Sales como defensores da possibilidade de criação de ADPF nas Constituições estaduais.[29]
Há previsão de ADPF nas Constituições dos Estados de Alagoas (Art. 133, IX, “r”) e Rio Grande do Norte (art. 71, I, “a”).
Em suma, não há maiores celeumas quanto ao estabelecimento de ADC nas Constituições dos Estados, pois a ADI e a ADC possuem caráter ambivalente/dúplice. Não há maiores problemas também na criação de ADO nas Cartas Estaduais, pois isso teria fundamento no princípio da simetria. Há, porém, divergência quanto ao cabimento de ADPF; quem defende o cabimento da referida ação constitucional no âmbito estadual invoca o princípio da simetria e também a autonomia que os Estados-membros teriam para criar um mecanismo para defender seus próprios preceitos fundamentais em face das peculiaridades locais; quem defende não ser cabível a ADPF nas Cartas Estaduais argumenta principalmente que a Constituição Federal atribuiu competência apenas ao Supremo Tribunal Federal para julgar a ADPF e também que não há o mesmo fundamento da ambivalência usado para justificar a ADC no âmbito estadual.
3.3. Competência
A competência para processar e julgar a “representação de inconstitucionalidade” referida no art. 125, § 2º, da Constituição Federal é do Tribunal de Justiça de cada Estado-membro.
Assim como o Supremo Tribunal Federal é o guardião da Constituição Federal, o Tribunal de Justiça local é o guardião da Constituição Estadual, de modo que a Suprema Corte é incompetente para processar e julgar ação direta de inconstitucionalidade de leis e/ou atos normativos estadual ou municipais tendo como parâmetro a Carta Magna Estadual.[30]
3.4. Legitimidade ativa
No âmbito federal, a Constituição de 1988 mencionou expressamente no art. 103, caput, quem são os legitimados para propor a Ação Direta de Inconstitucionalidade e a Ação Declaratória de Constitucionalidade.
Por outro lado, o art. 125, § 2º, da Constituição Federal, que trata do controle concentrado-abstrato de constitucionalidade no âmbito dos Estados-membros, limitou-se a dizer que é “vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão”.
Diversas Cartas Magnas Estaduais atribuíram legitimidade a órgãos simétricos aos previstos no art. 103, caput, da Constituição Federal, contudo, Bernardo Gonçalves Fernandes ensina que, respeitada a regra de que não pode ser atribuída a legitimidade a um único órgão, fica a cargo dos Estados a delimitação dos legitimados, não sendo tais entes federativos obrigados a normatizar de acordo com uma lógica que guarde simetria aos legitimados do art. 103 da Constituição Federal. [31]
Em reforço a esse posicionamento doutrinário, registre-se que o Supremo Tribunal Federal já decidiu que Constituição Estadual pode atribuir a Deputado Estadual a legitimidade para a representação de inconstitucionalidade referida no art. 125, § 2º, da Constituição Federal, mesmo não tendo o art. 103 da Lei Maior atribuído legitimidade a Deputados Federais para as ações diretas de constitucionalidade ou inconstitucionalidade. [32]
O Constituinte Estadual, conforme lhe for conveniente, pode optar por um modelo de introversão, em que a legitimidade ativa é atribuída apenas a órgãos dos Poderes Públicos, ou de extroversão, atribuindo-a também a entidades de caráter privado, tais como associações ou entidades de classe. [33]
Assim, nota-se que o Constituinte Estadual possui liberdade para escolher os legitimados ativos para a “representação de inconstitucionalidade” referida no art. 125, § 2º, da Constituição Federal, sendo vedado apenas que atribua a legitimidade a um único órgão.
3.5. Defesa do ato impugnado
No âmbito federal, quando o Supremo Tribunal Federal aprecia a inconstitucionalidade, em tese, de norma legal ou ato normativo, o Advogado Geral da União é citado, previamente, para defender o ato ou texto impugnado, nos termos do art. 103, § 3º, da Constituição Federal.
No controle concentrado-abstrato no âmbito dos Estados-membros, em geral as Constituições Estaduais estabelecem que caberá ao Procurador-Geral do Estado defender a norma impugnada perante o Tribunal de Justiça [34], tendo em vista que compete a ele a representação judicial do ente federativo, consoante dispõe o art. 132 da Lei Maior. É o caso, por exemplo, da Constituição do Estado de Mato Grosso (art. 125, § 2º), que prevê que a Procuradoria Geral do Estado deve ser citada, previamente, para defender norma legal ou ato normativo estadual impugnado, ou, quando se tratar de norma legal ou ato normativo municipal, o Procurador Municipal.
Não viola a Constituição Federal, porém, norma da Constituição Estadual que atribui ao Procurador da Assembleia Legislativa, ou, alternativamente, ao Procurador-Geral do Estado, a incumbência de defender a constitucionalidade de ato normativo estadual em controle abstrato de constitucionalidade perante o Tribunal de Justiça, considerando que não há o dever de simetria com o modelo federal de controle concentrado de constitucionalidade.[35]
3.6. Parâmetro de controle
O art. 125, § 2º, da Constituição Federal estabelece como parâmetro para o controle abstrato de constitucionalidade no âmbito dos Estados-membros as normas da Constituição Estadual, e os atos confrontados em face dela são as leis ou atos normativos municipais ou estaduais.
O parâmetro do controle de constitucionalidade referido no art. 125, § 2º, da Lei Maior não abrange as Leis Orgânicas dos Municípios.[36]
No Distrito Federal, que é regido por Lei Orgânica, conforme dispõe o art. 32 da Constituição Federal, há controle de constitucionalidade concentrado a ser exercido perante o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios.[37]
O art. 8º, I, “n” e “o” da Lei 11.697/2008 prevê expressamente que compete ao Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios processar e julgar originariamente a ação direta de inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo do Distrito Federal em face de sua Lei Orgânica.
Todas as normas da Constituição Estadual funcionam como parâmetro para o controle de constitucionalidade concentrado-abstrato realizado pelos Tribunais de Justiça dos Estados-membros.
Nesse sentido, a lei ou ato normativo estadual ou municipal impugnado por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade Estadual pode contrariar a) norma específica da Carta Estadual [38], ou seja, que não encontra repetição na Constituição Federal [39]; b) normas de imitação (ou de mera imitação), que são aquelas normas da Constituição Federal inseridas na Carta Magna dos Estados-membros por opção (liberalidade) do Constituinte Estadual; e c) as normas denominadas de remissivas, que são proposições jurídicas da Constituição Estadual que não regulamentam de forma direta uma matéria em seu texto, mas fazem remissão à Constituição Federal, e, adotando esta via, consideram-se, portanto, aplicáveis; d) normas da Constituição Federal de reprodução obrigatória na Lei Maior do Estado-membro (Normas de reprodução obrigatória), inclusive aquelas que também são de reprodução obrigatória mas não estão previstas expressamente na Carta Magna dos Estados-membros, pois são consideradas implicitamente [40] incorporadas no ordenamento jurídico local.[41]
Nota-se, pois, que todas as normas da Constituição Estadual são parâmetro para a realização do controle de constitucionalidade referido no art. 125, § 2º, da Constituição Federal. Não é possível a Constituição Federal servir de parâmetro do controle concentrado-abstrato no âmbito estadual, pois isso somente é possível no Supremo Tribunal Federal. Porém, as normas de reprodução compulsória da Constituição Federal na Carta Magna Estadual, estejam elas inseridas nesta expressa ou implicitamente, são parâmetros para o Tribunal de Justiça local realizar tal forma de controle de constitucionalidade.
3.7. Do Recurso Extraordinário nas ações de controle concentrado-abstrato no âmbito estadual
Em regra, não cabe Recurso Extraordinário para o Supremo Tribunal Federal da decisão proferida por Tribunal de Justiça de Estado-membro em controle de constitucionalidade com fundamento no art. 125, § 2º, da Constituição Federal, pois o Tribunal de Justiça é o guardião e intérprete máximo da Constituição Estadual.
Porém, tendo em vista que as Constituições Estaduais possuem normas que reproduzem compulsoriamente preceitos da Constituição Federal, pode ser que eventual lei ou ato normativo estadual ou municipal esteja, no fundo, violando não só a Carta Magna Estadual, mas também a própria Constituição Federal. Nesse caso, a decisão do Tribunal de Justiça poderá ser impugnada via Recurso Extraordinário, possibilitando que o Supremo Tribunal Federal analise sobre a constitucionalidade da lei ou ato normativo estadual ou municipal [42] perante a Constituição Federal. Ter-se-á, assim, um recurso típico do controle difuso de constitucionalidade (pela via incidental) no controle concentrado-abstrato estadual.[43]
Por outro lado, se a norma da Constituição do Estado-membro for repetição da Constituição Federal por vontade do Constituinte Estadual (normas de mera imitação) não será cabível o Recurso Extraordinário [44], da mesma forma que não caberá o mencionado recurso se o parâmetro de controle for norma específica da Constituição Estadual que não encontra repetição na Constituição Federal, pois em ambos os casos tratam-se de normas postas na Constituição Estadual por liberalidade do Constituinte Estadual, no exercício da autonomia que cabe aos Estados-membros.
Vê-se, portanto, que o Tribunal de Justiça de cada Estado-membro possui a palavra final sobre a constitucionalidade de leis ou atos normativos estadual ou municipal perante a Constituição Estadual. Contudo, se o parâmetro de controle for norma da Carta Magna Local que reproduz obrigatoriamente norma da Constituição Federal, contra a decisão do Tribunal de Justiça será cabível a interposição de recurso extraordinário para que o Supremo Tribunal Federal analise em definitivo a compatibilidade do ato impugnado perante a Carta Magna Federal, possuindo tal decisão efeitos erga omnes, ex tunc e vinculante.
3.8. Inconstitucionalidade do próprio parâmetro da Ação Direta de Inconstitucionalidade Estadual
A Constituição de cada Estado-membro possui fundamento de validade na Constituição Federal. Assim, é possível que uma norma da Constituição estadual seja incompatível com a Carta Magna Federal. Nesse sentido, poderia ocorrer de o Tribunal de Justiça local, no momento de julgar uma Ação Direta de Inconstitucionalidade, declarar a inconstitucionalidade de norma da Constituição Estadual em face da Constituição Federal?[45]
De acordo com a doutrina, é possível que o Tribunal de Justiça reconheça, ao julgar uma Ação Direta de Inconstitucionalidade, de forma incidental, de ofício ou provocado, a inconstitucionalidade da Constituição Estadual, pois a questão referente à validade do próprio parâmetro usado pelo tribunal é prejudicial ao julgamento do mérito da ação direta [46], e, dessa decisão, é cabível Recurso Extraordinário para o Supremo Tribunal Federal.[47]
Note-se que não há que se falar em usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal [48], pois o Tribunal de Justiça estadual, ao julgar norma da Constituição Estadual como inconstitucional, não está realizando controle de constitucionalidade concentrado-abstrato em face da Constituição Federal, mas controle difuso de constitucionalidade, para o qual possui competência.
3.9. Concorrência de parâmetros de controle (simultaneus processus)
As leis estaduais podem ser impugnadas em sede de controle concentrado-abstrato em âmbito federal, por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) proposta perante o Supremo Tribunal Federal, tendo como parâmetro a Carta Magna Federal (art. 102, I, “a”), e também em âmbito estadual, devendo a ação direta ser ajuizada, neste caso, no Tribunal de Justiça do Estado-membro, que terá a Constituição Estadual como parâmetro de fiscalização da constitucionalidade (art. 125, § 2º, da Constituição Federal).
É possível, portanto, que o mesmo objeto (lei estadual) seja analisado sob dois parâmetros de controle de constitucionalidade (Constituição Federal e Constituição do Estado-membro). Se isso acontecer, estar-se-á diante do fenômeno conhecido como “simultaneidade de ações diretas de inconstitucionalidade”, também chamado de “simultaneus processus”.[49]
Nesse sentido, se acontecer o ajuizamento de uma ADI no Tribunal de Justiça Estadual, cujo parâmetro seja uma norma da Constituição Estadual que reproduziu obrigatoriamente norma da Constituição Federal, e, simultaneamente, outra ADI for ajuizada no Supremo Tribunal Federal, sendo o objeto das duas ações diretas uma (mesma) lei estadual, o processo instaurado perante o Tribunal de Justiça deverá ser suspenso até a decisão final da Suprema Corte.[50]
Proferida a decisão final pelo Supremo Tribunal Federal, a depender do resultado do julgamento poderá ocorrer com a ADI ajuizada no Tribunal de Justiça local as seguintes hipóteses:
a) se a Corte Suprema declara inconstitucional a lei estadual, esta não produzirá mais efeito no Estado-membro, e a ADI Estadual perderá o seu objeto; e
b) se o Pretório Excelso declara a constitucionalidade da lei estadual, o Tribunal de Justiça do Estado-membro poderá prosseguir com o julgamento da ADI Estadual se a lei impugnada for incompatível com algum preceito próprio da Constituição Estadual.[51]
Caso o Tribunal de Justiça julgue a ADI de sua competência antes da decisão do Supremo Tribunal Federal, declarando a inconstitucionalidade da lei estadual com base em norma constitucional contida na Carta Magna Estadual que constitua reprodução (obrigatória ou não) de dispositivo da Constituição Federal, subsistirá a jurisdição da Suprema Corte para o controle abstrato de constitucionalidade, que terá por parâmetro de confronto a norma da Constituição Federal reproduzida na Constituição Estadual. Se, porém, o Tribunal de Justiça julgar procedente a ADI com base em dispositivo da Constituição Estadual sem correspondência na Constituição Federal, ficará prejudicado o julgamento da ação direta na Suprema Corte.[52]
3.10. Objeto
O art. 125, § 2º, da Constituição Federal delimita o objeto do controle concentrado-abstrato de constitucionalidade no âmbito dos Estados-membros às leis e aos atos normativos estaduais e municipais.
Assim, emendas à Constituição Estadual, Leis Orgânicas Municipais, leis complementares e ordinárias estaduais ou municipais, medidas provisórias editadas pelo Governador ou pelo Prefeito, decretos legislativos e resoluções da Assembleia Legislativa ou das Câmaras Municipais podem ser objetos da representação de inconstitucionalidade referida no art. 125, § 2º, da Constituição Federal.[53]
Os Tribunais de Justiça Estaduais podem realizar controle de constitucionalidade difuso-incidental de lei ou ato normativo federal, mas o parâmetro nesse caso deve ser a Constituição Federal. A Constituição do Estado-membro não pode ser parâmetro de fiscalização de leis ou atos normativos federais, seja o controle de constitucionalidade concentrado-abstrato ou difuso-incidental.[54]
Em suma, pode ser objeto do controle de constitucionalidade concentrado-abstrato realizado pelos Tribunais de Justiça dos Estados-membros leis ou atos normativos estadual ou municipal, estando de fora as leis ou atos normativos federais, visto que a Carta Magna Estadual não pode ser parâmetro para o controle de quaisquer espécies normativas emanadas da União.
3.11. Efeitos da decisão
A decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado-membro nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade produz, sob a perspectiva temporal, efeitos ex tunc. Quanto ao aspecto subjetivo, por se tratar de um processo objetivo sem partes formais, os efeitos da decisão serão erga omnes [55]. Quando se tratar de decisão proferida em Recurso Extraordinário interposto contra a decisão do Tribunal de Justiça local em Ação Direta de Inconstitucionalidade Estadual, esta também terá, em regra, efeitos erga omnes e ex tunc. [56]
Algumas Constituições Estaduais estabelecem que a declaração de inconstitucionalidade pelo Tribunal de Justiça local deverá ser comunicada ao órgão legislativo, para que este faça a suspensão, no todo ou em parte, da lei ou ato impugnado. O Supremo Tribunal Federal considerou inconstitucional essa obrigatoriedade de comunicação à Câmara Municipal ou à Assembleia Legislativa quando a decisão for proferida no controle concentrado [57]. A comunicação ao órgão legislativo até é possível, mas esta deve ser entendida, conforme ensina Clèmerson Merlin Clève [58], como ato de cooperação entre os poderes, para que a publicidade à decisão do Tribunal de Justiça seja mais ampla.
Assim, o que se veda é a comunicação obrigatória ao órgão legislativo para que este adote alguma providência para suspender o ato. A comunicação como um plus de publicidade, como um ato de cooperação entre os poderes, é permitida e até recomendável.