IV. – CONCLUSÃO
Após toda a presente explanação constata-se que o Estado Democrático de Direito dotou o Poder Judiciário, na separação de função dos Poderes, de um dever indelegável de manter intacta a unidade da Constituição, podendo para tanto adentrar ao controle de mérito do ato administrativo discricionário para que ele não se desgarre dos princípios objetivos e das normas fixadas pela Constituição como um poder-dever do administrador público.
A consagração de uma tutela jurisdicional plena, efetiva e sem limitações do Poder Judiciário (art. 5º, XXXV, CF), representa o "edifício de garantias do Estado de Direito." [78]
Assim, os conceitos de conveniência e oportunidade do ato administrativo discricionário já não mais são vistos como uma "incógnita" jurídica, pois vinculados aos dogmas constitucionais. Assim é que, quando da execução do ato discricionário, o administrador público deverá motivá-lo em conformidade com o que vem estabelecido na Lei Fundamental.
Há, portanto, uma concepção nova de que o ato administrativo discricionário é um privilégio da função em vez do poder, [79] com o pleno alargamento do controle jurisdicional para todas as decisões internas, independentemente se ela é discricionária ou não. Esta nova visão deve-se ao compromisso constitucional a que todos os homens públicos estão vinculados quando da realização de seus atos, bem como a garantia objetiva de proteção aos direitos fundamentais da parte, que deixou de ser vista como um administrado, mero objeto do poder, para ser destinatário de direitos e garantias individuais. Esta substancial alteração, colocou um ponto final na doutrina clássica defendida por Maurice Hauriou do "processo ao ato", que via no processo administrativo uma soberania do Estado, atacável somente para a verificação da legalidade.
Essa relação entre os Direitos Constitucional e Administrativo que Ould Bouboutt [80] rotulou entre dois "irmãos siameses" não é mais desafinada, pois a nova concepção dos princípios constitucionais fez com que Peter Häberle [81], afirmasse que "o Direito Administrativo atual existe, modifica-se e desaparece, tanto em sentido formal como em sentido material, em conjunção com – e indissociavelmente ligado ao – Direito Constitucional."
Portanto, vinculada e regrada pelo Direito Constitucional, surge a Teoria Geral do Direito Constitucional Administrativo, onde os direitos fundamentais estabelecidos pela Constituição Federal são obrigatórios para todo o segmento da Administração Pública. Essa dependência constitucional do Direito Administrativo, fez com que Otto Bachof [82] escrevesse: "a influência da Constituição nas normas, institutos e conceitos do direito administrativo, bem como o seu aperfeiçoamento e transformação constituem o pão nosso de cada dia, sobretudo da justiça (administrativa)."
Este pleno e eficaz exercício constitucional que estabelece a respectiva Teoria Geral do Direito Constitucional Administrativo submete e aumenta a responsabilidade, via de conseqüência, alarga o dever do Poder Judiciário de fiscalizar se a Administração Pública, de todos os Poderes, está realizando atos em conformidade com os preceitos e princípios constitucionais.
Este poder-dever dos Tribunais não representa uma indevida intromissão no Poder alheio, pois como visto anteriormente, já não prevalece mais o "mito" construído por Montesquieu, da ampla, geral e irrestrita divisão dos Poderes. Na atual dogmática constitucional, os poderes são instituídos para dividirem funções, que serão sempre disciplinadas e regradas pela Constituição.
Desta forma, qualquer ato administrativo sofre a influência direta dos princípios objetivos e das normas constitucionais, sem que com isto haja uma indesejada interferência da independência de um Poder sobre o outro.
Cabe ao Poder Judiciário, como responsável pela salvaguarda da Constituição, fiscalizar o fiel cumprimento dos ditames constitucionais. Surge a inafastabilidade do controle jurisdicional, que segundo Zaiden Geraige Neto, [83] possui a obrigação de dizer se o ato discricionário foi exercido dentro da sistemática constitucional vigente.
Concluímos, por fim, pela plena penetrabilidade do ato administrativo discricionário, que não poderá ficar imune ao controle judicial, máxime quando envolver o critério de conveniência e de oportunidade, pois a verdadeira liberdade consiste em fazer tudo aquilo que a Constituição estabelece. Com este eficaz controle do mérito do ato administrativo, não se está cerceando a Administração Pública, apenas o Poder Judiciário mantém efetiva a unidade da Constituição, quando estabelece que se cumpram os princípios e as respectivas normas da Magna Carta.
Notas
01
GLOTZ. Gustave. A Cidade Grega. 2. ed. Tradução de: MESQUITA, Henrique de Araújo e LACERDA, Roberto Cortes. Rio de Janeiro: Bertrand, 1988. p. 30.02
BLACKBURN, Simon. Dicionário Oxford de Filosofia. Tradução de: MURCHO, Desidério e outros. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1997. p. 301.03
HOLBACH, Paul Henri Thiry. Le Systeme Social ou Principes naturels de la morale et de la politique. Londres: 1773. v.1, p. 143.04
KANT, Immanuel. Métaphysique des Moeurs. 20. ed. Tradução de: PHILONENKO, A. Parte um, Doctrine du Droit. Paris: 1797. p. 195-196.05
Cf. CHARLES, Seignobos. Histoire Sincér de La Nation Française. 3ª ème. Paris: 1933. p. 342.06
DALLOZ, Col. Code Administratif. Paris: (22-XIII – 1789, 27 – XII – 1923). p. 3, apud La desviación de Poder en los derechos francés, italiano y español. ISAC, Jaime Lanches. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Loca, 1973. p. 27.07
O artigo 27 da Constituição Francesa de 1791 estava assim redigido: "El Ministro da Justicia denunciará ante el Tribunal de Cassación, por médio Del comissário del Rey, y sin perjuicio del derecho de las partes interesadas, los actos por los que los jueces hayam excedido los limites de su poder."08
CARNELUTTI, Francesco. Excesso di Potere. Revista di Diritto Proccesuale Civile, I, p. 33, 1924.9
TÁCITO, Caio. O abuso de Poder Administrativo no Brasil. In: Temas de Direito Público. Rio de Janeiro: Renovar, 1997. v. 1, p. 49.10
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Estado de Direito. Lisboa: Fundação Mário Soares, Gradiva Publicações, 1999. p. 10.11
HAURIOU, Maurice. Précis de Droit Administratif et de Droit Public. 9ª éme. Paris: 1919. p. 471.12
AUCOC, Leon. Conferénces sur l’Administration et le Droit Administratif. Paris: Dumond Editeur, 1878. p. 467.13
"La desviación de poder constituye pues um abuso del mandato que el administrador há recebido. El que lo comete adopta, bajo una falsa aparencia de legalidad, decisiones que no le atañen y que están, así, incursos en una especie de incompetencia, si no por las prescripciones que imponen, sí, al menos, por el line que persiguen." (LAFERRIÉRE, M. F. Traité de la jurisdiction administrative et recours contentieux. Paris: 1888. p. 584).14
HAURIOU, Maurice. Op. cit. ant., p. 508.15
LAUBADÉRE, André de. Manual de Derecho Administrativo. Bogotá: Temis, 1984, p. 10316
BEURDELEY, Marcel. Le détournement de pouvoir dans l’interêt financier ou patrimonial de l’Administration. Paris: 1928. p. 1.17
Cf. WALINE, Marcel. Précis de droit administratif. Paris: Montechrestien, 1969. p. 15.18
O Conselho de Estado foi criado por Napoleão Bonaparte através da Constituição do ano VIII (1799), onde o seu artigo 41 estabelecia: "Le Premier cônsul promulgue lês lois; il nomme et revoque à volanté lês membres du Conseil d’Êtat..."19
VIDAL, R. L’evolution du détournement de pouvoir dans la jurisprudence administrative. Revue de Droit Public, Paris: 1952, p. 275 e segs.20
WALINE, Marcel. Précis de Droit Administratif. Paris: Editions Montchirestien, 1969. p. 61-92.21
"Un buen ejemplo de esta nueva construcción lo constituyen los famosos arrêts LESBASTS, de 15 de febrero de 1864 y de 17 de junio de 1865. En ellos, el Conselho de Estado declaró que si un prefecto utilizava la potestad de regular la permanencia y circulación de vehículos en las plazas cercanas a la estación de ferrocarril para asegurar el monopolio de la única empresa que teria un contrato con la compañía de Ferrocarrilesl comelía un exceso de poder, ya que estaba usando la autoridad para un fin diverso de aquel para el que el legislador la había concebido. (MARIN, Carmen Chinchilla. La Desviación de Poder. 2. ed. Madrid: Civitas, 1990. p. 31).22
ISAC, Jaime Sanchez. La desviación de poder en los derechos francês, italiano y español. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1973. p. 157.23
Artigo 2, da citada Lei: "Materias en las que suscite cuestión de un Derecho civil o político, aunque puede estar interesada la Administración pública o se hayan pronunciado resoluciones por el poder ejecutivo o la autoridad administrativa."24
"Contra os atos da Administração Pública se admite sempre a tutela jurisdicional dos direitos e dos interesses legítimos."25
DELFINO, Felice. L’ecesso di potere amministrativo e il giudice ordinário. Nápoles: Facoltá Giuridica dell Universiti di Napoli, Casa Editrice Dott, 1963. p. 169.26
ZANOBINI, Guido. Corso di Diritto Amministrativo. 8. ed. Milão: Dott, 1958. VII, p. 200.27
ALESSI, Renato. Inconstituciones de Derecho Administrativo. 3. ed. Barcelona: Bosch, 1970. v. II, p. 560.28
PALADINE, Livio. Osservazioni Sulla Discrezionalitá e Juli Ecesso di Potere del Legisladore Ordinário. In: Revista Trimestrale di Diritto Pubblico, ano VI, nº 4, p. 993-1046, out/dez 1956.29
ORLANDO, S. Primo. Trattato di Diritto Amministrativo, apud ISAC, Jaime Sanches. La Desviación de Poder em los Derechos Francês, Italiano y Español. Madrid: Institutos de Estudios de Administración Local, 1973. p. 169.30
CAMMEO, F. La violazzione delle circolari come exceso di potere. v. I, t. I, Itália: Giur, 1912, p. 107.31
FORTI. La tivocazione nei ricorsi amministrativo. Itália: Gim, 1908. p. 267.32
ENTERRÍA, Eduardo García de e FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 1984. v. 1, p. 442.33
MARIN, Carmen Chinchilla. Op. cit. ant., p. 111.34
TÁCITO, Caio. O Abuso de Poder Administrativo. In: Temas de Direito Público. Rio de Janeiro: Renovar, 1997. v. 1, p. 53.35
TÁCITO, Caio. O Abuso de Poder Administrativo no Brasil. Rio de Janeiro: Departamento Administrativo do Serviço Público e Instituto Brasileiro de Ciências Administrativas, 1959.36
TÁCITO, Caio. Op. cit. ant., p. 1237
A respeito do tema, segue o seguinte aresto do STF: "1.Servidor público estadual - Gratificação de Responsabilidade - GR concedida por lei a todos os servidores da SEFAZ ocupantes de cargos comissionados: extensão aos servidores inativos - aposentados em cargos comissionados, com base no art. 40, § 4º,CF (red. anterior à EC 20/98): o reconhecimento do direito a tal extensão, por decisão judicial que deu cumprimento a norma constitucional auto-aplicável, não ofende os princípios da separação dos poderes e da estrita legalidade, nem contraria a Súmula 339/STF. 2. Agravo regimental: interpretação de direito local, inviável na via do extraordinário: Súmula 280." (STF. Rel. Min. Sepúlveda Pertence, AI 276786 AgR/AM, 1ª T., DJ de 25 abr. 2003. p. 35).38
Cf. CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 6. ed. Coimbra: Almedina, 2002. p. 251.39
DWORKIN, Ronald. Law’s Empire. Londres: The Fontana Press, 1986, reimp. 1991. caps. 10 e 11.40
Identificada a eficácia da Constituição como força normativa de sua preservação, Konrad Hesse, informa: "Como anotado por Walter Burckhardt, aquilo que é identificado como vontade da Constituição ‘deve ser honestamente preservado, mesmo que, para isso, tenhamos de renunciar a alguns benefícios, ou até a algumas vantagens justas. Quem se mostra disposto a sacrificar um interesse em favor da preservação de um princípio constitucional, fortalece o respeito à Constituição e garante um bem da vida indispensável à essência do Estado, mormente ao Estado democrático’. Aquele que, ao contrário, não se dispõe a esse sacrifício, ‘malbarata’, pouco a pouco, um capital que significa muito mais do que toda as vantagens angariadas, e que, desperdiçado, não mais será recuperado." (HESSE, Konrad. A Força Normativa da Constituição. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998. p. 22).41
STF. Rel. Min. Marco Aurélio, R nº 158.655-9/PA, 2ª T., DJ de 2 maio 1997. p. 16.567.42
Cf. BARROSO, Luís Roberto. Op. cit. ant., t. 3, p. 386.43
Cf. TÁCITO, Caio. Controle Judicial da Administração Pública no Direito Brasileiro. In: Temas de Direito Público. Rio de Janeiro: Renovar, 1997. v. 1, p. 997.44
HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia entre Facticidade e Validade. Tradução de: Flávio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Templo Brasileiro, 1997. v. 2, p. 308-309.45
BAPTISTA, Patrícia. Transformação do Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 42-43.46
HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da República Federal da Alemanha. Tradução de: Luís Afonso Heck. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998. p. 376-377.47
TÁCITO, Caio. Op. cit. ant., p. 1012.48
HUBER, Hans. Niedergand des Rechts und Krise des Rechtstaats. In: Demokratie und Rechtsaat, Festgabe Zun 60. Zürich: Geburtstag von Zaccaria Giacomett, 1953. p. 59.49
MELLO, Cláudio Ari. Democracia Constitucional e Direitos Fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 233.50
ESSER, Josef. Principio y Norma en la Elaboración Jurisprudencial del Derecho Privado. Barcelona: Bosch, 1961.51
DWORKIN, Ronald. Los Derechos en Serio. Barcelona: Ariel Derecho, 1984.52
ALEXY, Robert. Teoría de los Derechos Fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2002.53
ESSER, Josef. Op. cit. ant., p. 9.54
Cf. MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Licitações e Seus Princípios na Jurisprudência. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999. p. 7.55
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional Positivo. 9. ed. São Paulo: Malheiros, 1993. p. 84.56
LARENZ, Karl. Metodologia da Ciência do Direito. 3. ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1991. p. 479.57
Id.58
Cf. PÉREZ, Jesús González. El Principio General de La Buena Fe en El Derecho Administrativo. 2. ed. Madrid: Civitas, 1989. p. 59.59
BOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. 6. ed. Brasília: UnB, 1995. p. 256.60
ALEXY, Robert. Sistema Jurídico, Princípios Jurídicos y Razón Práctica. Doxa: Universidad de Alicante, n. 561
CAMPOS, German Bidart. La Interpretacion y el Control Constitucionales en la Jurisdiccion Constitucional. Buenos Aires: Ediar, 1988. p. 234.62
CIOTOLA, Marcello. Princípios Gerais de Direito e Princípios Constitucionais. In: PEIXINHO, Manoel Messias et al. (Coord.). Os Princípios da Constituição de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001. p. 29.63
REALE, Miguel. Filosofia do Direito. 16. ed. São Paulo: Saraiva, 1994. p. 61.64
"tanto las reglas como los principios son normas porque ambos dicen lo que debe ser. Ambos pueden ser formulados con la ajuda de las expresiones deónticas básicas del mandato, la permisión y la probición. Los principios, a igual que las reglas, son razones para juicios concretos de deber ser, aun cuando sean razones de un tipo muy diferente. La distinción entre reglas y principios es pues una distinción entre dos tipos de normas." (ALEXY, Robert. Teoría de los Derechos Fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1993. p. 83).65
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 8. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. p. 12.66
Nesse sentido se posiciona Patrícia Baptista: "A mais destacada atuação dos princípios constitucionais do direito administrativo se verifica no aperfeiçoamento do controle da Administração Pública, sobretudo no controle da discricionariedade." (BAPTISTA, Patrícia. Op. cit. ant., p. 91).67
VILHENA, Oscar Vieira. A Constituição e sua Reserva de Justiça: Um ensaio sobre os Limites Materiais do Poder de Reforma. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 200-201.68
BARROSO, Luís Roberto. Op. cit. ant., t. 3, p. 367.69
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 135-136.70
PORTOCARRERO, M. Francisca. Notas sobre Variações em Matéria de Discricionariedade. A propósito de Algumas Novidades Terminológicas e da Importância de Construções Dogmáticas pelas Nossas Doutrina e Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo. In: VAZ, Manuel; LOPES, J. A. Azeredo (Coords.). Juris Et de Jure – Nos vinte anos da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa. Porto: Universidade Católica Portuguesa, 1988. p. 648 - 650.71
Cf. HECK, Luís Afonso. O Tribunal Constitucional Federal e o Desenvolvimento dos Princípios Constitucionais. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1995. p. 183.72
"O conceito de acto administrativo tem sido sempre recortado com base em considerações de natureza jurisdicional" (AMARAL, Diogo Freitas do. Direito administrativo: Lições aos Alunos do Curso de Direito em 1988-89. Lisboa: s. ed. 1989, v. 3, p. 59).73
MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. A Constitucionalização das Regras da Administração Pública e o controle do Poder Judiciário. Revista Ibero-Americana de Direito Público, Rio de Janeiro, v. 7, p. 111-129, 1º. trimestre de 2002.74
PORTOCARRERO, M. Francisca. Op. cit. ant., p. 652.75
STJ. Rel. Min. Eliana Calmon, Resp 493.811/SP, 2ª T., julgado em 11 nov. 2003.76
Cf. MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Jurisprudência Comentada : Controle de Conveniência e Oportunidade do Ato Administrativo Discricionário. Revista Ibero-Americana de Direito Público. Rio de Janeiro, v. 14, p. 287, 2º trimestre de 2004.77
MIRANDA, Pontes de. Democracia, Liberdade, Igualdade : (os três caminhos). Campinas: Bookseller, 2001. p. 164.78
NOVAIS, Jorge Reis. Op. cit. ant., p. 35.79
SILVA, Vasco Manuel Pascoal Dias Pereira da. Ventos de Mudança no Contencioso Administrativo. Coimbra: Almedina, 2000. p. 75.80
BOUBOUTT, Ould. L’appoit du Conreil Constitucionnel ou Droit Administratif. Paris: Econômica, 1987. p. 26.81
HÄBERLE, Peter. Verfassungsprinzipien im Verwaltungsverfahrengesetz. In: SCHMITT, Glaeser. Verwaltungsverfahren – Festschriftfuer 50. Jaehrigen Bestehen der Richard Boordherg Ver lag, Boorberg, Stuttgart, 1977. p. 51.82
BACHOF, Otto. Die Dogmatik des Werwaltungsrechts vor den Gegenwartasaufgaben der Verwaltung. Veroeffentlichungen der Vereinigund der Deutschenstoatsrechtslehrer. Walter de Gryter. Berlin, n. 30, p. 205, 1972.83
GERAIGE NETO, Zaiden. O Princípio da Inafastabilidade do Controle Jurisdicional : Art. 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal. São Paulo: RT, 2003. p. 58.