1. Conceito de autoridade policial no direito administrativo
O ponto de partida da interpretação do conceito de autoridade policial é aquele com fulcro no direito administrativo, sendo qualquer agente público com poder legal para influir na vida de outrem, o qualificativo ‘policial’ serve para designar os agentes públicos, encarregados do policiamento, seja preventivo, seja repressivo. Assim, podemos, lato sensu, conceituar autoridade como todo servidor público dotado do poder legal de submeter pessoas ao exercício da atividade de policiamento[1].
Álvaro LAZZARINI[2], tratando da matéria, lembra que a atividade policial é exercida pelos órgãos administrativos dotados de poder de polícia, entendido este como o conjunto de atribuições da Administração Pública, indelegáveis aos particulares, tendentes ao controle dos direitos e liberdades das pessoas, incidentes não só sobre elas, como também em seus bens e atividades.
Em outra obra, o mesmo processualista acrescenta:
Autoridade Policial é um agente administrativo que exerce atividade policial, tendo o poder de se impor a outrem nos termos a lei, conforme o consenso daqueles mesmos sobre os quais a sua autoridade é exercida, consenso esse que se resume nos poderes que lhe são atribuídos pela mesma lei, emanada do Estado em nome dos concidadãos[3].
2. Conceito restritivo de Autoridade Policial
Como é cediço, o inquérito policial é o conjunto de diligências realizadas pela polícia judiciária para apuração de uma infração penal e de sua autoria, a fim de que o titular da ação penal possa ingressar em juízo. É um procedimento persecutório de caráter administrativo instaurado pelo delegado de polícia. Tem como destinatários imediatos o Ministério Público, titular exclusivo da ação penal pública, e o ofendido, titular da ação penal privada, como destinatário mediato tem o juiz, que utilizará os elementos de informação nele constantes, para o recebimento da peça inicial e para a formação do seu convencimento sobre o mérito ou quanto à necessidade de decretação de medidas cautelares.
Toda essa introdução aos conceitos de inquérito policial e procedimento judicial comum se faz necessária na medida em que pretendemos demonstrar o conceito de Autoridade Policial para os mencionados fins.
Neste diapasão, veja-se o conteúdo do artigo 4º, do Código de Processo Penal, in verbis:
Art. 4º. A polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas circunscrições e terá por fim a apuração das infrações penais e da sua autoria.
Na mesma direção enceta o artigo 144, § 4º da Constituição Federal, pois "às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares".
Damásio Evangelista de JESUS[4], analisando os dispositivos em comento, adverte que o "conceito processual penal de autoridade policial é, portanto, mais restrito do que o do Direito Administrativo, na medida em que este último alcança todos os servidores públicos. Em apoio a esta premissa, convém lembrar o disposto no artigo 301 do CPP, tratando do flagrante compulsório, acentua que ‘as autoridades policiais e seus agentes’ deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito. Assim, a lei faz distinção entre os termos ‘autoridade e agente policial’, indicando que nem todo agente policial será autoridade".
Prosseguindo, o ínclito penalista conclui que à luz do ordenamento processual, será considerada autoridade policial, exclusivamente, aquela com poderes para conceder fiança, presidir o inquérito e requisitar diligências investigatórias, tomando todas as providências previstas no artigo 6º do CPP, ou seja, somente os Delegados de Polícia[5].
3. Conceito extensivo de Autoridade Policial no contexto da Lei nº 9.099/95
O antigo sistema processual penal tornava distantes valores almejados pela comunidade jurídica brasileira, tais como o acesso à justiça, o direito de ação, o ressarcimento à vítima (composição dos danos sofridos por ela), a rápida resposta da Justiça Criminal, apta a reprimir a proliferação de delitos, entre outros anseios sociais.
Na tentativa de solucionar boa parte dos problemas da Justiça Criminal Brasileira, o legislador, com o advento da Lei nº 9.099/95, reconheceu a necessidade de se separar os delitos de menor potencial ofensivo, dos de maior complexidade, inovando conceitos e formas processuais.
Ora, se inovar era preciso, quebrar paradigmas também era preciso então: a) não há que se falar em inquérito policial (art. 77, § 1º, segunda parte), pois é suficiente um simples termo circunstanciado (art. 69), b) que as intimações são feitas por correspondência com aviso de recebimento (art. 67), c) que se prescinde do exame de corpo de delito, nos casos de lesão corporal, tendo o mesmo valor um boletim médico ou prova equivalente (art. 77, § 1º, última parte).
O próprio Ministério Público, antes, rigidamente vinculado ao princípio da indisponibilidade da ação penal pública (CF, art. 129, inciso I), hodiernamente tem a faculdade de não denunciar o autor do fato de uma infração de menor potencial ofensivo, desde que, preenchidos os requisitos previstos em lei (Lei nº 9.099/95, art. 76).
O conceito de Autoridade Policial deve corroborar-se teleologicamente com o contexto inovador de justiça consensual, informal, célere, oral, simples e econômica sob pena de retornarmos aos nefastos primórdios do processo comum.
Visando a importância desse novo modelo de jurisdição, Damásio Evangelista de JESUS nos alerta:
Os princípios mais importantes, que passam a reger o procedimento sumaríssimo do Juizado Especial Criminal, são os da oralidade, simplicidade, informalidade, economia processual e celeridade. Com isto todas as regras da Lei nº 9.099 deverão ser interpretadas visando garantir estes princípios. Qualquer ilação contrária à informalidade, à celeridade, à economia processual, etc., desvirtua-se da finalidade da Lei. O legislador teve em mente reduzir a intervenção do Direito Penal e Processual Penal para os delitos menores, a fim de permitir um controle mais eficiente da criminalidade grave, e, principalmente, do crime organizado[6].
Com a devida vênia, para aqueles[7] que consideram somente o Delegado de Polícia Autoridade Policial, para os fins da Lei dos Juizados, olvidam o fato de que, para a lavratura do termo circunstanciado, não é necessária à função investigatória nem atividade de polícia judiciária, porquanto se trata apenas de um registro sumário de fato configurado, prima facie, como infração de menor potencial ofensivo, que servirá de peça informativa ao órgão do Ministério Público, seja para os fins de transação ou denúncia oral.
Veja-se que o artigo 69, da Lei nº 9.099/95, quando dispôs que "a autoridade policial que tomar conhecimento da ocorrência lavrará termo circunstanciado e o encaminhará ao Juizado, com o autor do fato e a vítima, providenciando-se as requisições de exames periciais necessários", buscou agilizar o procedimento inquisitivo, ampliar o acesso à justiça e, com isso, conseqüentemente, melhorar a prestação jurisdicional.
Logo, nos dizeres de Damásio Evangelista de JESUS:
Seria uma superposição de esforços e uma infringência à celeridade e economia processual sugerir que o policial militar tendo lavrado o respectivo talão de ocorrência, fosse obrigado a encaminhá-lo para o Distrito Policial, repartição cujo trabalho se quis aliviar, a fim de que o Delegado, após um período variável de tempo, repetisse idêntico relato, em outro formulário, denominado boletim de ocorrência. O policial militar perderia tempo, tendo de se deslocar inutilmente ao Distrito. O Delegado de Polícia passaria a desempenhar a supérflua função de repetir registros em outro formulário. O Juizado não teria conhecimento imediato do fato[8].
Diga-se, com efeito, que dentro deste espírito inovador, privilegia-se o instituto consensual, em oposição à jurisdição conflitiva entre Estado Juiz e réu, desnecessária se torna a intervenção obrigatória da Autoridade do Delegado de Polícia, evitando-se procedimentos burocráticos no atendimento e registro de ocorrências policiais.
A essa altura, não tem sentido interpretações restritivas, que não trazem nenhum benefício ao usuário de serviços públicos. Aliás, a busca da eficiência é outro princípio constitucional a que o Poder Público está obrigado, nos termos do artigo 37, da Constituição Federal, in verbis:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (grifo nosso).
Adotando o conceito extensivo de autoridade policial, Marino Pazzaglini FILHO[9] et alli declara que "será possível que todos os órgãos encarregados constitucionalmente da segurança pública (art. 144 da CF.), tomando conhecimento da ocorrência, lavrem o termo circunstanciado e remetam os envolvidos à Secretaria do Juizado Especial, no exercício do ato de polícia".
Rogério Lauria TUCCI, em artigo publicado na Revista Literária de Direito, aduz:
Qualquer órgão específico da administração direta, regularmente investido no exercício de função determinante, quer interna, quer externamente, da segurança pública, subsume-se no conceito de polícia e, como tal, é dotado de autoridade policial. E integra a polícia judiciária, sempre que sua atividade, não obstante de índole administrativa, se faça concretamente, na repressão à criminalidade, auxiliar da ação judiciária penal, de competência dos Juízos e Tribunais Criminais[10].
Posicionamento análogo é o de Cândido Rangel DINAMARCO:
Impõe-se interpretar o art. 69 no sentido de que o termo só será lavrado e encaminhado com os sujeitos dos juizados, pela autoridade, civil ou militar, que em primeiro lugar haja tomado contato com o fato. Não haverá a interferência de uma Segunda autoridade policial. A idéia de imediatidade, que é inerente ao sistema e está explícita na lei, manda que, atendida a ocorrência por uma autoridade policial, ela propicie desde logo o conhecimento do caso pela autoridade judiciária competente: o emprego do advérbio imediatidade no texto do art. 69, está a indicar que nenhuma pessoa deve mediar entre a autoridade que tomou conhecimento do fato e o juizado, ao qual o caso será levado[11].
Em comentário publicado no Jornal ‘Folha de São Paulo’, de 03 de novembro de 1995, sobre o Juizado Especial e Autoridade, o então Desembargador Álvaro LAZZARINI, do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo assim se manifestou:
É o Estado que delega autoridade a seus agentes. O delegado de polícia é o agente que tem a delegação da chefia das investigações de infração penal cometida e de presidir o respectivo inquérito.
O Constituinte de 1988 e o legislador infraconstitucional não mais quiseram a desnecessária intervenção do delegado de polícia nas infrações penais de menor potencial ofensivo, salvo nas hipóteses de ser necessária alguma investigação, como apuração da autoria ou coleta de elementos da materialidade da infração. A autoridade decorre do fato de o agente ser policial civil ou militar, razão de, na repressão imediata, comum à polícia de ordem pública (militar) e à polícia judiciária (civil), o policial deverá encaminhar a ocorrência ao Juizado Especial, salvo aquelas de autoria desconhecida, própria da repressão imediata, que demandam encaminhamento prévio ao distrito policial para apuração e encaminhamento ao juizado competente[12].
Na seqüência, o ilustre magistrado finaliza:
Daí concluir pelo acerto do posicionamento daqueles, que diante da filosofia que animou o constituinte e o legislador infraconstitucional para a oralidade, informalidade, economia processual e celeridade do processo, ao policial militar ou civil, não se deve exigir o seu prévio encaminhamento ao distrito policial e de lá para o Juizado Especial Criminal, prejudicando a atividade da corporação com formalidades burocráticas desnecessárias.
Juizados Especiais pedem mudança de mentalidade, advertiu Walter Ceneviva (Folha 7/10/95), mudança que também deve ser na mentalidade policial, que não pode ser classista. O policial é autoridade nos limites da sua investidura legal e independentemente da denominação do cargo público que ocupa[13].
Neste sentido se manifestou o Ministério Público Federal, em parecer da lavra da Subprocuradora da República Dª Maria Eliane Menezes de Faria, no HC-7199 PR 98/0019625-0, in verbis:
CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL PENAL. HABEAS CORPUS. LEI 9.099/95. TERMO CIRCUNSTANCIADO. POSSIBILIDADE DE COOPERAÇÃO ENTRE POLÍCIA CIVIL E MILITAR DO ESTADO DO PARANA. PROCURADORIA GERAL DO ESTADO. INEXISTÊNCIA DE CONSTRANGIMENTO ILEGAL.
1. A Polícia Militar no Estado do Paraná, não está exercendo função de Polícia Judiciária, como quer concluir o impetrante, limitando-se, apenas, a lavrar o termo circunstanciado previsto na Lei n° 9.099/95, visando a noticiar o fato acontecido e cientificar a data em que o infrator deverá comparecer ao Juizado Especial Criminal, para as providências cabíveis. Não se trata de ato arbitrário, mas apenas tentativa de colocar em prática os objetivos da nova lei, de celeridade, oralidade e informalidade, abolindo-se o inquérito nos delitos de menor potencial ofensivo.
2. Ademais, o procedimento realizado não está excluído do controle judicial, em respeito ao princípio constitucional de que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.
3. Parecer pela denegação da ordem de habeas corpus.
Neste HABEAS CORPUS (HC-7.199 PR), o Superior Tribunal de Justiça decidiu favoravelmente sobre a legalidade de a Polícia Militar elaborar Termo Circunstanciado:
PENAL. PROCESSUAL PENAL. LEI N° 9099/95. JUIZADO ESPECIAL CRIMINAL. TERMO CIRCUNSTANCIADO E NOTIFICAÇÃO PARA AUDIÊNCIA. ATUAÇÃO DE POLICIAL MILITAR CONSTRANGIMENTO ILEGAL. INEXISTÊNCIA.
Nos casos de prática de infração penal de menor potencial ofensivo, a providência prevista no art. 69, da Lei n° 9099/95 é da competência da autoridade policial, não consubstanciando, todavia, ilegalidade a circunstância de utilizar o Estado o contingente da Polícia Militar, em face da deficiência dos quadros da Polícia Civil.
´´Habeas corpus´´ denegado[14].
No Estado de São Paulo, o Conselho Superior da Magistratura, através do Provimento 758/2001[15], definiu normas a respeito da fase preliminar do procedimento dos Juizados Especiais Criminais, in verbis:
Art. 1º. Para os fins previstos no art. 69, da Lei nº 9.099/95, entende-se por autoridade policial, apta a tomar conhecimento da ocorrência, lavrando o termo circunstanciado, encaminhando-o, imediatamente, ao Poder Judiciário, o agente do Poder Público investido legalmente para intervir na vida da pessoa natural, atuando no policiamento ostensivo ou investigatório (grifo nosso).
Art. 2º. O Juiz de Direito, responsável pelas atividades do Juizado, é autorizado a tomar conhecimento dos termos circunstanciados elaborados pelos policiais militares, desde que assinados, concomitante por Oficial da Polícia Militar.
Art. 3º. Havendo necessidade da realização de exame pericial urgente o policial militar deverá encaminhar o autor do fato ou a vítima ao órgão competente da Polícia Técnico-Científica, que o providenciará, remetendo o resultado ao distribuidor do foro do local da infração.
Há, não obstante, uma Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2590-2, ajuizada pelo Partido Social Liberal (PSL), perante o Supremo Tribunal Federal, que ainda está em curso, questionando a constitucionalidade de dispositivos do Provimento nº 758/2001.
Ressalte-se, contudo, que o Supremo Tribunal Federal negou seguimento[16] à ADIN nº 2.168-PR, que pretendia ver considerado inconstitucional o Provimento nº 34/2000, da Egrégia Corregedoria Geral do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, norma essa que também autorizava a Polícia Militar lavrar Termos Circunstanciados naquele Estado.
Com o intuito de regular o assunto, o Conselho de Supervisão dos Juizados Especiais do Estado do Paraná, considerando a necessidade de uniformização de distribuição dos feitos submetidos aos Juizados Cíveis e Criminais, através da Resolução nº 6/2004[17] disciplinou:
Artigo 12 - Nas comarcas onde exista apenas uma vara ou secretaria de Juizado Especial Criminal a autoridade policial, civil ou militar (grifo nosso), que tomar conhecimento da ocorrência, lavrará termo circunstanciado, comunicando-se com a secretaria do Juizado Especial para agendamento da audiência preliminar, com intimação imediata dos envolvidos.
§ 1º - A pauta poderá estabelecer dias específicos para que a autoridade policial agende as respectivas audiências preliminares.
§ 2º- A autoridade policial deverá encaminhar imediatamente os termos circunstanciados ou inquéritos ao distribuidor, o qual, desde logo, certificará os antecedentes e os registrará.
Artigo 13 - Nas comarcas com mais de uma vara de Juizado Criminal, a autoridade policial, civil ou militar (grifo nosso), que tomar conhecimento da ocorrência lavrará termo circunstanciado e o encaminhará ao distribuidor.
A título de demonstração de resultados já alcançados com a adoção do conceito extensivo de autoridade policial, vejam o teor do relatório de um MM Juiz de Direito, da comarca de São José do Rio Preto-SP, enviado à sua Egrégia Corregedoria Geral de Justiça:
Este juiz tem observado que a prestação jurisdicional, envolvendo casos do Juizado Especial Criminal, ora iniciados por Termos Circunstanciados elaborados pela Polícia Militar, tem-se revelado meio eficaz da presença do Estado-Juiz na solução de conflitos diversos, que não chegavam ao conhecimento das autoridades constituídas [...]. Não há dúvida de que a implantação desse novo sistema nesta Circunscrição Judiciária, o qual acabou ampliando substancialmente o conceito de autoridade policial, (grifo nosso) previsto no artigo 69, caput, da Lei nº 9.099/95, de uma certa forma causou surpresa para os jurisdicionados e até mesmo para as instituições (Poder Judiciário, Ministério Público, Polícias Civil e Militar, e Advogados) envolvidas com a matéria. Ao conhecimento deste juiz chegou o resultado de pesquisas de campo junto à comunidade civil, que passou a receber esta nova forma de prestação de serviço público, de sorte que, da amostragem colhida (970 pessoas) dentre os 3.540 Termos Circunstanciados lavrados pela Polícia Militar local (90 % deles no local dos fatos) [...]. No que tange à opinião pública quanto ao novo sistema: 66 % dos entrevistados vêem-no melhor e mais ágil, 18% não notaram modificação, 14% entenderam que a melhora é muito grande e, 2% entendem que piora e não agiliza em nada[18].